【裁判要點】依據《中華人民共和國城市房地產管理法》《中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》等規定，國有土地使用權出讓合同屬于行政協議。從簽訂主體看，簽訂國有土地使用權出讓合同的一方是土地管理部門，系行政主體；從目的要素看，此類協議是為了實現公共利益或者國家對有限的土地資源合理、有效利用的管理目標；從雙方權利義務關系看，此類協議與行政機關履行行政職責或者完成行政管理任務密切相關，行政機關在協議的簽訂和履行中享有基于社會公共利益或者法定事由單方收回土地等權利。

中華人民共和國最高人民法院行 政 裁 定 書（2020）最高法行申11747號再審申請人（一審被告、二審上訴人）：遼寧省葫蘆島市自然資源局。住所地：遼寧省葫蘆島市龍港區海月路4號。法定代表人：徐長順，該局局長。委托訴訟代理人：王洋，遼寧震徽律師事務所律師。委托訴訟代理人：周紅偉，遼寧卓辰律師事務所律師。被申請人（一審原告、二審上訴人）：葫蘆島鴻億房地產開發有限公司。住所地：遼寧省葫蘆島市龍港區龍澤園小區1棟1-2層2號。法定代表人：荀廣軍，該公司執行董事兼總經理。一審被告：遼寧省葫蘆島市龍港區人民政府。住所地：遼寧省葫蘆島市龍港區錦葫路76號。法定代表人：王連民，該區人民政府區長。

再審申請人遼寧省葫蘆島市自然資源局（原遼寧省葫蘆島市國土資源局，以下簡稱葫蘆島市資源局）因葫蘆島鴻億房地產開發有限公司（以下簡稱鴻億公司）訴其與遼寧省葫蘆島市龍崗區人民政府（以下簡稱龍崗區政府）土地出讓行政協議一案，不服遼寧省高級人民法院（2019）遼行終1054號行政判決，向本院申請再審。本院依法由審判員梁鳳云、審判員張艷、審判員楊迪組成合議庭，對本案進行了審查，現已審查終結。

葫蘆島市資源局向本院申請再審，請求：撤銷一、二審判決，對本案提起再審，并依法予以改判。主要的事實理由為：一是本案應為民事案件，不屬于行政訴訟的受案范圍。二是鴻億公司提起本案訴訟已超過法定時效。三是原審法院判決解除編號為2011-55《國有土地建設用地使用權出讓合同》（以下簡稱案涉合同），沒有事實和法律依據。四是鴻億公司從未向其支付過土地出讓金，其不負有向鴻億公司返還土地出讓金的義務。五是龍港區政府已實際交付土地。鴻億公司認可案涉土地并非凈地。其不存在違約行為，不應承擔違約責任。

本院認為：本案的爭議焦點為本案是否屬于行政訴訟的受案范圍、鴻億公司提起本案訴訟是否超過訴訟時效、應否解除案涉合同、葫蘆島市資源局應否承擔違約責任。

首先，本案是否屬于行政訴訟的受案范圍問題。依據《中華人民共和國城市房地產管理法》《中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》等規定，國有土地使用權出讓合同屬于行政協議。從簽訂主體看，簽訂國有土地使用權出讓合同的一方是土地管理部門，系行政主體；從目的要素看，此類協議是為了實現公共利益或者國家對有限的土地資源合理、有效利用的管理目標；從雙方權利義務關系看，此類協議與行政機關履行行政職責或者完成行政管理任務密切相關，行政機關在協議的簽訂和履行中享有基于社會公共利益或者法定事由單方收回土地等權利。原審法院認定，鴻億公司與葫蘆島市資源局于2011年7月簽訂的案涉合同是行政協議，屬于行政訴訟的受案范圍，符合法律規定。

其次，鴻億公司提起本案訴訟是否超過訴訟時效問題。2015年5月1日到2018年2月8日期間有效的《最高人民法院關于適用＜中華人民共和國行政訴訟法＞若干問題的解釋》第十二條規定：“公民、法人或者其他組織對行政機關不依法履行、未按照約定履行協議提起訴訟的，參照民事法律規范關于訴訟時效的規定；對行政機關單方變更、解除協議等行為提起訴訟的，適用行政訴訟及其司法解釋關于起訴期限的規定。”2020年1月1日起施行的《最高人民法院關于審理行政協議案件若干問題的規定》第二十五條規定：“公民、法人或者其他組織對行政機關不依法履行、未按照約定履行行政協議提起訴訟的，訴訟時效參照民事法律規范確定；對行政機關變更、解除行政協議等行政行為提起訴訟的，起訴期限依照行政訴訟法及其司法解釋確定。”本案中，鴻億公司因葫蘆島市資源局未按照約定履行合同提起訴訟，可以參照適用民事法律規范中有關訴訟時效的規定。一、二審法院認定，鴻億公司2012年至2016年間均以書面報告的形式，要求推進征收進度，盡快交付土地。鴻億公司在發現葫蘆島市資源局遲延交付土地導致其合同目的不能實現后，提起本案訴訟未超過訴訟時效。

第三，關于應否解除案涉合同問題。《中華人民共和國城市房地產管理法》第十七條規定：土地使用者按照出讓合同約定支付土地使用權出讓金的，市、縣人民政府土地管理部門必須按照合同約定，提供出讓土地；未按照合同約定提供出讓的土地的，土地使用者有權解除合同，由土地管理部門返還土地使用權出讓金，土地使用者并可以請求違約賠償。本案中，原審法院查明，葫蘆島市資源局與鴻億公司簽訂案涉合同中明確約定了出讓宗地交付時間，且場地平整達到宗地內平整系交付土地的條件之一，亦約定“……出讓人延期交付土地超過60日，經受讓人催交后仍不能交付土地的，受讓人有權解除合同……”。原審法院查明，鴻億公司向遼寧省葫蘆島市龍港區財政局（以下簡稱龍港區財政局）交納了案涉土地的全額土地使用權出讓金，龍港區財政局根據龍港區政府第九次常務會議紀要，在扣除15元/平方米棚戶區基礎設施建設費后，作為動遷成本將剩余款項返還鴻億公司。鑒于葫蘆島市資源局對于龍港區財政局以土地使用權出讓金的名義收取鴻億公司繳納的款項并無異議，未以此為由解除案涉合同，其主張鴻億公司未交納土地使用權出讓金與事實不符。至鴻億公司一審訴訟時案涉土地內仍有未動遷房屋，未達到宗地內平整條件。鴻億公司依約有權請求解除案涉合同。此外，原審法院查明，鴻億公司已將返還的動遷成本用于動遷支出。如果解除案涉合同，葫蘆島市資源局不返還鴻億公司已經繳納的土地使用權出讓金，則導致鴻億公司因解除合同造成的損失無法得到彌補，不能充分保護鴻億公司的合法權益。

第四，關于葫蘆島市資源局應否承擔違約責任問題。一是案涉土地是否已交付。原審法院查明，葫蘆島市資源局與鴻億公司簽訂案涉合同中明確約定了出讓宗地交付時間，且場地平整達到宗地內平整系交付土地的條件之一，葫蘆島市資源局未依約交付符合約定的土地。葫蘆島市資源局主張龍港區政府已實際交付土地與事實不符。二是鴻億公司是否已認可案涉土地并非凈地。鴻億公司以案涉合同為依據提起本案訴訟，主張葫蘆島市資源局未依約交付符合案涉合同約定的土地，應當解除案涉合同，并承擔違約責任。葫蘆島市資源局未提供充分證據證實雙方變更案涉合同相關約定，其主張鴻億公司認可案涉土地并非凈地依據不足。鑒于葫蘆島市資源局未按照案涉合同約定全面履行合同義務，應當承擔違約責任。至于訴訟費用負擔問題，因不屬于人民法院應當再審的事由，本院不予審查。

綜上，葫蘆島市資源局的再審申請不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條規定的情形。依照《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百一十六條第二款之規定，裁定如下：

駁回再審申請人遼寧省葫蘆島市自然資源局的再審申請。

審判長　　梁鳳云

審判員　　張　艷

審判員　　楊　迪

二〇二一年一月十四日

法官助理   劉均博

書記員    宮  傲

來源 | 行政涉法研究