【裁判要點】

行政機(jī)關(guān)在強(qiáng)制拆除過程中，本應(yīng)依法妥善處置并保全證據(jù)，以證明其在強(qiáng)制拆除過程中已盡慎重、妥善之注意義務(wù)，對行政相對人所建違法建筑物中的合法財產(chǎn)已予清空并妥善處理。但行政機(jī)關(guān)未能提供任何相關(guān)證據(jù)，未盡到舉證責(zé)任。由于行政機(jī)關(guān)的違法強(qiáng)制拆除，行政相對人僅能提供相關(guān)現(xiàn)場照片及財產(chǎn)損失清單，業(yè)已窮盡舉證手段以證明動產(chǎn)損失的存在，雖然其對于動產(chǎn)損失的具體數(shù)額無法舉證，基于公平原則，對于案涉動產(chǎn)損失及賠償數(shù)額的確定，應(yīng)適用法律所規(guī)定的舉證責(zé)任倒置，即由行政機(jī)關(guān)承擔(dān)舉證不能的不利后果并負(fù)相應(yīng)的賠償責(zé)任。

【裁判文書】

中華人民共和國最高人民法院

行 政 判 決 書

（2017）最高法行再66號

再審申請人（一審原告、二審上訴人）李吉程。

委托代理人周浩。

被申請人（一審被告、二審被上訴人）南寧高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)管理委員會。住所地：廣西南寧市濱河路1號火炬大廈。

法定代表人李耕，主任。

委托代理人吳東機(jī),該管委會工作人員。

委托代理人王德臻。

再審申請人李吉程因訴被申請人南寧高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)管理委員會（以下簡稱高新區(qū)管委會）強(qiáng)制拆除及行政賠償一案，不服廣西壯族自治區(qū)高級人民法院于2016年6月30日作出的（2016）桂行終136號行政判決，向本院申請再審。本院于2017年2月15日立案，并于2017年5月15日作出（2017）最高法行申696號行政裁定，提審本案。2017年10月10日,本院編立提審案號，依法組成合議庭審理本案，并于2017年11月3日在本院第一巡回法庭第二法庭公開開庭審理本案。再審申請人李吉程及其委托代理人周浩，被申請人高新區(qū)管委會的委托代理吳東機(jī)、王德臻，到庭參加訴訟。案件現(xiàn)已審理終結(jié)。

南寧市中級人民法院經(jīng)審理查明，根據(jù)南發(fā)（2001）54號《中共南寧市委、南寧市人民政府關(guān)于進(jìn)一步加快開發(fā)區(qū)發(fā)展的決定》和南發(fā)（2001）55號《中共南寧市委、南寧市人民政府關(guān)于深化開發(fā)區(qū)體制改革實行特區(qū)式封閉管理的意見》精神，將南寧市規(guī)劃管理局部分職能授予高新區(qū)管委會。2001年12月28日，南寧市規(guī)劃管理局與高新區(qū)管委會簽訂了《授權(quán)書》，將建設(shè)項目選址意見書、建設(shè)用地規(guī)劃許可證、建設(shè)工程規(guī)劃許可證的審批以及違章建筑處罰權(quán)等授予高新區(qū)管委會行使。2003年，李吉程未經(jīng)城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門審批同意，在南寧市××鄉(xiāng)塘區(qū)××北湖園藝場建設(shè)房屋用于養(yǎng)殖。2014年7月30日，高新區(qū)管委會以需要對李吉程所建房屋進(jìn)行規(guī)劃檢查為由，向其發(fā)出《綜合行政執(zhí)法檢查通知書》，要求其攜帶相關(guān)手續(xù)到南寧××開發(fā)區(qū)規(guī)劃監(jiān)察大隊接受檢查；同日該大隊對李吉程所建房屋進(jìn)行現(xiàn)場勘查并制作筆錄，確認(rèn)李吉程所建房屋占地面積及建筑面積均為1558平方米。2014年8月6日，高新區(qū)管委會以李吉程未能提供上述房屋規(guī)劃審批手續(xù)，涉嫌違法建設(shè)為由立案；8月7日，高新區(qū)管委會向李吉程作出處告字（2014）第1039號《行政處罰告知書》，告知李吉程建設(shè)的房屋違反城鄉(xiāng)規(guī)劃法第四十條的規(guī)定，擬對其作出限期拆除違法建筑的處罰，并告知其收到告知書三日內(nèi)有權(quán)提出陳述、申辯和申請復(fù)核、聽證。2014年8月14日，高新區(qū)管委會作出南高新管處字（2014）第1039號《行政處罰決定書》，認(rèn)定李吉程所建房屋屬違法建筑，要求其三日內(nèi)自行拆除，并告知其享有申請行政復(fù)議和提起行政訴訟的權(quán)利。2014年10月29日，高新區(qū)管委會對李吉程的上述房屋進(jìn)行強(qiáng)制拆除。2015年5月11日，李吉程提起本案行政訴訟，請求確認(rèn)高新區(qū)管委會強(qiáng)制拆除其房屋違法，判令賠償相應(yīng)損失共計1239052.5元。

南寧市中級人民法院（2015）南市行一初字第159號行政判決認(rèn)為，高新區(qū)管委會具有轄區(qū)范圍內(nèi)的城鄉(xiāng)規(guī)劃行政管理職權(quán)；高新區(qū)管委會認(rèn)定涉案房屋屬于違法建筑并限期拆除正確，但拆除該房屋違反程序；李吉程就違法建筑要求賠償無法律依據(jù)，在強(qiáng)拆過程中生豬、生產(chǎn)機(jī)械設(shè)備及室內(nèi)物品的損失，由于李吉程提交的養(yǎng)殖場生豬照片因無制作說明，沒有注明照片的原始出處及拍攝時間，無法確認(rèn)是否為涉案現(xiàn)場，而損失賠償清單系其單方列寫，且無法提供其它相關(guān)票據(jù)相互印證，故不予支持其賠償主張。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第七十四條第二款第一項、《最高人民法院關(guān)于審理行政賠償案件若干問題的規(guī)定》第三十三條的規(guī)定，判決確認(rèn)高新區(qū)管委會2014年10月29日對李吉程涉案房屋實施強(qiáng)制拆除違法；駁回李吉程要求高新區(qū)管委會賠償其經(jīng)濟(jì)損失1239052.5元的賠償請求。李吉程不服一審判決，提起上訴。

廣西壯族自治區(qū)高級人民法院(2016)桂行終136號行政判決認(rèn)為，高新區(qū)管委會具有轄區(qū)范圍內(nèi)城鄉(xiāng)規(guī)劃行政管理職權(quán)，涉案建筑物所在地為規(guī)劃區(qū)，仍屬高新區(qū)管委會的城鄉(xiāng)規(guī)劃行政管理職權(quán)實施的地域范圍。高新區(qū)管委會拆除涉案建筑物存在違法情形，在實施強(qiáng)制拆除前未依法催告，未作出行政強(qiáng)制執(zhí)行決定，一審判決確認(rèn)高新區(qū)管委會對涉案房屋實施強(qiáng)制拆除的行政行為違法并無不當(dāng)。涉案建筑物建設(shè)于2003年，位于城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)，應(yīng)當(dāng)取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證方可建設(shè)。李吉程不能提供建設(shè)建筑物的合法手續(xù)，主張涉案建筑物屬合法建筑沒有事實依據(jù)。涉案建筑物建設(shè)后至高新區(qū)管委會作出行政處罰時一直存在，具有連續(xù)狀態(tài)情形，李吉程主張涉案建筑物于2003年建成使用，不應(yīng)再處以行政處罰的理由沒有法律依據(jù)。李吉程不能證明涉案建筑物屬于合法財產(chǎn)，故其請求對涉案建筑物給予國家賠償沒有法律依據(jù)。李吉程在涉案建筑物內(nèi)的養(yǎng)殖物及其他動產(chǎn)是其合法財產(chǎn)，受法律保護(hù)。對違法建筑物進(jìn)行拆除時，應(yīng)給予適當(dāng)時間以搬離動產(chǎn)，對于仍未搬離的動產(chǎn)，實施拆除行為的行政機(jī)關(guān)應(yīng)依法進(jìn)行處置并保全證據(jù)。李吉程對賠償主張依法有舉證責(zé)任。雖然高新區(qū)管委會未提供證據(jù)以證實拆除時室內(nèi)動產(chǎn)已清空，但李吉程僅提供財產(chǎn)損失清單作為證據(jù)，尚不足以證實動產(chǎn)損失的存在。故對于李吉程賠償室內(nèi)物品損失的賠償請求，該院不予支持。依據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第一項之規(guī)定，判決駁回上訴，維持一審判決。

李吉程申請再審稱：1.高新區(qū)管委會在沒有強(qiáng)制拆除的法律文件的情況下，對其養(yǎng)殖柵、住房及相關(guān)設(shè)施進(jìn)行強(qiáng)制拆除，造成各種損失1239052.5元。2.高新區(qū)管委會不具備行政強(qiáng)制實施主體資格。3.一、二審判決沒有判處高新區(qū)管委會賠償其動產(chǎn)損失，違背事實且缺乏依據(jù)。請求撤銷二審判決，支持其賠償請求。

高新區(qū)管委會答辯稱：1.高新區(qū)管委會是合法的行政主體，具有轄區(qū)內(nèi)城鄉(xiāng)規(guī)劃行政管理職權(quán)。2.李吉程的房屋為違法建筑，依法應(yīng)予拆除。3.高新區(qū)管委會的強(qiáng)拆行為認(rèn)定事實清楚，程序合法，適用法律正確。4.李吉程請求賠償損失1239052.5元沒有事實和法律依據(jù)。請求駁回李吉程的再審申請。

本院經(jīng)審查對一、二審認(rèn)定的事實予以認(rèn)可。

本院認(rèn)為，高新管委會的強(qiáng)制拆除行為違反《中華人民共和國行政強(qiáng)制法》第三十五條以及第三十七條第一款的規(guī)定，程序違法，一、二審判決確認(rèn)違法正確，本院予以支持。關(guān)于高新區(qū)管委會是否有權(quán)實施涉案強(qiáng)拆行為的問題，根據(jù)《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十四條及第六十八條之規(guī)定，縣級以上人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門具有城鄉(xiāng)規(guī)劃行政處罰權(quán)。另根據(jù)《廣西壯族自治區(qū)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)條例》第十三條關(guān)于“高新區(qū)所在地的市人民政府設(shè)立高新區(qū)管理委員會，作為管理高新區(qū)具體事務(wù)的派出機(jī)構(gòu)，根據(jù)市人民政府的授權(quán)，對高新區(qū)的發(fā)展規(guī)劃、科技創(chuàng)新、城市建設(shè)、土地、財政、外事、項目審批、勞動人事等事項進(jìn)行統(tǒng)一管理”以及第十四條第一款第七項關(guān)于“高新區(qū)管理委員會履行所在地的市人民政府授予的其他職權(quán)”的規(guī)定，南寧市人民政府可以對高新區(qū)管委會等派出機(jī)構(gòu)予以明確授權(quán)，由其履行法律賦予南寧市人民政府的有關(guān)行政管理職權(quán)。在此前提下，中共南寧市委辦公廳、南寧市人民政府辦公廳印發(fā)的《中共南寧高新技術(shù)開發(fā)區(qū)工作委員會南寧高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)管理委員會主要職責(zé)、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》第一點主要職責(zé)第九項也已明確授權(quán)高新區(qū)管委會負(fù)責(zé)高新區(qū)城市管理綜合行政執(zhí)法工作。案涉農(nóng)業(yè)養(yǎng)殖設(shè)施所在地屬于高新區(qū)管委會的城鄉(xiāng)規(guī)劃行政管理職權(quán)實施的地域范圍，因此，高新區(qū)管委會有權(quán)實施涉案強(qiáng)拆行為。

《中華人民共和國國家賠償法》第二條第一款規(guī)定：“國家機(jī)關(guān)和國家機(jī)關(guān)工作人員行使職權(quán)，有本法規(guī)定的侵犯公民、法人和其他組織合法權(quán)益的情形，造成損害的，受害人有依照本法取得國家賠償?shù)臋?quán)利。”也就是說，獲得國家賠償?shù)那疤崾枪瘛⒎ㄈ撕推渌M織的合法權(quán)益受到侵害造成損失的。李吉程被拆除的建筑物不屬于合法財產(chǎn)，一、二審對涉案建筑物不給予國家賠償依法有據(jù)，本院予以支持。

《中華人民共和國行政訴訟法》第三十八條第二款明確規(guī)定：“在行政賠償、補(bǔ)償?shù)陌讣校鎽?yīng)當(dāng)對行政行為造成的損害提供證據(jù)。因被告的原因?qū)е略鏌o法舉證的，由被告承擔(dān)舉證責(zé)任”。本案中，高新區(qū)管委會在強(qiáng)制拆除過程中，本應(yīng)依法妥善處置并保全證據(jù)，以證明其在強(qiáng)制拆除過程中已盡慎重、妥善之注意義務(wù)，對李吉程所建違法建筑物中的合法財產(chǎn)已予清空并妥善處理。但高新區(qū)管委會未能提供任何相關(guān)證據(jù)，未盡到舉證責(zé)任。由于高新區(qū)管委會的違法強(qiáng)制拆除，李吉程僅能提供相關(guān)現(xiàn)場照片及財產(chǎn)損失清單，業(yè)已窮盡舉證手段以證明動產(chǎn)損失的存在，雖然其對于動產(chǎn)損失的具體數(shù)額無法舉證，基于公平原則，對于案涉動產(chǎn)損失及賠償數(shù)額的確定，應(yīng)適用上述法律所規(guī)定的舉證責(zé)任倒置，即由高新區(qū)管委會承擔(dān)舉證不能的不利后果并負(fù)相應(yīng)的賠償責(zé)任。一、二審判決適用《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第二十七條第三項的規(guī)定，而未適用《中華人民共和國行政訴訟法》第三十八條第二款的規(guī)定，適用法律錯誤，應(yīng)予糾正。在本院庭審中，李吉程主張其所養(yǎng)生豬被驅(qū)離房屋，無處安置產(chǎn)生相應(yīng)損失的事實，高新區(qū)管委會亦未提出相反證據(jù)。對于李吉程養(yǎng)殖物及屋內(nèi)合理物品的損失等相關(guān)事實，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步核實后依據(jù)證據(jù)規(guī)則予以確定。

綜上，李吉程的部分再審申請符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條第三項、第四項的規(guī)定，一、二審判決認(rèn)定事實不清，適用法律錯誤。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第七十條第一項、第二項，《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第七十六條第一款、第七十八條之規(guī)定，判決如下：

一、維持廣西壯族自治區(qū)南寧市中級人民法院2015年9月15日作出的（2015）南市行一初字第159號行政判決第一項，撤銷廣西壯族自治區(qū)南寧市中級人民法院2015年9月15日作出的（2015）南市行一初字第159號行政判決第二項；

二、撤銷廣西壯族自治區(qū)高級人民法院2016年6月30日作出的（2016）桂行終136號行政判決；

三、賠償部分發(fā)回廣西壯族自治區(qū)南寧市中級人民法院重新審理。

審 判 長　熊俊勇

審 判 員　龔　斌

審 判 員　陳宏宇

二〇一七年十一月三十日

法官助理　牛延佳

書 記 員　余逸純

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