? 裁判要點

對行政賠償因果關系的判斷，要合理的分析行政機關侵權行為與損害結果是否存在內在聯系，既要防止過度歸責的傾向，也要防止不當縮小責任范圍，避免國家利益保護和私人利益保障在法律層面上失衡。

在拆除違法建筑過程中，首先由規劃部門作出限期拆除決定，當事人不自行拆除的，行政機關可以按照《中華人民共和國行政強制法》第四章的程序強制拆除。限期拆除決定屬于具有強制力的行政決定，限期拆除決定作出后，違法建設者即有義務自行拆除，逾期不拆除的，行政機關將以限期拆除決定為基礎作出強制執行行為。強制執行行為的依據是限期拆除決定，執行目的是保證限期拆除決定的內容得以實現。在《限期拆除決定書》作出后，按照一般事物發展邏輯，通常會發生建筑物被拆除的后果，而沒有《限期拆除決定書》，通常建筑物不會被拆除，故《限期拆除決定書》與建筑物被拆除存在因果關系。《中華人民共和國行政強制法》第四十一條“在執行中或者執行完畢后，據以執行的行政決定被撤銷、變更，或者執行錯誤的，應當恢復原狀或者退還財物；不能恢復原狀或者退還財物的，依法給予賠償”的規定，亦說明《限期拆除決定書》被撤銷、變更屬于應予恢復原狀或給予賠償的原因之一。因此建筑被拆除，限期拆除決定及強制執行行為合法的，行政機關無需承擔行政賠償責任；限期拆除決定合法，強制執行行為違法或超出限期拆除決定范圍的，強制執行行為的實施主體應當承擔相應賠償責任，其賠償范圍限于違法強制執行行為造成的人身傷害、物品損失或超出部分，對于違法建筑本身一般不予賠償；如果限期拆除決定被撤銷的，則應當審查限期拆除決定被撤銷的原因，據以判定行政賠償的范圍。如果撤銷限期拆除決定的生效文書僅從程序上撤銷了限期拆除決定，則需要等待行政機關重新予以認定處理或對建筑物是否屬于應予拆除的違法建筑予以認定。如果撤銷限期拆除決定的生效文書從根本上否認了當事人的拆除義務，則賠償范圍應及于建筑物本身，在此情況下，《限期拆除決定書》與強制執行行為共同導致了建筑被拆除，其中《限期拆除決定書》是根本原因。

? 裁判文書　

中華人民共和國最高人民法院

行 政 賠 償 裁 定 書

（2019）最高法行賠申344號

再審申請人（一審原告、二審上訴人）：張延偉（曾用名張紅躍）。

被申請人（一審被告、二審被上訴人）：河南省臨潁縣人民政府。

法定代表人：趙丹，該縣人民政府縣長。

被申請人（一審被告、二審被上訴人）：河南省臨潁縣住房和城鄉規劃建設委員會（原河南省臨潁縣住房和城鄉規劃建設局）。

法定代表人：張德友，該委員會負責人。

再審申請人張延偉因訴河南省臨潁縣人民政府（以下簡稱臨潁縣政府）、河南省臨潁縣住房和城鄉規劃建設委員會（以下簡稱臨潁縣住建委）行政賠償一案，不服河南省高級人民法院（2019）豫行賠終54號行政賠償裁定，向本院申請再審。本院依法組成由審判員馬鴻達、審判員李小梅、審判員仝蕾參加的合議庭，對本案進行了審查，現已審查終結。

河南省漯河市中級人民法院一審查明，張延偉在未取得《建設工程規劃許可證》的情況下在臨穎縣穎河路中段北側邢莊學校西側建設養雞場。本案涉及臨潁縣政府、臨潁縣住建委對張延偉涉案養雞場作出的三個行政行為，即2014年9月10日臨穎縣住建委作出的臨住建拆字〔2014〕第012號《限期拆除決定書》，2014年10月17日臨穎縣政府作出的臨強拆字〔2014〕第015號《臨穎縣人民政府強制拆除違法建筑決定書》和2014年10月18日臨穎縣政府將張延偉養雞場拆除的強制拆除行為。關于涉案《限期拆除決定書》，張延偉就此提起行政訴訟后，經過一審、二審及再審程序，2018年8月22日河南省高級人民法院作出（2018）豫行再62號行政判決，撤銷了臨穎縣住建委作出的〔2014〕第012號《限期拆除決定書》。關于涉案《臨潁縣人民政府強制拆除違法建筑決定書》，2015年11月20日，河南省漯河市中級人民法院作出（2014）漯行初字第52號行政判決，駁回張延偉訴訟請求，2016年4月1日，河南省高級人民法院作出（2016）豫行終63號行政判決，駁回張延偉的上訴，維持原判。關于涉案的強制拆除行為，2015年12月10日，河南省漯河市中級人民法院作出（2015）漯行初字第2號行政判決，確認臨潁縣政府強制拆除張延偉養雞場的行政行為違法。河南省漯河市中級人民法院于2015年12月11日向張延偉郵寄送達了判決書，送達后雙方未提起上訴，張延偉在收到該生效判決后未向賠償義務機關臨穎縣政府申請行政賠償。2018年8月22日河南省高級人民法院再審撤銷〔2014〕第012號《限期拆除決定書》后，張延偉于2018年9月25日向臨穎縣住建委遞交行政賠償申請書，請求對強制拆除涉案養雞場造成的損失及其他財產損失進行賠償，臨潁縣住建委對于該申請未予處理。張延偉于2018年11月19日以臨穎縣政府和臨穎縣住建委為共同被告提起本案行政賠償訴訟。

河南省漯河市中級人民法院一審認為，一、關于本案的賠償義務主體的確定。《中華人民共和國國家賠償法》第七條規定：“行政機關及其工作人員行使行政職權侵犯公民、法人和其他組織的合法權益造成損害的，該行政機關為賠償義務機關。”本案中，（2015）漯行初字第2號行政判決確認了臨穎縣政府強制拆除張延偉養雞場的行政行為違法。據此臨穎縣政府應當對其違法強制拆除張延偉涉案養雞場的行為承擔賠償責任。張延偉訴稱，臨穎縣住建委作出的臨住建拆字〔2014〕第012號《限期拆除決定書》已經（2018）豫行再62號行政判決予以撤銷，據此，臨潁縣政府和臨穎縣住建委應對強制拆除張延偉養雞場的行為共同承擔賠償責任。對此主張，臨潁縣住建委的限期拆除決定雖經再審判決予以撤銷，但張延偉未提供有效證據證明臨穎縣住建委參與了涉案養雞場的強制拆除行為，亦未有人民法院的生效判決確認臨穎縣住建委系涉案養雞場的強制拆除主體。故張延偉主張臨穎縣政府和臨穎縣住建委應對強制拆除其養雞場的行為共同承擔賠償責任沒有事實和法律依據，能引起涉案行政賠償的是基于臨潁縣政府的強制拆除行為，故本案的賠償義務機關是臨潁縣政府。二、關于本案張延偉的起訴是否超過起訴期限。《中華人民共和國國家賠償法》第三十九條規定：“賠償請求人請求國家賠償的時效為兩年，自其知道或者應當知道國家機關及其工作人員行使職權時的行為侵犯其人身權、財產權之日起計算，但被羈押等限制人身自由期間不計算在內......”。在本案庭審過程中，臨潁縣政府提出張延偉提起本案行政賠償訴訟超過法定期限。對此問題，生效的（2015）漯行初字第2號行政判決確認了臨潁縣政府強制拆除張延偉涉案養雞場的行政行為違法，該判決的作出時間是2015年12月10日，河南省漯河市中級人民法院于2015年12月11日向張延偉郵寄送達了該判決，張延偉收到該判決后未向賠償義務機關臨穎縣政府申請行政賠償。現張延偉于2018年11月19日提起行政賠償訴訟明顯超過請求國家賠償的時效。綜上，張延偉提起本案行政賠償訴訟超過法定期限，其起訴依法應予駁回。依照《中華人民共和國國家賠償法》第三十九條、《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法）的解釋》第六十九條第一款第二項之規定，裁定駁回張延偉的起訴。

張延偉不服，向河南省高級人民法院提起上訴。

河南省高級人民法院二審查明的事實與一審查明的事實一致。

河南省高級人民法院二審認為，張延偉請求賠償強制拆除養雞場所造成的經濟損失，其申請國家賠償的時效應從相關強拆行為被生效裁判確認違法之日起算；根據本案查明事實，其提起本案相關行政賠償請求時已超過法定期限。臨潁縣住建委作出的《限期拆除決定書》雖被撤銷，但該決定書與養雞場經濟損失并無直接因果關系，臨潁縣住建委不應作為該損失的賠償義務機關。一審裁定駁回起訴正確，應予維持。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第二項的規定，裁定駁回上訴，維持原裁定。

張延偉向本院申請再審稱：1.涉案的違法強制拆除行為因臨潁縣住建委作出的《限期拆除決定書》而引起，導致了臨潁縣政府的違法實施。《限期拆除決定書》和臨潁縣政府強制拆除張延偉養雞場的行政行為存在因果關系，故臨潁縣住建委和臨穎縣政府應共同承擔行政賠償責任。2.雖然臨潁縣政府強制拆除張延偉養雞場的行政行為在2015年12月10日被確認違法，但臨潁縣住建委的《限期拆除決定書》于2018年8月22日才被河南省高級人民法院（2018）豫行再62號行政判決予以撤銷，《中華人民共和國行政訴訟法》第四十八條規定，公民、法人或者其他組織因不可抗力或者其他不屬于其自身的原因耽誤起訴期限的，被耽誤的時間不計算在起訴期限內。張延偉基于對相關國家機關的信賴，等待其就相關爭議事項進行處理，相關期間不屬于其自身的原因耽誤起訴期限，其未超過法定期限起訴。原審法院認定事實和適用法律錯誤，請求撤銷原審裁定，指令河南省漯河市中級人民法院繼續審理本案。

本院經審查認為，本案張延偉基于臨潁縣住建委和臨潁縣政府分別作出的兩個違法行為提起本案行政賠償訴訟，其一是臨潁縣住建委作出的臨住建拆字〔2014〕第012號《限期拆除決定書》，該決定書被河南省高級人民法院（2018）豫行再62號行政判決予以撤銷。其二是臨穎縣政府強制拆除張延偉養雞場的行為，該行為被河南省漯河市中級人民法院2015年12月10日作出的（2015）漯行初字第2號行政判決確認違法。結合原審裁定理由及張延偉的再審申請理由，本案爭議焦點為:一、《限期拆除決定書》與張延偉的養雞場被拆除是否存在因果關系；二、張延偉基于強制拆除行為被確認違法提起的行政賠償訴訟是否超過法定起訴期限。

一、關于《限期拆除決定書》與張延偉的養雞場被拆除是否存在因果關系問題。根據《中華人民共和國國家賠償法》第七條第二款的規定，兩個以上行政機關共同行使行政職權時侵犯公民、法人和其他組織的合法權益造成損害的，共同行使行政職權的行政機關為共同賠償義務機關。對行政賠償因果關系的判斷，要合理的分析行政機關侵權行為與損害結果是否存在內在聯系，既要防止過度歸責的傾向，也要防止不當縮小責任范圍，避免國家利益保護和私人利益保障在法律層面上失衡。《中華人民共和國城鄉規劃法》第六十四條規定，未取得建設工程規劃許可證或者未按照建設工程規劃許可證的規定進行建設,無法采取改正措施消除影響的，限期拆除。第六十八條規定，城鄉規劃主管部門作出責令停止建設或者限期拆除的決定后，當事人不停止建設或者逾期不拆除的，建設工程所在地縣級以上地方人民政府可以責成有關部門采取查封施工現場、強制拆除等措施。《中華人民共和國行政強制法》第三十四條規定，行政機關依法作出行政決定后，當事人在行政機關決定的期限內不履行義務的，具有行政強制執行權的行政機關依照本章規定強制執行。根據上述規定，在拆除違法建筑過程中，首先由規劃部門作出限期拆除決定，當事人不自行拆除的，行政機關可以按照《中華人民共和國行政強制法》第四章的程序強制拆除。限期拆除決定屬于具有強制力的行政決定，限期拆除決定作出后，違法建設者即有義務自行拆除，逾期不拆除的，行政機關將以限期拆除決定為基礎作出強制執行行為。強制執行行為的依據是限期拆除決定，執行目的是保證限期拆除決定的內容得以實現。在本案《限期拆除決定書》作出后，按照一般事物發展邏輯，通常會發生建筑物被拆除的后果，而沒有《限期拆除決定書》，通常建筑物不會被拆除，故《限期拆除決定書》與建筑物被拆除存在因果關系。《中華人民共和國行政強制法》第四十一條“在執行中或者執行完畢后，據以執行的行政決定被撤銷、變更，或者執行錯誤的，應當恢復原狀或者退還財物；不能恢復原狀或者退還財物的，依法給予賠償”的規定，亦說明《限期拆除決定書》被撤銷、變更屬于應予恢復原狀或給予賠償的原因之一。因此建筑被拆除，限期拆除決定及強制執行行為合法的，行政機關無需承擔行政賠償責任；限期拆除決定合法，強制執行行為違法或超出限期拆除決定范圍的，強制執行行為的實施主體應當承擔相應賠償責任，其賠償范圍限于違法強制執行行為造成的人身傷害、物品損失或超出部分，對于違法建筑本身一般不予賠償；如果限期拆除決定被撤銷的，則應當審查限期拆除決定被撤銷的原因，據以判定行政賠償的范圍。如果撤銷限期拆除決定的生效文書僅從程序上撤銷了限期拆除決定，則需要等待行政機關重新予以認定處理或對建筑物是否屬于應予拆除的違法建筑予以認定。如果撤銷限期拆除決定的生效文書從根本上否認了當事人的拆除義務，則賠償范圍應及于建筑物本身，在此情況下，《限期拆除決定書》與強制執行行為共同導致了建筑被拆除，其中《限期拆除決定書》是根本原因。

本案中，河南省高級人民法院（2018）豫行再62號行政判決撤銷了臨潁縣住建委作出的臨住建拆字〔2014〕第012號《限期拆除決定書》，理由是涉案養雞場不屬于應予拆除的違法建筑，即認可了養雞場的合法性。故不能僅以強制執行行為此前被確認違法就否定《限期拆除決定書》與養雞場被強制拆除之間的因果關系。張延偉以臨潁縣住建委作出的臨住建拆字〔2014〕第012號《限期拆除決定書》被河南省高級人民法院（2018）豫行再62號行政判決予以撤銷為基礎，提起本案訴訟符合行政賠償訴訟的起訴條件。原審法院僅將直接引起損害結果發生的強制執行行為認定為原因行為，排除了對損害結果起到實質作用的《限期拆除決定書》，對于行政賠償因果關系的認定不當，既可能使相對人得不到應有的行政賠償，也為部分行政機關的侵權行為開脫責任，應予糾正。

二、張延偉基于強制拆除行為被確認違法提起的行政賠償訴訟是否超過法定起訴期限。為了及時解決糾紛，避免行政管理秩序長期處于不穩定狀態，行政訴訟法及國家賠償法規定了起訴期限制度。公民、法人或者其他組織行使訴權，必須在法定期限內進行。同時，行政訴訟法第四十八條對確有正當理由超過法定期限提起的訴訟，又作了“被耽誤的時間不計算在起訴期限內”的特殊規定，行政賠償訴訟亦應適用。在判斷是否因正當理由超過起訴期限時，應當充分考慮行政相對人是否已經積極行使訴權，是否存在行政相對人因正當理由而耽誤起訴期限的情形，作有利于公民、法人或者其他組織的解釋，以切實保障訴權。

本案張延偉于2015年1月提起行政訴訟，請求確認臨潁縣政府拆除張延偉養雞場的行為違法，確認拆除行為違法的（2015）漯行初字第2號行政判決（生效判決）于2015年12月10日作出。在此之前，張延偉已于2014年11月24日提起行政訴訟，請求撤銷臨潁縣住建委作出的《限期拆除決定書》，該案經過一審、二審、再審，最終河南省高級人民法院于2018年8月22日作出（2018）豫行再62號行政判決。《限期拆除決定書》和強制拆除行為有較為緊密的關聯性，《限期拆除決定書》是否撤銷關系到被拆除建筑物本身的損失能否獲得賠償，故作為行政相對人的張延偉在強制拆除行為被確認違法后，有理由相信通過對《限期拆除決定書》的相關行政訴訟有助于解決其行政賠償問題。在生效行政判決確認拆除行為違法后，張延偉在《限期拆除決定書》一案中繼續積極進行相關訴訟活動，至河南省高級人民法院于2018年8月22日作出（2018）豫行再62號行政判決，此期間屬于張延偉因正當理由耽誤的起訴期限，應予扣除。（2018）豫行再62號行政判決于2018年8月22日作出后，張延偉于2018年11月19日提起行政賠償訴訟，并未超過起訴期限。另，因已經通過行政訴訟程序確認行政行為違法的，表明當事人選擇了由人民法院解決行政賠償問題，因此當事人無需經過賠償義務機關先行處理程序，張延偉基于強制拆除行為被判決確認違法提起的行政賠償訴訟無需臨潁縣政府先行處理。

綜上，原審裁定認定事實不清，適用法律不當，再審申請人張延偉的再審申請符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條第三項、第四項規定的情形。依據《最高人民法院關于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》第一百一十六條第一款、第一百一十八條的規定，裁定如下：

本案指令河南省高級人民法院再審。

審判長　　馬鴻達

審判員　　李小梅

審判員　　仝　蕾

二〇一九年八月三十日

法官助理    李   慧

書記員        王   寧

轉自魯法行談