【裁判要旨】

在房屋征收過程中，被征收人有權(quán)先獲得補(bǔ)償，且對(duì)補(bǔ)償方式依法具有選擇權(quán)。房屋征收部門與被征收人在簽約期限內(nèi)達(dá)不成補(bǔ)償協(xié)議的，房屋征收部門應(yīng)及時(shí)報(bào)請(qǐng)作出房屋征收決定的市、縣級(jí)人民政府作出補(bǔ)償決定。

【裁判文書】

中華人民共和國(guó)最高人民法院

行 政 判 決 書

（2020）最高法行再265號(hào)

再審申請(qǐng)人（一審原告、二審上訴人）：滑玉惠，女，1958年9月13日出生，漢族，住河南省鄭州市惠濟(jì)區(qū)。

委托訴訟代理人：鄒伙發(fā)，北京樺天律師事務(wù)所律師。

被申請(qǐng)人（一審被告、二審被上訴人）：河南省鄭州市惠濟(jì)區(qū)人民政府，住所地河南省鄭州市惠濟(jì)區(qū)開元路8號(hào)。

法定代表人：丁文霞，該區(qū)人民政府區(qū)長(zhǎng)。

委托訴訟代理人：張東旻，河南省鄭州市惠濟(jì)區(qū)劉寨街道辦事處工作人員。

委托訴訟代理人：馬國(guó)杰，河南千業(yè)律師事務(wù)所律師。

再審申請(qǐng)人滑玉惠因訴河南省鄭州市惠濟(jì)區(qū)人民政府（以下簡(jiǎn)稱惠濟(jì)區(qū)政府）行政補(bǔ)償一案，不服河南省高級(jí)人民法院（2019）豫行終915號(hào)行政判決，向本院申請(qǐng)?jiān)賹彙１驹河?020年6月16日作出（2019）最高法行申11709號(hào)行政裁定提審本案后，依法組成合議庭進(jìn)行審理，現(xiàn)已審理終結(jié)。

鄭州鐵路運(yùn)輸中級(jí)法院一審查明：滑玉惠系河南省鄭州市惠濟(jì)區(qū)南陽路房屋的所有權(quán)人。2013年11月22日，惠濟(jì)區(qū)政府作出惠政通〔2013〕1號(hào)《鄭州市惠濟(jì)區(qū)人民政府關(guān)于國(guó)有土地上房屋征收決定的通告》，對(duì)鄭州糧機(jī)家屬院棚戶區(qū)改造項(xiàng)目規(guī)劃紅線范圍內(nèi)國(guó)有土地上的所有建筑物、構(gòu)筑物及其附屬物實(shí)施征收。案涉房屋在該征收決定的范圍內(nèi)。2014年12月，案涉房屋被惠濟(jì)區(qū)政府強(qiáng)制拆除。2016年9月28日，滑玉惠以其案涉房屋被惠濟(jì)區(qū)政府強(qiáng)制拆除為由，訴至鄭州鐵路運(yùn)輸中級(jí)法院，請(qǐng)求法院確認(rèn)該拆除行為違法。2016年11月18日，鄭州鐵路運(yùn)輸中級(jí)法院作出（2016）豫71行初688號(hào)行政判決，確認(rèn)惠濟(jì)區(qū)政府強(qiáng)制拆除滑玉惠案涉房屋的行政行為違法。2017年8月23日，滑玉惠以郵寄方式向惠濟(jì)區(qū)政府提出《關(guān)于要求依法依規(guī)、依據(jù)鄭州糧機(jī)家屬院棚戶區(qū)改造項(xiàng)目房屋征收補(bǔ)償方案給予補(bǔ)償安置及對(duì)屋內(nèi)毀損物品進(jìn)行賠償?shù)纳暾?qǐng)書》，申請(qǐng)對(duì)其居住使用的案涉房屋進(jìn)行補(bǔ)償安置及對(duì)屋內(nèi)毀損物品進(jìn)行賠償。惠濟(jì)區(qū)政府于2017年10月20日作出行政賠償決定（惠賠決字〔2017〕15號(hào)），決定對(duì)滑玉惠賠償人民幣36167.60元及62.78平方米安置房。滑玉惠認(rèn)為惠濟(jì)區(qū)政府應(yīng)當(dāng)對(duì)其進(jìn)行補(bǔ)償安置，訴至鄭州鐵路運(yùn)輸中級(jí)法院，請(qǐng)求：l.判令惠濟(jì)區(qū)政府履行對(duì)滑玉惠的補(bǔ)償與安置義務(wù)；2.判令惠濟(jì)區(qū)政府依據(jù)法律和征收補(bǔ)償方案的規(guī)定向滑玉惠支付補(bǔ)償款。

另查明，滑玉惠曾于2018年4月18日向鄭州鐵路運(yùn)輸中級(jí)法院提起行政賠償訴訟，請(qǐng)求撤銷惠濟(jì)區(qū)政府作出的行政賠償決定（惠賠決字〔2017〕15號(hào)）并賠償損失。鄭州鐵路運(yùn)輸中級(jí)法院于2018年8月10日以超過起訴期限為由，駁回了滑玉惠的起訴。該案經(jīng)河南省高級(jí)人民法院二審予以維持。

鄭州鐵路運(yùn)輸中級(jí)法院一審認(rèn)為，國(guó)家賠償以違法行為為前提，系對(duì)侵權(quán)行為所造成的損害進(jìn)行賠償；國(guó)家補(bǔ)償則是由合法行為所引起，系對(duì)合法行為所造成的損失進(jìn)行彌補(bǔ)。就行政領(lǐng)域而言，究竟應(yīng)當(dāng)尋求行政賠償，還是尋求行政補(bǔ)償，依賴于一個(gè)行政行為究竟屬于違法還是屬于合法。在一個(gè)行政行為被依法確認(rèn)為違法的情況下，受害人應(yīng)當(dāng)通過行政賠償程序?qū)で髶p害賠償，而不能通過行政補(bǔ)償程序?qū)で髮?duì)損失的彌補(bǔ)。在已經(jīng)開啟行政賠償程序的時(shí)候，更不能重復(fù)或者交互運(yùn)用救濟(jì)手段，再行尋求行政補(bǔ)償。本案中，經(jīng)法院釋明，滑玉惠當(dāng)庭明確其訴訟請(qǐng)求為：判令惠濟(jì)區(qū)政府履行對(duì)滑玉惠的補(bǔ)償與安置義務(wù)；判令惠濟(jì)區(qū)政府依據(jù)法律規(guī)定和補(bǔ)償方案的規(guī)定向滑玉惠支付補(bǔ)償款。惠濟(jì)區(qū)政府徑行拆除案涉房屋的行為已被生效判決確認(rèn)違法，故要求惠濟(jì)區(qū)政府作出補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)已不存在。滑玉惠要求惠濟(jì)區(qū)政府再對(duì)其進(jìn)行補(bǔ)償安置，沒有事實(shí)根據(jù)和法律依據(jù)。惠濟(jì)區(qū)政府的違法拆除行為給滑玉惠所造成的損失，應(yīng)當(dāng)通過賠償程序予以填補(bǔ)。惠濟(jì)區(qū)政府作出的行政賠償決定經(jīng)法院生效裁定以超過起訴期限為由，駁回了滑玉惠的起訴。上述行政賠償決定已經(jīng)生效，滑玉惠的損失已在賠償程序中得到填補(bǔ)，即使滑玉惠對(duì)賠償?shù)臄?shù)額不認(rèn)可，也不能再要求啟動(dòng)補(bǔ)償程序，基于同一違法行為重復(fù)獲得救濟(jì)。依照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第六十九條之規(guī)定，判決駁回滑玉惠的訴訟請(qǐng)求。

滑玉惠不服，提起上訴。河南省高級(jí)人民法院二審查明的事實(shí)與一審法院查明的事實(shí)一致。

河南省高級(jí)人民法院二審認(rèn)為，案涉拆除房屋的行為被確認(rèn)違法后，滑玉惠向惠濟(jì)區(qū)政府提出申請(qǐng)，要求其按照補(bǔ)償方案給予補(bǔ)償安置及對(duì)屋內(nèi)物品進(jìn)行賠償，惠濟(jì)區(qū)政府據(jù)此作出賠償決定，對(duì)房屋安置、過渡費(fèi)和屋內(nèi)物品進(jìn)行了處置，由于作出賠償決定并非僅依申請(qǐng)的行為，惠濟(jì)區(qū)政府完全可以進(jìn)行行政裁量，主動(dòng)作出賠償決定，故其對(duì)房屋賠償、過渡費(fèi)實(shí)質(zhì)上相當(dāng)于房屋的租金損失問題一并作出處理，二審法院予以認(rèn)可。滑玉惠如對(duì)此賠償決定不服，應(yīng)當(dāng)依法及時(shí)提起訴訟，但由于其未在法定期限內(nèi)提起行政訴訟，導(dǎo)致賠償決定發(fā)生法律效力，對(duì)此滑玉惠應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的法律后果。在上述賠償決定生效后，滑玉惠又提出了本案補(bǔ)償訴訟，要求惠濟(jì)區(qū)政府按照補(bǔ)償方案支付補(bǔ)償款、履行補(bǔ)償安置義務(wù)，這些要求與上述賠償決定中所處置的損失具有同類性質(zhì)，在實(shí)質(zhì)上屬于同一爭(zhēng)議，應(yīng)當(dāng)在賠償決定中解決，不宜在補(bǔ)償訴訟中重復(fù)進(jìn)行。另外，惠濟(jì)區(qū)政府應(yīng)依據(jù)補(bǔ)償方案的規(guī)定計(jì)算賠償數(shù)額和進(jìn)行房屋安置。綜上，一審判決認(rèn)定事實(shí)清楚，適用法律正確，應(yīng)予維持。滑玉惠的上訴理由不能成立，二審法院不予支持。依照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第八十九條第一款第一項(xiàng)之規(guī)定，判決駁回上訴，維持一審判決。

滑玉惠不服，向本院申請(qǐng)?jiān)賹彿Q，惠濟(jì)區(qū)政府作出征收決定通告，發(fā)布了《鄭州糧機(jī)家屬院棚戶區(qū)改造項(xiàng)目房屋征收補(bǔ)償方案》，滑玉惠作為被征收人具有選擇貨幣補(bǔ)償或房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換的權(quán)利。生效裁判也載明惠濟(jì)區(qū)政府應(yīng)當(dāng)按照現(xiàn)行房地產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)給予滑玉惠補(bǔ)償。惠濟(jì)區(qū)政府作出的賠償決定書與滑玉惠的補(bǔ)償申請(qǐng)沒有關(guān)系，不應(yīng)作為本案不予補(bǔ)償?shù)囊罁?jù)。滑玉惠本意是要求貨幣補(bǔ)償。一、二審法院認(rèn)為拆除房屋行為被確認(rèn)違法后，滑玉惠要求補(bǔ)償安置沒有事實(shí)和法律依據(jù)是錯(cuò)誤的。滑玉惠有選擇要求補(bǔ)償?shù)臋?quán)利。請(qǐng)求撤銷一、二審判決，發(fā)回重審或再審改判支持滑玉惠的一審訴訟請(qǐng)求。

惠濟(jì)區(qū)政府答辯稱，因案涉房屋的拆除行為已被生效判決確認(rèn)違法，依法作出補(bǔ)償決定的基礎(chǔ)已經(jīng)不存在，滑玉惠只能通過行政賠償程序或者行政賠償訴訟要求賠償，其要求補(bǔ)償安置沒有事實(shí)和法律依據(jù)。惠濟(jì)區(qū)政府作出的案涉賠償決定合法有效，滑玉惠要求撤銷行政賠償決定書的起訴已經(jīng)被法院以超過起訴期限為由裁定駁回。“法律不應(yīng)保護(hù)躺在權(quán)利上睡覺的人。”滑玉惠提起本案訴訟要求補(bǔ)償安置，系重復(fù)要求彌補(bǔ)損失，顯然不能成立。一、二審判決認(rèn)定事實(shí)清楚，適用法律正確，請(qǐng)求駁回滑玉惠的再審請(qǐng)求。

本院對(duì)一、二審法院審理查明的事實(shí)予以認(rèn)可。另查明，惠濟(jì)區(qū)政府于2013年11月22日發(fā)布惠政通〔2013〕1號(hào)《鄭州市惠濟(jì)區(qū)人民政府關(guān)于國(guó)有土地上房屋征收決定的通告》時(shí)，以附件形式發(fā)布了《鄭州糧機(jī)家屬院棚戶區(qū)改造項(xiàng)目房屋征收補(bǔ)償方案》，該方案第八條“征收補(bǔ)償方式”項(xiàng)中明確規(guī)定：“實(shí)行貨幣補(bǔ)償、產(chǎn)權(quán)調(diào)換兩種方式，由被征收人自行選擇其中一種方式進(jìn)行補(bǔ)償。”還查明，滑玉惠提起本案訴訟的時(shí)間為2018年1月3日。

本院再審認(rèn)為，本案的爭(zhēng)議焦點(diǎn)為：惠濟(jì)區(qū)政府是否應(yīng)當(dāng)就滑玉惠案涉房屋作出房屋征收補(bǔ)償決定。

《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第二條規(guī)定：“為了公共利益的需要，征收國(guó)有土地上單位、個(gè)人的房屋，應(yīng)當(dāng)對(duì)被征收房屋所有權(quán)人（以下稱被征收人）給予公平補(bǔ)償。”第二十一條第一款規(guī)定：“被征收人可以選擇貨幣補(bǔ)償，也可以選擇房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換。”第二十六條第一款規(guī)定：“房屋征收部門與被征收人在征收補(bǔ)償方案確定的簽約期限內(nèi)達(dá)不成補(bǔ)償協(xié)議，或者被征收房屋所有權(quán)人不明確的，由房屋征收部門報(bào)請(qǐng)作出房屋征收決定的市、縣級(jí)人民政府依照本條例的規(guī)定，按照征收補(bǔ)償方案作出補(bǔ)償決定，并在房屋征收范圍內(nèi)予以公告。”第二十七條第一款規(guī)定：“實(shí)施房屋征收應(yīng)當(dāng)先補(bǔ)償、后搬遷。”根據(jù)上述規(guī)定，在房屋征收過程中，被征收人有權(quán)先獲得補(bǔ)償，且對(duì)補(bǔ)償方式依法具有選擇權(quán)。房屋征收部門與被征收人在簽約期限內(nèi)達(dá)不成補(bǔ)償協(xié)議的，房屋征收部門應(yīng)及時(shí)報(bào)請(qǐng)作出房屋征收決定的市、縣級(jí)人民政府作出補(bǔ)償決定。本案中，惠濟(jì)區(qū)政府未依法先進(jìn)行補(bǔ)償就強(qiáng)制拆除了滑玉惠的房屋，其在實(shí)施強(qiáng)拆后，以及法院確認(rèn)其強(qiáng)拆行為違法后，仍然未主動(dòng)履行補(bǔ)償職責(zé)，在滑玉惠申請(qǐng)房屋補(bǔ)償及物品賠償后，又未尊重滑玉惠對(duì)貨幣補(bǔ)償?shù)倪x擇權(quán)，也未及時(shí)依法作出補(bǔ)償決定，而是決定賠償滑玉惠一套安置房，行政賠償決定書也未載明對(duì)屋內(nèi)物品賠償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)和依據(jù)。惠濟(jì)區(qū)政府作出行政賠償決定書的時(shí)間為2017年10月20日，滑玉惠收到行政賠償決定書后于2018年1月3日提起本案履行行政補(bǔ)償職責(zé)之訴，請(qǐng)求判令惠濟(jì)區(qū)政府向其支付房屋補(bǔ)償款。滑玉惠不存在怠于行使訴權(quán)的情形。關(guān)于房屋損失，滑玉惠作為被征收人依法有權(quán)選擇通過行政補(bǔ)償程序請(qǐng)求惠濟(jì)區(qū)政府依照《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》的相關(guān)規(guī)定和案涉《鄭州糧機(jī)家屬院棚戶區(qū)改造項(xiàng)目房屋征收補(bǔ)償方案》對(duì)其進(jìn)行補(bǔ)償，也可以選擇通過行政賠償程序請(qǐng)求惠濟(jì)區(qū)政府給予行政賠償。惠濟(jì)區(qū)政府認(rèn)為案涉房屋拆除行為被確認(rèn)違法后，滑玉惠要求補(bǔ)償安置的前提已不存在，其只能通過行政賠償程序或行政賠償訴訟要求賠償，沒有法律依據(jù)。惠濟(jì)區(qū)政府應(yīng)當(dāng)就滑玉惠的房屋補(bǔ)償申請(qǐng)盡快作出補(bǔ)償決定，同時(shí)可就屋內(nèi)物品賠償問題，以及案涉行政賠償決定一并予以處理。

綜上，滑玉惠請(qǐng)求惠濟(jì)區(qū)政府履行行政補(bǔ)償職責(zé)的理由成立。一、二審判決認(rèn)定事實(shí)清楚，適用法律錯(cuò)誤，依法應(yīng)予糾正。依照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第七十二條、《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》第一百一十九條第一款、第一百二十二條之規(guī)定，判決如下：

一、撤銷河南省高級(jí)人民法院（2019）豫行終915號(hào)、鄭州鐵路運(yùn)輸中級(jí)法院（2018）豫71行賠初156號(hào)行政判決；

二、責(zé)令河南省鄭州市惠濟(jì)區(qū)人民政府于本判決生效之日起60日內(nèi)就滑玉惠案涉房屋作出房屋征收補(bǔ)償決定。

本案一、二審案件受理費(fèi)共100元，由河南省鄭州市惠濟(jì)區(qū)人民政府負(fù)擔(dān)。

本判決為終審判決。

審判長(zhǎng)　　聶振華

審判長(zhǎng)　　袁曉磊

審判員　　馬鴻達(dá)

二〇二〇年九月三十日

法官助理    朱瑞強(qiáng)

書記員    王昱力

轉(zhuǎn)自：行政法實(shí)務(wù)