【裁判要旨】

在房屋征收過程中，被征收人有權先獲得補償，且對補償方式依法具有選擇權。房屋征收部門與被征收人在簽約期限內達不成補償協議的，房屋征收部門應及時報請作出房屋征收決定的市、縣級人民政府作出補償決定。

【裁判文書】

中華人民共和國最高人民法院

行 政 判 決 書

（2020）最高法行再265號

再審申請人（一審原告、二審上訴人）：滑玉惠，女，1958年9月13日出生，漢族，住河南省鄭州市惠濟區。

委托訴訟代理人：鄒伙發，北京樺天律師事務所律師。

被申請人（一審被告、二審被上訴人）：河南省鄭州市惠濟區人民政府，住所地河南省鄭州市惠濟區開元路8號。

法定代表人：丁文霞，該區人民政府區長。

委托訴訟代理人：張東旻，河南省鄭州市惠濟區劉寨街道辦事處工作人員。

委托訴訟代理人：馬國杰，河南千業律師事務所律師。

再審申請人滑玉惠因訴河南省鄭州市惠濟區人民政府（以下簡稱惠濟區政府）行政補償一案，不服河南省高級人民法院（2019）豫行終915號行政判決，向本院申請再審。本院于2020年6月16日作出（2019）最高法行申11709號行政裁定提審本案后，依法組成合議庭進行審理，現已審理終結。

鄭州鐵路運輸中級法院一審查明：滑玉惠系河南省鄭州市惠濟區南陽路房屋的所有權人。2013年11月22日，惠濟區政府作出惠政通〔2013〕1號《鄭州市惠濟區人民政府關于國有土地上房屋征收決定的通告》，對鄭州糧機家屬院棚戶區改造項目規劃紅線范圍內國有土地上的所有建筑物、構筑物及其附屬物實施征收。案涉房屋在該征收決定的范圍內。2014年12月，案涉房屋被惠濟區政府強制拆除。2016年9月28日，滑玉惠以其案涉房屋被惠濟區政府強制拆除為由，訴至鄭州鐵路運輸中級法院，請求法院確認該拆除行為違法。2016年11月18日，鄭州鐵路運輸中級法院作出（2016）豫71行初688號行政判決，確認惠濟區政府強制拆除滑玉惠案涉房屋的行政行為違法。2017年8月23日，滑玉惠以郵寄方式向惠濟區政府提出《關于要求依法依規、依據鄭州糧機家屬院棚戶區改造項目房屋征收補償方案給予補償安置及對屋內毀損物品進行賠償的申請書》，申請對其居住使用的案涉房屋進行補償安置及對屋內毀損物品進行賠償。惠濟區政府于2017年10月20日作出行政賠償決定（惠賠決字〔2017〕15號），決定對滑玉惠賠償人民幣36167.60元及62.78平方米安置房。滑玉惠認為惠濟區政府應當對其進行補償安置，訴至鄭州鐵路運輸中級法院，請求：l.判令惠濟區政府履行對滑玉惠的補償與安置義務；2.判令惠濟區政府依據法律和征收補償方案的規定向滑玉惠支付補償款。

另查明，滑玉惠曾于2018年4月18日向鄭州鐵路運輸中級法院提起行政賠償訴訟，請求撤銷惠濟區政府作出的行政賠償決定（惠賠決字〔2017〕15號）并賠償損失。鄭州鐵路運輸中級法院于2018年8月10日以超過起訴期限為由，駁回了滑玉惠的起訴。該案經河南省高級人民法院二審予以維持。

鄭州鐵路運輸中級法院一審認為，國家賠償以違法行為為前提，系對侵權行為所造成的損害進行賠償；國家補償則是由合法行為所引起，系對合法行為所造成的損失進行彌補。就行政領域而言，究竟應當尋求行政賠償，還是尋求行政補償，依賴于一個行政行為究竟屬于違法還是屬于合法。在一個行政行為被依法確認為違法的情況下，受害人應當通過行政賠償程序尋求損害賠償，而不能通過行政補償程序尋求對損失的彌補。在已經開啟行政賠償程序的時候，更不能重復或者交互運用救濟手段，再行尋求行政補償。本案中，經法院釋明，滑玉惠當庭明確其訴訟請求為：判令惠濟區政府履行對滑玉惠的補償與安置義務；判令惠濟區政府依據法律規定和補償方案的規定向滑玉惠支付補償款。惠濟區政府徑行拆除案涉房屋的行為已被生效判決確認違法，故要求惠濟區政府作出補償的基礎已不存在。滑玉惠要求惠濟區政府再對其進行補償安置，沒有事實根據和法律依據。惠濟區政府的違法拆除行為給滑玉惠所造成的損失，應當通過賠償程序予以填補。惠濟區政府作出的行政賠償決定經法院生效裁定以超過起訴期限為由，駁回了滑玉惠的起訴。上述行政賠償決定已經生效，滑玉惠的損失已在賠償程序中得到填補，即使滑玉惠對賠償的數額不認可，也不能再要求啟動補償程序，基于同一違法行為重復獲得救濟。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十九條之規定，判決駁回滑玉惠的訴訟請求。

滑玉惠不服，提起上訴。河南省高級人民法院二審查明的事實與一審法院查明的事實一致。

河南省高級人民法院二審認為，案涉拆除房屋的行為被確認違法后，滑玉惠向惠濟區政府提出申請，要求其按照補償方案給予補償安置及對屋內物品進行賠償，惠濟區政府據此作出賠償決定，對房屋安置、過渡費和屋內物品進行了處置，由于作出賠償決定并非僅依申請的行為，惠濟區政府完全可以進行行政裁量，主動作出賠償決定，故其對房屋賠償、過渡費實質上相當于房屋的租金損失問題一并作出處理，二審法院予以認可。滑玉惠如對此賠償決定不服，應當依法及時提起訴訟，但由于其未在法定期限內提起行政訴訟，導致賠償決定發生法律效力，對此滑玉惠應當承擔相應的法律后果。在上述賠償決定生效后，滑玉惠又提出了本案補償訴訟，要求惠濟區政府按照補償方案支付補償款、履行補償安置義務，這些要求與上述賠償決定中所處置的損失具有同類性質，在實質上屬于同一爭議，應當在賠償決定中解決，不宜在補償訴訟中重復進行。另外，惠濟區政府應依據補償方案的規定計算賠償數額和進行房屋安置。綜上，一審判決認定事實清楚，適用法律正確，應予維持。滑玉惠的上訴理由不能成立，二審法院不予支持。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第一項之規定，判決駁回上訴，維持一審判決。

滑玉惠不服，向本院申請再審稱，惠濟區政府作出征收決定通告，發布了《鄭州糧機家屬院棚戶區改造項目房屋征收補償方案》，滑玉惠作為被征收人具有選擇貨幣補償或房屋產權調換的權利。生效裁判也載明惠濟區政府應當按照現行房地產市場價給予滑玉惠補償。惠濟區政府作出的賠償決定書與滑玉惠的補償申請沒有關系，不應作為本案不予補償的依據。滑玉惠本意是要求貨幣補償。一、二審法院認為拆除房屋行為被確認違法后，滑玉惠要求補償安置沒有事實和法律依據是錯誤的。滑玉惠有選擇要求補償的權利。請求撤銷一、二審判決，發回重審或再審改判支持滑玉惠的一審訴訟請求。

惠濟區政府答辯稱，因案涉房屋的拆除行為已被生效判決確認違法，依法作出補償決定的基礎已經不存在，滑玉惠只能通過行政賠償程序或者行政賠償訴訟要求賠償，其要求補償安置沒有事實和法律依據。惠濟區政府作出的案涉賠償決定合法有效，滑玉惠要求撤銷行政賠償決定書的起訴已經被法院以超過起訴期限為由裁定駁回。“法律不應保護躺在權利上睡覺的人。”滑玉惠提起本案訴訟要求補償安置，系重復要求彌補損失，顯然不能成立。一、二審判決認定事實清楚，適用法律正確，請求駁回滑玉惠的再審請求。

本院對一、二審法院審理查明的事實予以認可。另查明，惠濟區政府于2013年11月22日發布惠政通〔2013〕1號《鄭州市惠濟區人民政府關于國有土地上房屋征收決定的通告》時，以附件形式發布了《鄭州糧機家屬院棚戶區改造項目房屋征收補償方案》，該方案第八條“征收補償方式”項中明確規定：“實行貨幣補償、產權調換兩種方式，由被征收人自行選擇其中一種方式進行補償。”還查明，滑玉惠提起本案訴訟的時間為2018年1月3日。

本院再審認為，本案的爭議焦點為：惠濟區政府是否應當就滑玉惠案涉房屋作出房屋征收補償決定。

《國有土地上房屋征收與補償條例》第二條規定：“為了公共利益的需要，征收國有土地上單位、個人的房屋，應當對被征收房屋所有權人（以下稱被征收人）給予公平補償。”第二十一條第一款規定：“被征收人可以選擇貨幣補償，也可以選擇房屋產權調換。”第二十六條第一款規定：“房屋征收部門與被征收人在征收補償方案確定的簽約期限內達不成補償協議，或者被征收房屋所有權人不明確的，由房屋征收部門報請作出房屋征收決定的市、縣級人民政府依照本條例的規定，按照征收補償方案作出補償決定，并在房屋征收范圍內予以公告。”第二十七條第一款規定：“實施房屋征收應當先補償、后搬遷。”根據上述規定，在房屋征收過程中，被征收人有權先獲得補償，且對補償方式依法具有選擇權。房屋征收部門與被征收人在簽約期限內達不成補償協議的，房屋征收部門應及時報請作出房屋征收決定的市、縣級人民政府作出補償決定。本案中，惠濟區政府未依法先進行補償就強制拆除了滑玉惠的房屋，其在實施強拆后，以及法院確認其強拆行為違法后，仍然未主動履行補償職責，在滑玉惠申請房屋補償及物品賠償后，又未尊重滑玉惠對貨幣補償的選擇權，也未及時依法作出補償決定，而是決定賠償滑玉惠一套安置房，行政賠償決定書也未載明對屋內物品賠償的標準和依據。惠濟區政府作出行政賠償決定書的時間為2017年10月20日，滑玉惠收到行政賠償決定書后于2018年1月3日提起本案履行行政補償職責之訴，請求判令惠濟區政府向其支付房屋補償款。滑玉惠不存在怠于行使訴權的情形。關于房屋損失，滑玉惠作為被征收人依法有權選擇通過行政補償程序請求惠濟區政府依照《國有土地上房屋征收與補償條例》的相關規定和案涉《鄭州糧機家屬院棚戶區改造項目房屋征收補償方案》對其進行補償，也可以選擇通過行政賠償程序請求惠濟區政府給予行政賠償。惠濟區政府認為案涉房屋拆除行為被確認違法后，滑玉惠要求補償安置的前提已不存在，其只能通過行政賠償程序或行政賠償訴訟要求賠償，沒有法律依據。惠濟區政府應當就滑玉惠的房屋補償申請盡快作出補償決定，同時可就屋內物品賠償問題，以及案涉行政賠償決定一并予以處理。

綜上，滑玉惠請求惠濟區政府履行行政補償職責的理由成立。一、二審判決認定事實清楚，適用法律錯誤，依法應予糾正。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第七十二條、《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百一十九條第一款、第一百二十二條之規定，判決如下：

一、撤銷河南省高級人民法院（2019）豫行終915號、鄭州鐵路運輸中級法院（2018）豫71行賠初156號行政判決；

二、責令河南省鄭州市惠濟區人民政府于本判決生效之日起60日內就滑玉惠案涉房屋作出房屋征收補償決定。

本案一、二審案件受理費共100元，由河南省鄭州市惠濟區人民政府負擔。

本判決為終審判決。

審判長　　聶振華

審判長　　袁曉磊

審判員　　馬鴻達

二〇二〇年九月三十日

法官助理    朱瑞強

書記員    王昱力

轉自：行政法實務