案例1

（2019）最高法行賠申51號——李學農訴被申請人鄒平縣政府、鄒平縣孫鎮黨里村村委會違法占地行政賠償案（未批先征怎么判？）

針對行政機關未經批準即征收涉案土地的行為，若撤銷該行政行為將會給社會公共利益造成重大損害，人民法院可以在判決確認該行政行為違法的同時，責令行政機關補辦征收土地手續，一并對被征收人履行補償安置義務。

為了更好地保障被征收人權益，相關單位應盡快書面告知未領取相關款項的被征收人相應的依據和具體款項；被征收人仍然拒絕領取的，應依法辦理提存手續。同時，行政機關也應盡快履行征地報批義務，并在取得相應的征地批復后，妥善處理好后續事宜。

案例2

（2018）最高法行再119號——劉以貴訴阜寧縣政府、阜寧縣國土局、阜寧縣住建局城建行政強制案（誰拆的？）

一、關于土地征收過程中合法建筑拆除的法定職權與適格被告

農村集體土地征收過程中對合法建筑的拆除，宜首先推定系征收實施主體實施或者委托實施的拆除行為，而不應認定為民事主體等實施的拆除。因為現行集體土地征收制度的本質是國家基于公共利益需要實施征收，并由國家依法進行補償，整個過程均系行政權行使的過程。農村集體土地征收過程中強制拆除合法建筑的法定職權問題，應當結合現行有效的土地管理法律、行政法規、司法解釋等規定，依法加以判定。

在當地市、縣人民政府未對補償安置主體有特殊規定的情況下，拆除征收范圍內合法建筑的行政職權歸屬于土地行政主管部門。職權之所在，即義務之所在，也即責任之所在。實施強制拆除既是土地行政主管部門必須行使的法定職權，也是其必須履行的法定義務，更是其應盡的責任；在法律沒有相應授權性規范的前提下，土地行政主管部門無權將法律已經明確規定的行政強制職權再行賦予其他主體行使。

在經依法批準的征地過程中，因合法房屋被強制拆除引發的行政案件，土地行政主管部門應當首先被推定為適格被告；除非有相反證據或者生效裁判足以推翻上述認定。

二、關于用地單位實施強制拆除行為的性質

按照征地補償安置方案組織實施的行為，均為有權行政機關行使行政職權的行為，而非用地單位等的民事行為；被征收人所得到的補償，也是市、縣人民政府及土地行政主管部門代表國家進行的補償，而非用地單位私法上的補償；相關集體土地權屬證書的收回和注銷以及其后的國有土地使用權出讓金收取等，也均是土地行政主管部門等的法定職權。

案例3

（2017）最高法行再102號——馬橋酒店訴閔行區政府土地房屋行政強制案（如何推定誰拆的？）

一、原告的初步證明責任

原告在起訴無書面決定的事實行為時，只要能夠提供初步證據證明事實行為存在且極有可能系起訴狀所列被告實施，即應視為已經初步履行了適格被告的舉證責任；除非起訴狀所列被告明顯不適格，或者為規避法定管轄而多列被告，或者原告明顯存在濫用訴訟權利情形。

二、對合法建筑的拆除首先應推定為行政強制行為

不論是農村集體土地還是國有土地上的房屋征收、強制搬遷、收回國有土地使用權以及隨后的土地出讓金收取等，均為政府及其職能部門的法定職權。因此，對合法建筑的拆除首先應推定為行政強制行為，除非有證據足以推翻

三、民事主體或基層群眾自治組織并無實施強制拆除權力

我國法律不認可私力救濟。因此，民事主體等或自治組織負責人違法強制拆除他人合法房屋，涉嫌構成故意毀壞財物罪的，權利人可以依法請求公安機關履行相應職責。

案例4

（2018）最高法行再124號——上海蝶球開發部訴閔行區政府履行征收補償法定職責案（誰負責補？）

現行集體土地征收制度的本質是國家基于公共利益需要實施征收，并由國家依法給予公平合理補償的制度，市、縣人民政府是代表國家負責具體征收與補償的法定行政主體。職權之所在，即義務之所在，也即責任之所在。市、縣人民政府有權代表國家組織實施征收，也負有確保被征收人通過簽訂協議或者以補償決定等方式取得公平補償的義務。市、縣人民政府可以結合實際需要，要求土地管理部門具體組織實施本行政區域的土地房屋征收補償工作，或者委托鄉鎮人民政府、區（縣）征地事務機構等主體從事具體的補償安置事宜，但市、縣人民政府不因此即免除法定補償安置義務，在被征收人未簽訂補償安置協議的情況下，市、縣人民政府或其指定的土地管理部門依法應當以書面形式作出補償安置決定，履行補償安置義務。否則，被征收人可以依法請求市、縣人民政府或其指定的土地管理部門依法履行補償安置職責，要求依法作出包含補償安置內容的補償安置等決定。

案例5

（2018）最高法行申1995號——上海蝶球開發部訴閔行區政府履行征收補償法定職責案（告什么？）

一、關于農村集體土地征收補償義務主體的確定

現行集體土地征收制度的本質是國家基于公共利益需要實施征收，并由國家依法給予公平合理補償的制度；市、縣人民政府及土地管理部門是代表國家負責具體征收與補償的法定主體。《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國土地管理法實施條例》以及《征收土地公告辦法》等，雖未明確規定市、縣人民政府在取得國務院或者省級人民政府征地批復后，應當依法以自己名義作出征收決定，并在無法就補償安置達成協議時，另行以自己名義依法作出補償決定；但前述法律規范規定的不明確，并不能成為市、縣人民政府規避履行集體土地征收補償安置義務的理由。職權之所在，即義務之所在，也即責任之所在。市、縣人民政府代表國家組織實施征收被征收人合法房屋，也有確保被征收人通過簽訂協議或者以補償決定等方式取得公平合理補償的義務。

農村集體土地征收補償形式雖然多樣，參與主體雖然多元，但如果補償安置問題無法通過協商或簽訂協議方式解決，且無法定主體作出補償決定，又無生效裁判對補償安置問題進行過裁判，則合法房屋的被征收人可以依法請求市、縣人民政府或其指定的土地管理部門依法履行補償安置職責，要求依法作出包含補償安置內容的補償安置等決定。依法發布《征收土地方案公告》的市、縣人民政府，不能以未實施強制拆除行為為由，而否定其應依法進行補償安置的義務；即使認為被征收人補償安置訴求“要價過高”，依法無法滿足，亦應在合理期限內及時作出書面的補償決定，并依法告知救濟途徑；而不能怠于履行補償安置職責，或者以反復協商代替書面決定，甚至以拖待變造成安置問題長期無法通過法治化渠道解決，造成既損害被征收人補償安置權益，又提高補償安置成本。人民法院亦不能以市、縣人民政府或其指定的土地管理部門并非補償安置義務主體甚至并非征收主體為由而裁定不予立案。

二、關于未取得房屋所有權證但長期實際使用房屋的權利人的權利保護

雖然未取得房屋所有權證，但長期實際使用房屋的權利人是適格的被征收人和補償安置對象，應得到相應的征收補償，具有提起要求市、縣人民政府履行補償安置職責之訴的原告主體資格。

三、關于被征收人是通過民事訴訟還是行政訴訟主張補償安置權益

在雙方既不能通過協商或簽訂協議方式解決，且無法定主體作出補償決定，又無生效裁判對補償安置問題進行過裁判的前提下，通過請求市、縣人民政府及其指定的土地管理部門履行補償安置職責的方式，由市、縣人民政府及其指定的土地管理部門承擔土地征收補償的法定義務，既有利于明確農村集體土地征收中有且僅有政府才是補償義務主體，還有利于強化市、縣人民政府及其指定的土地管理部門對鄉鎮人民政府、區（縣）征地事務機構配合和具體實施補償安置工作的監督職責。

案例6

（2018）最高法行申2624號——汪慧芳訴龍游縣政府行政征收案（協議收購不成怎么辦？）

在舊城改造過程中，地方政府為實現公共利益和行政管理目標，以“收購”來代替應當依法進行的“征收”。此種收購協議具有行政協議的屬性。將該類行為納入行政訴訟審查范疇，有利于加強對地方政府行為的監督，防止行政機關濫用“收購”代替征收，規避司法審查監督。且建立在平等、自愿基礎上的收購協議，因其在一定層面上有利于提高舊城改造效率，并有助于通過提高收購價格來對房屋所有權人給予更加充分的補償安置，具有現實合理性和可行性，因而不宜完全否定此種“收購”模式的合法性。

不論市、縣級人民政府委托國有公司還是政府相關職能部門實施收購并簽訂收購協議，基于合同相對性原則，因履行協議發生的糾紛，并非都需以地方人民政府為被告;但在此過程中實施的違法強制拆除行為的法律責任則仍應由行政主體承擔，且市、縣級人民政府或者其委托的國有公司、征收辦等部門在實施收購過程中，必須堅持平等、自愿、等價、有償原則，與房屋所有權人簽訂相關收購協議，對房屋所有權人進行不低于市場評估價格的公平合理補償安置。收購主體存在《中華人民共和國合同法》第五十二條等規定的以欺詐、脅迫等手段簽訂收購協議情形的，人民法院可確認收購協議無效。

在現行法律制度缺乏強制性收購規定的前提下，對舊城改造中未達成收購協議的房屋的拆除，只能通過《國有土地上房屋征收與補償條例》規定的征收程序來解決。相關單位在與房屋所有權人未能就收購問題簽署收購協議的情況下，應當及時啟動征收程序；其不及時依法進行征收反而采用不適當拆除方式破壞房屋所有權人的居住與經營環境，造成其房屋正常使用功能嚴重貶損，依法構成行政侵權，并應當承擔相應的行政責任。相關單位因其收購與拆除等先行行為，也即因此而負有依法征收補償或者賠償的附隨義務；房屋所有權人依法具有選擇征收補償程序或者侵權賠償程序的權利。

案例7

（2018）最高法行再202號——居李訴福州市鼓樓區政府房屋征收補償決定案（什么時點市場價？）

一、國有土地上被征收房屋價值評估時點的確定原則

基于《國有土地上房屋征收與補償條例》《國有土地上房屋征收評估辦法》《房地產估價規范》《房地產抵押估價指導意見》等規定，市、縣級人民政府因公共利益征收國有土地上被征收人房屋時，應當對被征收人給予公平補償；而公平補償的基本要求即為不得低于房屋征收決定公告之日被征收房屋類似房地產的市場價格。市、縣級人民政府在以征收決定公告日作為評估時點后，應當盡可能快速通過簽訂補償安置協議或者作出補償決定的方式，及時對被征收人進行補償，并固定雙方的權利義務，確保補償的實質公平。因此，對上述法律規定中有關“被征收房屋價值評估時點為房屋征收決定公告之日”的規定，就應當結合《征補條例》有關“公平補償”條款，作統一的法律解釋，而不能靜止、孤立、機械地強調不論征收項目大小、征收項目實施日期、以及是否存在市、縣級人民政府及其職能部門的單方責任，也不考慮實際協議簽訂日或者補償決定作出日甚至實際貨幣補償款支付到位日的區別，均以征收決定公告之日作為評估時點。

二、確定國有土地上被征收房屋價值評估時點應當考慮的因素

人民法院不宜動輒輕率否定以“征收決定公告之日”作為評估時點的合理性。應結合以下因素綜合判斷：

（1）注意當地房地產市場價格波動的幅度并考慮評估報告的“應用有效期”。要參考《房地產抵押估價指導意見》第二十六條規定，從估價報告出具之日起計，無正當理由的，市、縣級人民政府一般宜在一年內簽訂補償安置協議或者作出補償決定。

（2）市、縣級人民政府未在一年內作出補償決定，是否存在可歸責于被征收人的原因。

（3）補償決定時點明顯遲延且主要歸責于市、縣級人民政府與其職能部門自身原因的，同時房地產市場價格發生劇烈波動，按照超過“應用有效期”的評估報告補償，明顯不利于被征收人得到公平補償的，則不宜再堅持必須以“征收決定公告之日”為確定補償的評估時點。

（4）堅持《征補條例》第二十七條規定的實施房屋征收應當先補償、后搬遷。此處的“對被征收人給予補償后”應當作限縮性理解，即不僅僅是簽訂協議或者作出補償決定，而應理解為補償協議約定或者補償決定確定的款項已經交付（被征收人不接受的已經依法提存）、周轉用房或者產權調換房屋已經交付（被征收人不接受的已經依法提存相關憑證與鑰匙）。

（5）征收房屋范圍是否過大，難以在一年內實施完畢，并存在分期實施征收決定情形，且被征收房屋在強制搬遷前仍然繼續由被征收人正常使用等因素。

現行法律制度下的征收與房屋強制贖買有一定的相似性，而市場經濟條件下的房屋買賣在交付房屋與交付購買金時間間隔過長情況下的定價機制，以房屋實際交付時點確定的價格更為公平合理，即以一方交付房屋另一方交付購買金更為適宜；而房屋征收中的產權調換類似于以房換房，以雙方同時交付房屋時點更為適宜。而對于以補償決定而非補償協議方式進行的產權調換而言，在補償決定明顯存在不合理遲延的情況下，以補償決定作出時點作為確定房屋價值的評估時點，也更有利于實現公平補償；此時的補償決定書類似于以房換房的交割書，征收人與被征收人權利義務自補償決定書作出之日起，始得固定；被征收人有異議的，只能通過復議或者訴訟渠道解決。

三、補償安置糾紛不能久拖不決

當被征收人所提要求明顯不符合法律規定而無法滿足時，市、縣級人民政府應當及時依法作出書面補償決定，固定并提存相應補償內容，而不能怠于履行補償安置職責，以反復協商代替補償決定，甚至以拖待變以致久拖不決，造成補償安置糾紛經年得不到解決。此既損害被征收人補償安置權益，又提高相應補償安置成本，還損害政府依法行政的形象。

案例8

（2017）最高法行申1342號——華慶公司訴蘇州市國土局土地行政補償案（如何評估？）

根據《土地管理法》第五十八條第二款規定，為公共利益需要使用土地，或者為實施城市規劃進行舊城區改建，需要調整使用土地，收回國有土地使用權的，對土地使用權人應當給予適當補償。同時，根據《中華人民共和國城市房地產管理法》第二十條規定，根據社會公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回土地使用者依法取得的土地使用權，并根據土地使用者使用土地的實際年限和開發土地的實際情況給予相應的補償；根據《中共中央國務院關于完善產權保護制度依法保護產權的意見》第八條規定，財產征收征用應遵循及時合理補償原則，給予被征收征用者公平合理補償。

因此，結合我國土地和城市房地產管理法律法規規定以及國家依法保護產權政策，對于上述“給予適當補償”，不宜單純以法條規定的文意為限，不能靜止、孤立、機械地解釋為以受讓土地價格為基礎給予相應補償，而宜作統一的法律解釋。即行政主體因公共利益需要收回國有土地使用權的，收回的土地使用權以出讓方式供應的，應當根據土地面積、剩余土地使用年期、原批準用途、土地開發利用程度、城市規劃限制等，參照市場地價水平經專業評估后予以補償；收回的土地使用權以劃撥方式供應的，參照評估的劃撥土地使用權價格，核定土地使用者應有權益后予以補償；確定補償標準的基準日，原則上應當以行政主體作出收回決定的日期或者以收回土地事宜向社會公告的日期為準。本案雙方當事人均認可按照案涉國有土地使用權收回當時的市場價值給予補償，也均同意通過評估方式確定案涉國有土地使用權的客觀合理價格。

案例9

（2017）最高法行再101號——許水云訴金華市婺城區政府房屋行政強制及行政賠償案（強拆后補償還是賠償？）

一、關于強制拆除主體的認定問題

在國有土地上房屋征收過程中，有且僅有市、縣級人民政府及其確定的房屋征收部門才具有依法強制拆除合法建筑的職權，建設單位、施工單位等民事主體并無實施強制拆除他人合法房屋的權力。民事主體自行違法強制拆除他人合法房屋，涉嫌構成故意毀壞財物罪的，權利人可以依法請求公安機關履行相應職責；人民法院經審查認為有犯罪行為的，應當依據《行政訴訟法》第六十六條第一款的規定，將有關材料移送公安、檢察機關。因而，除非市、縣級人民政府能舉證證明房屋確系在其不知情的情況下由相關民事主體違法強拆的，則應推定強制拆除系市、縣級人民政府委托實施，人民法院可以認定市、縣級人民政府為實施強制拆除的行政主體，并應承擔相應的賠償責任。

二、關于本案拆除行為是否違法的問題

《城市規劃法》施行前建造的未經登記的房屋，應綜合考慮建造歷史、使用現狀、當地土地利用規劃以及有關用地政策等因素，依法進行調查、認定和處理。對認定為合法建筑和未超過批準期限的臨時建筑的，應當給予補償。但如果行政機關既未及時依法履職，又未能保障被征收人合法權益，也未能正確理解《征收與補償條例》有關強制搬遷制度的立法目的，還未能實現舊城區改造項目順利實施；而是久拖不決，并以所謂民事"誤拆"的方式違法拆除被征收人房屋，最終不得不承擔賠償責任。

三、關于本案通過行政賠償還是行政補償程序進行救濟的問題

行政補償是指行政機關實施合法的行政行為，給行政相對人合法權益造成的損失，由國家依法予以補償的制度。行政賠償是指行政機關實施違法的行政行為，侵犯行政相對人合法權益，由國家依法予以賠償的制度。在國有土地上房屋征收過程中，征收及與征收相關聯的行政行為違法造成損失的賠償問題，較為復雜。其中，既有因違法拆除給權利人物權造成損失的賠償問題，也有因未依據《征收與補償條例》第十七條和當地征收補償政策進行征收補償而給權利人造成的應補償利益的損失問題，甚至還包括搬遷、臨時安置以及應當給予的補助和獎勵的損失問題。尤其是在因強制拆除引發的一并提起的行政賠償訴訟中，人民法院應當結合違法行為類型與違法情節輕重，綜合協調適用《國家賠償法》規定的賠償方式、賠償項目、賠償標準與《征收與補償條例》規定的補償方式、補償項目、補償標準，依法、科學地確定賠償項目和賠償數額，讓被征收人得到的賠償不低于其依照征收補償方案可以獲得的征收補償，確保產權人得到公平合理的補償。

四、關于賠償方式、賠償項目、賠償標準與賠償數額的確定問題

（一）房屋損失的賠償方式與賠償標準問題

案涉房屋已經被列入舊城區改造的征收范圍，且已被政府拆除，因此，對原告要求恢復原狀的賠償請求，不予支持。對于因違法強制拆除引發的賠償，為體現對違法征收和違法拆除行為的懲誡，并有效維護公民合法權益，賠償不應低于因依法征收所應得到的補償，即不應低于賠償時改建地段或者就近地段類似房屋的市場價值。

（二）停產停業損失的賠償標準問題

《征收與補償條例》第二十三條規定，對因征收房屋造成停產停業損失的補償，根據房屋被征收前的效益、停產停業期限等因素確定。具體辦法由省、自治區、直轄市制定。《浙江省國有土地上房屋征收與補償條例》第二十九條第一款規定，征收非住宅房屋造成停產停業損失的，應當根據房屋被征收前的效益、停產停業期限等因素給予補償。補償的標準不低于被征收房屋價值的百分之五，具體標準由設區的市、縣（市）人民政府規定。《金華市區國有土地上房屋征收與補償實施意見（試行）》第三十四條第一款規定，征收非住宅房屋造成停產停業損失的，按被征收房屋價值的百分之五計算。

由于征收過程中的停產停業損失，只是補償因征收給房屋所有權人經營造成的臨時性經營困難，具有過渡費用性質，因而只能計算適當期間或者按照房屋補償金額的適當比例計付。同時，房屋所有權人在征收或者侵權行為發生后的適當期間，也應當及時尋找合適地址重新經營，不能將因自身原因未開展經營的損失，全部由行政機關來承擔。

（三）屋內物品損失的賠償金額確定方式問題

行政賠償案件中，原告應當對行政行為造成的損害提供證據。因被告的原因導致原告無法舉證的，由被告承擔舉證責任。因此，因行政機關違反正當程序，不依法公證或者依法制作證據清單，給原告履行舉證責任造成困難的，且被告也無法舉證證明實際損失金額的，人民法院可在原告就損失金額所提供證據能夠初步證明其主張的情況下，依法作出不利于行政機關的損失金額認定。

案例10

（2018）最高法行再163號——周小平訴湖州經開區管委會拆遷行政賠償案（城中村房屋如何賠？）

1、賠償范圍

行政機關基于合法行政行為造成他人損失產生的是補償責任，反之因違法實施行政行為造成他人損害產生的是賠償責任。行政賠償是國家賠償的一種形式。《國家賠償法》規定“直接損失”的范圍，除包括被拆建筑物重置成本損失外，還應當包括被拆遷人應享有的房屋拆遷安置補償權益以及對動產造成的直接損失等，不僅包括既得財產利益的損失，還應當包括雖非既得但又必然可得的財產利益損失。也就是說，賠償范圍至少為被拆遷人按照拆遷補償程序本可獲得的全部補償。

2、賠償方式

從切實保障被拆遷人應享有合法權益角度看，行政機關仍有提供產權安置房或者支付拆遷安置賠償金的義務，以保障被拆遷人的賠償方式選擇權，進而保障被拆遷人所享有的實際居住權益。

3、賠償標準

首先，為體現對違法拆除行為的懲戒，對被拆遷人的相應賠償不應低于其原應得的相關拆遷安置補償權益。其次，應當考量其他被拆遷戶以及當地其他項目的類似補償方式與標準、安置情況，全面考慮法律、行政法規以及相關政策規定的連續性、一致性和公平性。在不違反法律、法規禁止性規定的情況下，結合被拆遷人實際情況，盡可能給予被拆遷人必要、合理的照顧和安排，確保其享有的居住條件不降低、有改善。再次，人民法院針對賠償案件可以組織調解。如果難以達成一致意見，宜依照《國家賠償法》有關規定及時作出賠償決定。按照全面賠償原則，對被拆遷人的合法權益全面及時、一次性地賠償救濟到位。

來源：魯法行談