1、責令限期拆除違法建設，不僅要明確違法建設的具體位置、范圍等內容，還應當對相關建設進行甄別，將確因基本居住需要、為保障身體健康而在必要限度內進行的搭建暫時排除在限期拆除的范圍之外。

裁判文書

　　中華人民共和國最高人民法院

　　行 政 裁 定 書

　　(2017)最高法行申3854號

　　再審申請人(一審原告、二審上訴人)：郭桂軍。

　　再審被申請人(一審被告、二審被上訴人)：北京市朝陽區人民政府。住所地：北京市朝陽區日壇北街**號。

　　法定代表人：王灝，該區人民政府區長。

　　委托訴訟代理人：武力強，該區人民政府工作人員。

　　再審申請人郭桂軍因訴北京市朝陽區人民政府(以下簡稱朝陽區政府)行政復議一案，不服北京市高級人民法院(2016)京行終3912號行政判決，向本院申請再審。本院依法組成合議庭，對本案進行了審查。現已審查終結。

　　朝陽區政府于2015年9月23日作出朝政決字〔2015〕183號《行政復議決定書》(以下簡稱183號復議決定)。該機關查明如下事實：郭桂軍為朝陽區十八里店鄉十八里店村新村5排3號房屋的承租人。2015年4月，郭桂軍在未取得任何相關建設規劃許可手續的情況下，在其公租房東側墻根處搭建彩鋼房，并在其公租房西側兩戶已經騰退、正在拆除的房屋上進行彩鋼封頂恢復。當郭桂軍自行搭建的彩鋼房和彩鋼封頂設施完成后，朝陽區十八里店鄉人民政府(以下簡稱十八里店鄉政府)于2015年4月21日對其作出并送達《責令停止建設通知書》(編號：2015048)，告知其在十八里店二隊建設的彩鋼棚，未能出示鄉村建設規劃許可證、臨時鄉村建設規劃許可證，責令其立即停止建設并接受進一步調查。同年4月23日，十八里店鄉政府向郭桂軍作出并送達《限期拆除違法建設通知書》，告知其于十八里店村二隊的建筑未取得建設工程規劃等許可手續，屬于違法建設，要求其立即停止違法施工，并將在建和已經建成的違法建設在二日內自行拆除完畢，恢復原貌，逾期未拆除的，將依法查處。同年4月29日，十八里店鄉政府對郭桂軍自行搭建的彩鋼房和彩鋼封頂設施進行了強制拆除。郭桂軍不服，于同年6月15日申請行政復議。該機關認為，根據《北京市禁止違法建設若干規定》第四條的規定，十八里店鄉政府具有負責查處本行政區域內違法建設的法定職責。《北京市禁止違法建設若干規定》第三條規定：“違法建設包括城鎮違法建設和鄉村違法建設……鄉村違法建設是指應當取得而未取得鄉村建設規劃許可證、臨時鄉村建設規劃許可證或者未按照許可內容進行建設的鄉村建設工程。”郭桂軍自行搭建彩鋼房、彩鋼封頂設施的事實，有其自認，且其未能出示相關許可審批手續，系違法建設。十八里店鄉政府對郭桂軍自行搭建彩鋼房、彩鋼封頂設施進行查處是依法履行法定職責，但查處程序不符合《北京市禁止違法建設若干規定》中關于拆除違法建設的程序性規定，屬于程序違法。另，對于郭桂軍提出的請求確認十八里店鄉政府城管部門越權拆違的行政強制行為違法，賠償因十八里店鄉政府違反法定程序強制拆除行為給其造成的經濟損失4.6萬元或將暴力強拆房屋恢復原樣的行政復議請求，因無事實根據和法律依據，不予支持。該機關據此決定確認十八里店鄉政府拆除郭桂軍違法建設的行為違法。

　　郭桂軍不服朝陽區政府所作183號復議決定，向北京市第四中級人民法院起訴稱，由于2015年4月29日十八里店鄉政府擅自擴大執行范圍、違反法定程序破壞性強制拆除的行為，給其造成巨大經濟損失。其于同年6月12日以掛號信郵寄的方式向朝陽區政府申請行政復議，請求依據《中華人民共和國行政強制法》第六十八條的規定，由十八里店鄉政府依法給予賠償。朝陽區政府于同年6月15日收到復議申請。其于同年9月23日當面領取了183號復議決定。其對“違法建設”四字有異議，并認為在被騰退拆除的房屋上鋪設彩鋼板封頂的行為并不是違法建設行為，且也不在十八里店鄉政府出具的《限期拆除違法建設通知書》的范圍內。故請求依法判決確認朝陽區政府超期作出183號復議決定的具體行政行為不作為違法，并責令重新作出答復。

　　北京市第四中級人民法院一審查明如下事實：郭桂軍于2015年6月15日向朝陽區政府申請行政復議，復議請求為：1.確認十八里店鄉政府不提前五日在現場公告強制拆除決定的行為違法;2.確認十八里店鄉政府未告知其實施強制拆除的時問、相關依據、當事人的權利和義務等的行為違法;3.賠償因十八里店鄉政府違反法定程序的拆除行為給其造成的經濟損失4.6萬元。朝陽區政府于同日收到后，于同年6月23日作出朝政復通字〔2015〕第229號《限期補正通知書》，并于同日郵寄給郭桂軍。同年6月29日,朝陽區政府收到郭桂軍重新提交的《行政復議申請》及補充材料，復議請求調整為：1.請求確認十八里店鄉政府城管部門越權拆違的行政強制行為違法;2.請求確認十八里店鄉政府不履行法定程序實施強制拆違的行為違法;3.賠償因十八里店鄉政府違反法定程序的強制拆除行為給其造成的經濟損失4.6萬元或將暴力強拆房屋恢復原樣。同年7月3日，朝陽區政府作出朝政復受字〔2015〕第229號《行政復議申請受理通知書》并郵寄給郭桂軍。同年8月27目,朝陽區政府作出朝政復延字〔2015〕第229號《行政復議延期審查通知書》，決定延長30日作出行政復議決定，同日向復議當事人進行了送達。同年9月23日,朝陽區政府作出183號復議決定。郭桂軍不服，提起本案訴訟。

　　一審法院認為，(一)根據《中華人民共和國行政復議法》第十三條第一款的規定，朝陽區政府作為十八里店鄉政府的上一級地方人民政府，具有對郭桂軍的行政復議申請進行審查處理的法定職權。(二)根據《中華人民共和國城鄉規劃法》第六十五條、《北京市城鄉規劃條例》第四十一條、第六十八條的規定，在鄉、村莊規劃區內，應當取得鄉村建設規劃許可證而未依法取得進行建設的，由鄉、鎮人民政府責令停止建設、限期改正，逾期不改正的，可以拆除。根據上述法律法規，北京市制定的《北京市禁止違法建設若干規定》規定鄉鎮人民政府負責查處本行政區域內的鄉村違法建設。根據《北京市禁止違法建設若干規定》第十七條的規定，拆除違法建設應當履行限期拆除通知、公告強制拆除決定、通知當事人清理有關物品等程序，并將相關法律文書送達行政相對人以保障其知情、陳述和申辯等權利。在案證據顯示，十八里店鄉政府在復議程序中，未能提供證據證明其已經依法履行了上述拆除涉案房屋的前置程序，也沒有依法作出發生法律效力的拆除決定，當屬程序違法。故朝陽區政府作出認定十八里店鄉政府拆除行為違法的復議決定正確，予以確認。(三)根據《中華人民共和國國家賠償法》第二條第一款的規定，公民取得國家賠償，應以其合法權益受到國家機關和國家機關工作人員行使職權行為的侵害為前提條件。本案中，朝陽區政府依據十八里店鄉政府提交的材料，認定涉案建筑物未依法取得鄉村建設規劃許可手續，不屬于郭桂軍的合法權益，且實施拆除過程未造成其他合法財產損失，并無不當。根據本案查明的事實，朝陽區政府未支持郭桂軍要求十八里店鄉政府賠償拆除行為造成損失的主張，事實清楚，理由充分，予以支持。據此依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十九條之規定，作出(2015)四中行初字第892號行政判決，駁回郭桂軍的訴訟請求。

　　郭桂軍不服，提起上訴。

　　北京市高級人民法院二審對一審法院查明的事實予以確認。二審法院認為，(一)根據《中華人民共和國行政復議法》第十三條第一款的規定，朝陽區政府具有對郭桂軍的行政復議申請進行審查處理的法定職權。(二)《中華人民共和國城鄉規劃法》《北京市城鄉規劃條例》實施前后，北京市作為直轄市，新建建筑物均依法實行規劃許可審批制度。參照《北京市禁止違法建設若干規定》第十七條的規定，拆除違法建設應當履行限期拆除通知、公告強制拆除決定、通知當事人清理有關物品等程序，并將相關法律文書送達行政相對人以保障其知情、陳述和申辯等權利。本案中，郭桂軍自行搭建彩鋼房、彩鋼封頂設施時，未經規劃行政主管部門審批，未依法取得規劃許可，十八里店鄉政府對此進行查處系依法履行職責。但十八里店鄉政府在復議程序中既未提供證據證明其依法履行了上述拆除涉案房屋的前置程序，也沒有依法作出發生法律效力的拆除決定。故朝陽區政府作出認定郭桂軍自行搭建彩鋼房等系違法建設、十八里店鄉政府拆除行為違法的復議決定并無不當，一審法院予以確認正確。(三)根據《中華人民共和國國家賠償法》第二條第一款的規定，公民取得國家賠償，應以其合法權益受到國家機關和國家機關工作人員行使職權行為的侵害為前提條件。本案中，朝陽區政府依據十八里店鄉政府提交的材料，認定涉案建筑物未依法取得鄉村建設規劃許可手續，不屬于郭桂軍的合法權益，且實施拆除過程未造成其他合法財產損失，并無不當。另，對于郭桂軍提出的請求確認十八里店鄉政府城管部門越權拆違的行政強制行為違法，賠償因違反法定程序的強制拆除行為給其造成的經濟損失4.6萬元或將強拆的房屋恢復原樣的復議請求，無事實根據和法律依據。朝陽區政府據此未支持郭桂軍要求十八里店鄉政府賠償拆除行為造成損失的主張，理由充分，一審法院予以支持，亦無不當。(四)郭桂軍于2015年6月15日申請行政復議，朝陽區政府自收到該申請后，先后作出《限期補正通知書》《行政復議申請受理通知書》和《行政復議延期審查通知書》并進行了送達，直至同年9月23日作出183號復議決定，行政復議程序符合《中華人民共和國行政復議法》《中華人民共和國行政復議法實施條例》的規定，未超過法定期限。一審法院認定朝陽區政府作出的183號復議決定正確并予以確認，并無不當。據此依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第一項之規定，判決駁回上訴，維持一審判決。

　　郭桂軍向本院申請再審稱，1.一、二審法院審理程序違法。就一審法院的審理程序違法和認定事實不清部分，二審判決未予評判;一、二審法院認定其應當承擔主要舉證責任，程序違法。2.一、二審法院認定事實不清。朝陽區政府未對拆除涉案構筑物的實施主體的職權進行審查;被拆毀構筑物的合法性存在爭議;非法實施的拆除行為剝奪其對涉案房屋材料的所有權，拆除行為多拆，超出《限期拆除違法建筑通知書》規定的范圍，造成其合法房屋漏水的情況至今未完全修復，其合法權益客觀上被侵害。3.一、二審法院適用法律錯誤。4.一、二審法院違反公平公正原則判案。故請求撤銷一、二審判決，指令一、二審法院重新審理或由本院審理。

　　朝陽區政府向本院提交意見稱，1.二審法院對郭桂軍的上訴意見進行了審查;2.在行政復議期間，郭桂軍對賠償請求負有義務提供相應的證據;3.其已對十八里店鄉政府是否具有查處本行政區域內違法建設的職權進行了審查;4.其已對涉案建設是否屬于違法建設進行了審查，且郭桂軍認為不屬于違法建設，但未提供相關證據。郭桂軍認為一審法院未全面審查復議程序，缺乏依據。故請求駁回郭桂軍的再審申請。

　　本院認為，本案被訴行政行為是再審被申請人朝陽區政府作出的183號復議決定。該復議決定以十八里店鄉政府未履行前置法定程序為由確認該機關實施的行政強制拆除行為違法，再審申請人郭桂軍對此并無異議，其起訴、上訴直至申請再審始終質疑的主要是三個問題：一是十八里店鄉政府無權實施行政強制拆除，二是行政強制拆除超出了《限期拆除違法建筑通知書》規定的范圍，三是其合法權益遭受損失未得到賠償。本案應圍繞這三個問題進行審查。

　　第一，關于十八里店鄉政府是否有權實施強制拆除的問題。依照《中華人民共和國城鄉規劃法》第六十五條和《北京市城鄉規劃條例》第六十八條的規定，在鄉、村莊規劃區內未依法取得鄉村建設規劃許可證進行建設的，鄉、鎮人民政府有權責令停止建設，限期改正;逾期不改正的，可以拆除。《北京市禁止違法建設若干規定》第十五條亦有類似規定。故十八里店鄉政府具有查處本行政區域內違法鄉村建設的法定職權，再審被申請人予以審查認定符合法律規定。再審申請人關于十八里店鄉政府無權實施行政強制拆除的主張不能成立，本院不予支持。

　　第二，關于十八里店鄉政府是否超出《限期拆除違法建筑通知書》規定的范圍實施強制拆除的問題。協調城鄉空間布局，改善人居環境，促進城鄉經濟社會全面協調可持續發展，必須加強城鄉規劃管理。按照《中華人民共和國城鄉規劃法》《北京市城鄉規劃條例》的要求，不僅建設單位或個人進行建設活動不得違反城鄉規劃，行政機關制止和查處違法建設亦應依法進行。就本案而言，十八里店鄉政府對再審申請人作出的《限期拆除違法建筑通知書》既是要求再審申請人在一定期限內為一定行為的行政決定，又是十八里店鄉政府實施行政強制拆除的依據和前提。對于強制拆除的實施，十八里店鄉政府應遵循《中華人民共和國行政強制法》《北京市禁止違法建設若干規定》等規定的程序要求，堅持嚴格規范公正文明執法，按照《限期拆除違法建筑通知書》認定的違法建設范圍予以拆除。《限期拆除違法建筑通知書》載明的違法建設位于“十八里店村二隊”，但未明確具體位置、范圍等內容。對于其搭建的彩鋼房、彩鋼封頂設施未取得建設規劃許可手續，再審申請人未予否認，但主張《限期拆除違法建筑通知書》所指的違法建設不包括其在房屋右側未拆除房屋上為擋雨鋪設的彩鋼板，并提交十八里店鄉政府控違辦郝姓工作人員現場開具該通知書的全程錄像為證。再審申請人的這種主張，在復議程序及一、二審訴訟中一再提出，理應引起足夠注意。從城鄉規劃堅持以人為本、妥善處理和協調各種利益關系、維護人民群眾根本利益的角度分析，再審申請人的該種主張并非不可能具有客觀事實基礎，即十八里店鄉政府工作人員經實地查勘，對未取得規劃審批手續的建設進行甄別，可能將確因基本居住需要、為保障身體健康而在必要限度內進行的搭建暫時排除在限期拆除的范圍之外。再審申請人提交的該視聽資料有助于確定《限期拆除違法建筑通知書》規定的范圍，與案件事實具有關聯性，一、二審判決未對此證據進行審核認定，即作出再審被申請人所作183號復議決定正確的結論，構成認定事實的主要證據不足。

　　第三，關于十八里店鄉政府實施的強制拆除是否對再審申請人的合法權益造成損害的問題。依照《中華人民共和國國家賠償法》第二條的規定，公民、法人和其他組織的合法權益受到損害是取得國家賠償的基本前提。再審申請人的財產權是否受到十八里店鄉政府強制拆除行為的侵犯是判斷其應否取得行政賠償的要端。違法建設不屬于再審申請人的合法財產權益，對違法建設的拆除自然不會產生國家賠償。但建設本身違法并不意味著建筑材料亦隨之變成非法財物。建筑材料屬于當事人的合法財產。行政機關在對違法建設實施強制拆除的過程中，若違反法定程序及采取的手段、方式不適中、不正當，導致建筑材料受到明顯不合理、過度毀損的，應當根據建筑材料的合理價值、違法強制拆除行為造成的合理損失等因素承擔相應的賠償責任。再審申請人堅持主張十八里店鄉政府實施破壞性暴力拆除，并提交違法破壞性強制拆除錄像(附房屋內被侵犯相鄰權的相關照片及拆除現場建筑材料被毀損的照片)為證。再審申請人提交的該視聽資料亦屬確定其享有所有權的建筑材料是否受到明顯不合理、過度毀損的相關證據。一、二審法院未對此證據的關聯性、合法性、真實性等進行深入審核認定，且十八里店鄉政府是否超出《限期拆除違法建筑通知書》規定的范圍實施強制拆除亦涉及賠償責任問題，故一、二審法院對再審被申請人作出不予支持再審申請人行政賠償請求的183號復議決定予以認可，亦構成認定事實的主要證據不足。

　　綜上，郭桂軍申請再審的理由部分成立，其再審申請符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條第三項規定的情形。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第九十二條第二款、《最高人民法院關于適用中華人民共和國行政訴訟法的解釋》第一百一十八條第二款之規定，裁定如下：

　　一、本案指令北京市高級人民法院再審;

　　二、再審期間，中止原判決的執行。

　　審判長　　王振宇

　　審判員　　孫　江

　　審判員　　李緯華

　　二〇一八年二月十三日

　　書記員　　孔冰冰

　　來源：魯法行談