? 裁判要點(diǎn)

1.違章建筑的拆除程序。行政機(jī)關(guān)依法作出行政決定后，當(dāng)事人在行政機(jī)關(guān)決定的期限內(nèi)不履行義務(wù)的，依法享有行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政強(qiáng)制執(zhí)行行為之前，應(yīng)當(dāng)以書面形式催告當(dāng)事人履行義務(wù)，并給予當(dāng)事人陳述和申辯的權(quán)利；經(jīng)催告當(dāng)事人無正當(dāng)理由逾期仍不履行的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)作出書面強(qiáng)制執(zhí)行決定送達(dá)當(dāng)事人。對違法建筑物、構(gòu)筑物、設(shè)施等強(qiáng)制拆除的，應(yīng)當(dāng)予以公告，并應(yīng)當(dāng)在當(dāng)事人于法定期限內(nèi)不申請行政復(fù)議，或者提起行政訴訟，又不拆除的情形下，才可以實(shí)施強(qiáng)制拆除。

2.違章建筑的賠償范圍（賠償數(shù)額的酌定依據(jù)）。通常情況下，行政機(jī)關(guān)違反法律規(guī)定強(qiáng)制拆除違法建筑物，原告請求國家賠償，沒有合法權(quán)益受損的事實(shí)，人民法院不予支持。行政賠償案件中，根據(jù)邏輯推理和生活經(jīng)驗(yàn)，原告的損失確實(shí)是存在，需人民法院酌定損失時(shí)，亦應(yīng)當(dāng)結(jié)合原告的訴訟請求和案件的客觀事實(shí)，有理有據(jù)、相對客觀地酌定損失數(shù)額，絕對不能完全憑法官的主觀感知任意地酌定損失數(shù)額。拆除違法建筑，鋼筋、水泥、磚瓦等建筑垃圾，不具有可回收利用的價(jià)值，通常不應(yīng)予以行政賠償。只有存在可回收利用的鋼架結(jié)構(gòu)等特殊材料，因行政機(jī)關(guān)未妥善保管造成無法回收利用的，方可予以行政賠償。

3.政府“責(zé)成”行為的可訴性。根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十八條規(guī)定，城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門作出責(zé)令停止建設(shè)或者限期拆除的決定后，當(dāng)事人不停止建設(shè)或者逾期不拆除的，建設(shè)工程所在地縣級以上地方人民政府可以責(zé)成有關(guān)部門采取查封施工現(xiàn)場、強(qiáng)制拆除等措施。縣級以上地方人民政府責(zé)成行為是依法對行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的分配，對當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響，不屬于行政訴訟的受案范圍，亦不得以政府“責(zé)成”行為將其列為強(qiáng)制拆除行為的共同被告。

? 裁判文書

中華人民共和國最高人民法院

行 政 裁 定 書

（2019）最高法行申2037號

再審申請人（一審原告、二審上訴人）滕秀珍,女,1957年1月3日出生,漢族，住廣西壯族自治區(qū)南寧市江南區(qū)。

再審申請人（一審原告、二審上訴人）滕寶嬌，女，1954年11月1日出生，漢族，住廣西壯族自治區(qū)南寧市西鄉(xiāng)塘區(qū)。

上述兩再審申請人共同委托代理人黃巨新、徐柱萬，廣西民族律師事務(wù)所律師。

被申請人（一審被告、二審被上訴人）廣西壯族自治區(qū)青秀區(qū)人民政府。住所地：廣西壯族自治區(qū)南寧市青秀區(qū)。

法定代表人李建華，區(qū)長。

被申請人（一審被告、二審被上訴人）廣西壯族自治區(qū)青秀區(qū)城市管理綜合行政執(zhí)法局。住所地：廣西壯族自治區(qū)南寧市。

法定代表人楊昌武，局長。

上述兩被申請人共同委托代理人滿文勇，廣西思貝律師事務(wù)所律師。

上述兩被申請人共同委托代理人韋世勇，廣西思貝律師事務(wù)所實(shí)習(xí)律師。

再審申請人滕秀珍、滕寶嬌因訴被申請人廣西壯族自治區(qū)南寧市青秀區(qū)人民政府（以下簡稱青秀區(qū)政府）、青秀區(qū)城市管理綜合行政執(zhí)法局（以下簡稱青秀區(qū)城管局）拆除房屋行政強(qiáng)制及行政賠償一案，不服廣西壯族自治區(qū)高級人民法院于2018年5月25日作出的（2018）桂行終332號行政判決，向本院申請?jiān)賹彙１驹河?019年2月25日立案受理，依法組成合議庭進(jìn)行審查。案件現(xiàn)已審查終結(jié)。

滕秀珍、滕寶嬌系同胞姐妹，婚前一直隨父母在南寧市柳沙企業(yè)公司柳沙三分廠老屋居住，但非該公司職工。80年代結(jié)婚后，兩人將戶口從其父母處遷出。2000年5月11日,原南寧市土地管理局（以下簡稱原南寧市土地局）向南寧市柳沙企業(yè)有限公司（以下簡稱柳沙公司）發(fā)布（2000）第21號《國家建設(shè)項(xiàng)目用地通知書》，決定征收該公司的167.267畝土地，涉案房屋在待征土地范圍內(nèi)。2000年8月7日，南寧偉業(yè)房地產(chǎn)開發(fā)有限公司（以下簡稱偉業(yè)公司）申請位于柳沙半島的項(xiàng)目用地，原南寧市土地局委托南寧市人民政府征地拆遷辦公室（以下簡稱南寧市征地辦）辦理用地審批手續(xù)。2000年8月9日，在南寧市征地辦主持下，偉業(yè)公司與柳沙公司簽訂《修建市政工程補(bǔ)償用地劃轉(zhuǎn)國有土地協(xié)議書》，完成柳沙半島總計(jì)403.501畝土地（征收）劃撥工作。2003年，滕秀珍、滕寶嬌未經(jīng)城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門審批，擅自在柳沙公司柳沙三分廠江北片區(qū)的國有土地上建設(shè)一棟二層磚混結(jié)構(gòu)的房屋(房屋編號為:B-75-1、B-75-2)，房屋建筑面積619.1平方米。同時(shí)，滕秀珍還在涉案房屋旁邊建設(shè)一處面積為274.4平方米的農(nóng)配房。2008年，青秀區(qū)政府開展柳沙半島涉案土地項(xiàng)目拆遷工作。2013年11月1日，南寧市人民政府辦公廳下發(fā)南府辦函（2013）328號《關(guān)于印發(fā)實(shí)施柳沙企業(yè)公司江北片區(qū)房屋征地拆遷補(bǔ)償安置實(shí)施方案的通知》，確定柳沙半島278.97畝涉案土地適用的征地補(bǔ)償安置實(shí)施方案及其適用的法規(guī)、政策依據(jù)，青秀區(qū)政府按照該方案開展柳沙半島涉案土地項(xiàng)目的補(bǔ)償安置工作。2013年12月14日，南寧縱橫時(shí)代建設(shè)投資有限公司（以下簡稱縱橫公司）與滕秀珍就柳沙三分廠老屋簽訂《五象大橋項(xiàng)目地上附著物補(bǔ)償協(xié)議書》，并制作《五象大橋項(xiàng)目地上附著物登記作價(jià)表》，該作價(jià)表記載滕秀珍位于五象大橋項(xiàng)目范圍內(nèi)的地上附著物為磚蓋油氈農(nóng)配房131.71平方米，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)60元每平方米，補(bǔ)償金額7902.6元;紅（青）磚蓋水泥瓦農(nóng)配房142.69平方米，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)130元每平方米，補(bǔ)償金額18549.7元。滕秀珍當(dāng)日在作價(jià)表上簽字確認(rèn)。隨后，縱橫公司向青秀區(qū)政府提交《征（撥）地拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議書審核表》，滕秀珍戶地上附著物為農(nóng)配房274.40平方米，補(bǔ)償金額為26452.3元。2013年12月17日，青秀區(qū)政府同意按協(xié)議書補(bǔ)償安置。2013年12月23日，案外人滕慶嬌代滕秀珍、滕寶嬌領(lǐng)取農(nóng)配房補(bǔ)償款。2013年12月19日，青秀區(qū)政府、青秀區(qū)城管局在沒有規(guī)劃部門作出違法建筑認(rèn)定并責(zé)令限期拆除的行政處罰決定情況下，未經(jīng)催告履行程序，未制作行政強(qiáng)制執(zhí)行決定、未對違法建筑進(jìn)行公告，即將滕秀珍、滕寶嬌2003年建設(shè)的619.1平方米兩層磚混房和274.4平方米農(nóng)配房予以強(qiáng)制拆除。2015年12月4日，滕秀珍、滕寶嬌提起本案行政訴訟，請求確認(rèn)青秀區(qū)政府和青秀區(qū)城管局強(qiáng)制拆除房屋行為違法，并賠償損失2316785.7元。

南寧市中級人民法院（2015）南市行一初字第648號行政判決認(rèn)為，青秀區(qū)政府和青秀區(qū)城管局強(qiáng)制拆除涉案房屋，未經(jīng)調(diào)查核對，未履行限期改正程序，未依法作出行政處罰決定，未履行催告履行義務(wù)，未作出行政強(qiáng)制執(zhí)行決定，未發(fā)布拆除違法建筑公告，違反法定程序，應(yīng)確認(rèn)違法。滕秀珍、滕寶嬌建造房屋，未依法辦理用地審批手續(xù)，未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證，按照《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《中華人民共和國土地管理法》的規(guī)定，建造的房屋系違法建筑。因強(qiáng)制拆除行為造成的經(jīng)濟(jì)損失，不應(yīng)予以賠償。但青秀區(qū)政府、青秀區(qū)城管局未采取相應(yīng)措施，減少因強(qiáng)制拆除造成滕秀珍、滕寶嬌不必要的損失，對被拆除后可利用建筑材料的損失應(yīng)酌情予以賠償。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第七十四條第二款第（一）項(xiàng)，最高人民法院《關(guān)于審理行政賠償案件若干問題的規(guī)定》第四條第一款、第三十六條的規(guī)定，判決確認(rèn)青秀區(qū)政府、青秀區(qū)城管局強(qiáng)制拆除行為違法，由青秀區(qū)政府、青秀區(qū)城管局賠償滕秀珍、滕寶嬌經(jīng)濟(jì)損失4萬元，駁回滕秀珍、滕寶嬌的其他請求。滕秀珍、滕寶嬌不服，提起上訴。

廣西壯族自治區(qū)高級人民法院（2018）桂行終332號行政判決認(rèn)為，被訴強(qiáng)制拆除行為程序違法，拆除的房屋系違法建筑，賠償沒有法律依據(jù)。但青秀區(qū)政府、青秀區(qū)城管局未妥善保管房屋拆除后可利用的建筑材料，一審酌情判決賠償滕秀珍、滕寶嬌損失4萬元，符合法律規(guī)定。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第（一）項(xiàng)的規(guī)定，判決駁回上訴，維持原判。

滕秀珍、滕寶嬌申請?jiān)賹彿Q：1.涉案土地系柳沙三分廠分配所得，符合“一戶一宅”原則，系合法建筑。一審判決適用建房時(shí)未頒布的《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，認(rèn)定涉案房屋為違章建筑，適用法律錯(cuò)誤。2.涉案房屋的賠償不應(yīng)低于賠償時(shí)同地段或者就近地段類似房屋的市場價(jià)值。將征收補(bǔ)償排除在行政賠償之外，僅酌情賠償4萬元，顯失公平。3.青秀區(qū)政府、青秀區(qū)城管局在強(qiáng)拆過程中，未制作現(xiàn)場筆錄，未對物品交接情況進(jìn)行公證或見證，應(yīng)認(rèn)定滕秀珍、滕寶嬌提出的損失合理。請求依法再審本案，撤銷一審判決第二、三項(xiàng)及二審判決，依法改判青秀區(qū)政府、青秀區(qū)城管局賠償滕秀珍、滕寶嬌2316785.7元。

青秀區(qū)政府、青秀區(qū)城管局答辯稱：1.涉案房屋占用的柳沙園藝場土地，屬于國有土地。滕秀珍、滕寶嬌80年代已將戶口遷出，并非柳沙園藝場職工，且2003年建設(shè)涉案被拆除房屋未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證。一、二審認(rèn)定涉案房屋為違法建筑，并無不當(dāng)。2.涉案房屋系違法建筑，不能參照國有土地房屋進(jìn)行補(bǔ)償。但由于青秀區(qū)政府未能采取適當(dāng)措施避免當(dāng)事人損失擴(kuò)大，一、二審酌情判決賠償滕秀珍、滕寶嬌4萬元，合法合理。請求駁回滕秀珍、滕寶嬌的再審申請。

本院經(jīng)審查認(rèn)為，《中華人民共和國行政強(qiáng)制法》第三十四、三十五、三十六、三十七、三十八、四十四條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)依法作出行政決定后，當(dāng)事人在行政機(jī)關(guān)決定的期限內(nèi)不履行義務(wù)的，依法享有行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政強(qiáng)制執(zhí)行行為之前，應(yīng)當(dāng)以書面形式催告當(dāng)事人履行義務(wù)，并給予當(dāng)事人陳述和申辯的權(quán)利；經(jīng)催告當(dāng)事人無正當(dāng)理由逾期仍不履行的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)作出書面強(qiáng)制執(zhí)行決定送達(dá)當(dāng)事人。對違法建筑物、構(gòu)筑物、設(shè)施等強(qiáng)制拆除的，應(yīng)當(dāng)予以公告，并應(yīng)當(dāng)在當(dāng)事人于法定期限內(nèi)不申請行政復(fù)議，或者提起行政訴訟，又不拆除的情形下，才可以實(shí)施強(qiáng)制拆除。本案中，滕秀珍、滕寶嬌未經(jīng)批準(zhǔn)，擅自在柳沙公司柳沙三分廠江北片區(qū)建成涉案房屋，青秀區(qū)政府責(zé)成青秀區(qū)城管局對涉案違法建筑實(shí)施強(qiáng)制拆除，屬于行政強(qiáng)制執(zhí)行行為，應(yīng)當(dāng)符合行政強(qiáng)制法的上述規(guī)定。但是，青秀區(qū)政府、青秀區(qū)城管局在對涉案房屋采取強(qiáng)制執(zhí)行措施時(shí)，未按照行政強(qiáng)制法的上述規(guī)定，由規(guī)劃行政部門事先對滕秀珍、滕寶嬌的違法建設(shè)行為作出限期拆除的行政處罰決定，未經(jīng)書面催告履行，未制作強(qiáng)制執(zhí)行決定，強(qiáng)制拆除行為違反法定程序，一、二審判決確認(rèn)強(qiáng)制拆除行為違法，并無不當(dāng)。

《中華人民共和國行政訴訟法》第三十八條第二款規(guī)定，在行政賠償、補(bǔ)償?shù)陌讣校鎽?yīng)當(dāng)對行政行為造成的損害提供證據(jù)。《中華人民共和國國家賠償法》第二條規(guī)定，國家機(jī)關(guān)和國家機(jī)關(guān)工作人員行使職權(quán)，有本法規(guī)定的侵犯公民、法人和其他組織合法權(quán)益的情形，造成損害的，受害人有依照本法取得國家賠償?shù)臋?quán)利。通常情況下，行政機(jī)關(guān)違反法律規(guī)定強(qiáng)制拆除違法建筑物，原告請求國家賠償，沒有合法權(quán)益受損的事實(shí)，人民法院不予支持。本案中，滕秀珍、滕寶嬌請求賠償被強(qiáng)制拆除房屋的損失，但被拆除房屋2003年建設(shè)，無合法審批手續(xù)，屬于違法建筑，滕秀珍、滕寶嬌不能舉證證明違法強(qiáng)制拆除行為造成的是其合法權(quán)益上的損失。一、二審判決不支持其房屋損失賠償請求，并無不當(dāng)。滕秀珍、滕寶嬌主張，涉案土地系柳沙三分廠分配所得，符合“一戶一宅”原則，系合法建筑。但是，滕秀珍、滕寶嬌并未提供土地屬于分配所得、房屋建設(shè)辦理相關(guān)審批手續(xù)的證據(jù)，且涉案土地屬于國有土地，亦不存在集體經(jīng)濟(jì)組織對農(nóng)戶按照“一戶一宅”原則分配宅基地的法律基礎(chǔ)，其主張沒有事實(shí)根據(jù)，本院不予支持。滕秀珍、滕寶嬌又主張，一審判決適用建房時(shí)未頒布的《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，認(rèn)定涉案房屋為違章建筑，適用法律錯(cuò)誤。判斷當(dāng)事人行為是否合法，應(yīng)當(dāng)適用行為時(shí)有效的法律規(guī)范。滕秀珍、滕寶嬌違法建設(shè)行為發(fā)生于2003年，一審判決適用2008年1月1日起實(shí)施的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第四十條認(rèn)定建設(shè)行為違法確實(shí)不妥。但是，2003年時(shí)有效的《城市規(guī)劃法》第三十二條同樣規(guī)定，在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)新建建筑物、構(gòu)筑物，建設(shè)單位或者個(gè)人必須取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證件和其他有關(guān)批準(zhǔn)文件后，方可申請辦理開工手續(xù)。根據(jù)該條規(guī)定，滕秀珍、滕寶嬌未取得審批手續(xù)建設(shè)的房屋同樣是違法建筑。一、二審認(rèn)定涉案房屋屬于違法建筑，結(jié)果并無不當(dāng)。以此為由申請?jiān)賹彛驹阂嗖挥柚С帧ｋ阏洹㈦鴮殝蛇€主張，涉案房屋的賠償不應(yīng)低于賠償時(shí)同地段或者就近地段類似房屋的市場價(jià)值，青秀區(qū)政府、青秀區(qū)城管局在強(qiáng)拆過程中，未制作現(xiàn)場筆錄，未對物品交接情況進(jìn)行公證或見證，應(yīng)認(rèn)定滕秀珍、滕寶嬌提出的損失合理。但是，法律規(guī)定按照市場價(jià)值予以賠償?shù)那疤崾牵徊鸪姆课輰儆诤戏ńㄖｋ阏洹㈦鴮殝捎?003年建設(shè)的房屋沒有任何審批手續(xù)，屬于違法建筑，請求按照合法建筑予以賠償，于法無據(jù)，本院不予支持。

應(yīng)當(dāng)指出的是，根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第三十八條第二款規(guī)定，原告應(yīng)當(dāng)對行政行為造成的損害提供證據(jù)。《最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》第五十四條規(guī)定，法庭應(yīng)當(dāng)對經(jīng)過庭審質(zhì)證的證據(jù)和無需質(zhì)證的證據(jù)進(jìn)行逐一審查和對全部證據(jù)綜合審查，遵循法官職業(yè)道德，運(yùn)用邏輯推理和生活經(jīng)驗(yàn)，全面、客觀和公正地分析判斷證據(jù)材料，準(zhǔn)確認(rèn)定案件事實(shí)。行政賠償案件中，根據(jù)邏輯推理和生活經(jīng)驗(yàn)，原告的損失確實(shí)是存在，需人民法院酌定損失時(shí)，亦應(yīng)當(dāng)結(jié)合原告的訴訟請求和案件的客觀事實(shí)，有理有據(jù)、相對客觀地酌定損失數(shù)額，絕對不能完全憑法官的主觀感知任意地酌定損失數(shù)額。拆除違法建筑，鋼筋、水泥、磚瓦等建筑垃圾，不具有可回收利用的價(jià)值，通常不應(yīng)予以行政賠償。只有存在可回收利用的鋼架結(jié)構(gòu)等特殊材料，因行政機(jī)關(guān)未妥善保管造成無法回收利用的，方可予以行政賠償。本案中，一、二審酌定因未妥善保管造成滕秀珍、滕寶嬌可回收建筑材料損失4萬，但沒有具體說明可回收利用的建筑材料內(nèi)容，亦沒有對可回收建筑材料損失數(shù)量和價(jià)值的判斷依據(jù)，酌定損失4萬元缺乏相應(yīng)的事實(shí)根據(jù)。鑒于本案系滕秀珍、滕寶嬌申請?jiān)賹彛疫`法強(qiáng)拆確有可能造成建筑材料損失，酌定賠償4萬元不會嚴(yán)重?fù)p害國家利益、公共利益，本案不予再審。

還應(yīng)當(dāng)指出的是，《中華人民共和國行政訴訟法》第二十六條第四款規(guī)定，兩個(gè)以上行政機(jī)關(guān)作出同一行政行為的，共同作出行政行為的行政機(jī)關(guān)是共同被告。本案中，沒有證據(jù)證明青秀區(qū)政府與青秀區(qū)城管局共同實(shí)施被訴行政強(qiáng)制執(zhí)行行為，一、二審判決未查清直接將青秀區(qū)政府與青秀區(qū)城管局列為共同被告不妥，本院予以指正。根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十八條規(guī)定，城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門作出責(zé)令停止建設(shè)或者限期拆除的決定后，當(dāng)事人不停止建設(shè)或者逾期不拆除的，建設(shè)工程所在地縣級以上地方人民政府可以責(zé)成有關(guān)部門采取查封施工現(xiàn)場、強(qiáng)制拆除等措施。縣級以上地方人民政府責(zé)成行為是依法對行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的分配，對當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響，不屬于行政訴訟的受案范圍，亦不得以政府“責(zé)成”行為將其列為強(qiáng)制拆除行為的共同被告。鑒于錯(cuò)列被告系審判程序違法，并未影響案件的公正審判，且青秀區(qū)政府和青秀區(qū)城管局未申請?jiān)賹彛賹彶门胁灰俗鞒鰧ι暾埲穗阏洹㈦鴮殝筛鼮椴焕牟门校景覆挥柙賹彙?/p>

綜上，滕秀珍、滕寶嬌的再審申請不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條第（三）、（四）項(xiàng)規(guī)定的情形。依照《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》第一百一十六條第二款的規(guī)定，裁定如下：

駁回滕秀珍、滕寶嬌的再審申請。

審 判 長　郭修江

審 判 員　劉艾濤

審 判 員　熊俊勇

二〇一九年四月二十九日

法官助理　黃寧暉

書 記 員　陳虹谷

來源：魯法行談