? 裁判要點

1.違章建筑的拆除程序。行政機關依法作出行政決定后，當事人在行政機關決定的期限內不履行義務的，依法享有行政強制執行權的行政機關實施行政強制執行行為之前，應當以書面形式催告當事人履行義務，并給予當事人陳述和申辯的權利；經催告當事人無正當理由逾期仍不履行的，行政機關應當作出書面強制執行決定送達當事人。對違法建筑物、構筑物、設施等強制拆除的，應當予以公告，并應當在當事人于法定期限內不申請行政復議，或者提起行政訴訟，又不拆除的情形下，才可以實施強制拆除。

2.違章建筑的賠償范圍（賠償數額的酌定依據）。通常情況下，行政機關違反法律規定強制拆除違法建筑物，原告請求國家賠償，沒有合法權益受損的事實，人民法院不予支持。行政賠償案件中，根據邏輯推理和生活經驗，原告的損失確實是存在，需人民法院酌定損失時，亦應當結合原告的訴訟請求和案件的客觀事實，有理有據、相對客觀地酌定損失數額，絕對不能完全憑法官的主觀感知任意地酌定損失數額。拆除違法建筑，鋼筋、水泥、磚瓦等建筑垃圾，不具有可回收利用的價值，通常不應予以行政賠償。只有存在可回收利用的鋼架結構等特殊材料，因行政機關未妥善保管造成無法回收利用的，方可予以行政賠償。

3.政府“責成”行為的可訴性。根據《城鄉規劃法》第六十八條規定，城鄉規劃主管部門作出責令停止建設或者限期拆除的決定后，當事人不停止建設或者逾期不拆除的，建設工程所在地縣級以上地方人民政府可以責成有關部門采取查封施工現場、強制拆除等措施。縣級以上地方人民政府責成行為是依法對行政強制執行權的分配，對當事人的權利義務不產生實際影響，不屬于行政訴訟的受案范圍，亦不得以政府“責成”行為將其列為強制拆除行為的共同被告。

? 裁判文書

中華人民共和國最高人民法院

行 政 裁 定 書

（2019）最高法行申2037號

再審申請人（一審原告、二審上訴人）滕秀珍,女,1957年1月3日出生,漢族，住廣西壯族自治區南寧市江南區。

再審申請人（一審原告、二審上訴人）滕寶嬌，女，1954年11月1日出生，漢族，住廣西壯族自治區南寧市西鄉塘區。

上述兩再審申請人共同委托代理人黃巨新、徐柱萬，廣西民族律師事務所律師。

被申請人（一審被告、二審被上訴人）廣西壯族自治區青秀區人民政府。住所地：廣西壯族自治區南寧市青秀區。

法定代表人李建華，區長。

被申請人（一審被告、二審被上訴人）廣西壯族自治區青秀區城市管理綜合行政執法局。住所地：廣西壯族自治區南寧市。

法定代表人楊昌武，局長。

上述兩被申請人共同委托代理人滿文勇，廣西思貝律師事務所律師。

上述兩被申請人共同委托代理人韋世勇，廣西思貝律師事務所實習律師。

再審申請人滕秀珍、滕寶嬌因訴被申請人廣西壯族自治區南寧市青秀區人民政府（以下簡稱青秀區政府）、青秀區城市管理綜合行政執法局（以下簡稱青秀區城管局）拆除房屋行政強制及行政賠償一案，不服廣西壯族自治區高級人民法院于2018年5月25日作出的（2018）桂行終332號行政判決，向本院申請再審。本院于2019年2月25日立案受理，依法組成合議庭進行審查。案件現已審查終結。

滕秀珍、滕寶嬌系同胞姐妹，婚前一直隨父母在南寧市柳沙企業公司柳沙三分廠老屋居住，但非該公司職工。80年代結婚后，兩人將戶口從其父母處遷出。2000年5月11日,原南寧市土地管理局（以下簡稱原南寧市土地局）向南寧市柳沙企業有限公司（以下簡稱柳沙公司）發布（2000）第21號《國家建設項目用地通知書》，決定征收該公司的167.267畝土地，涉案房屋在待征土地范圍內。2000年8月7日，南寧偉業房地產開發有限公司（以下簡稱偉業公司）申請位于柳沙半島的項目用地，原南寧市土地局委托南寧市人民政府征地拆遷辦公室（以下簡稱南寧市征地辦）辦理用地審批手續。2000年8月9日，在南寧市征地辦主持下，偉業公司與柳沙公司簽訂《修建市政工程補償用地劃轉國有土地協議書》，完成柳沙半島總計403.501畝土地（征收）劃撥工作。2003年，滕秀珍、滕寶嬌未經城鄉規劃主管部門審批，擅自在柳沙公司柳沙三分廠江北片區的國有土地上建設一棟二層磚混結構的房屋(房屋編號為:B-75-1、B-75-2)，房屋建筑面積619.1平方米。同時，滕秀珍還在涉案房屋旁邊建設一處面積為274.4平方米的農配房。2008年，青秀區政府開展柳沙半島涉案土地項目拆遷工作。2013年11月1日，南寧市人民政府辦公廳下發南府辦函（2013）328號《關于印發實施柳沙企業公司江北片區房屋征地拆遷補償安置實施方案的通知》，確定柳沙半島278.97畝涉案土地適用的征地補償安置實施方案及其適用的法規、政策依據，青秀區政府按照該方案開展柳沙半島涉案土地項目的補償安置工作。2013年12月14日，南寧縱橫時代建設投資有限公司（以下簡稱縱橫公司）與滕秀珍就柳沙三分廠老屋簽訂《五象大橋項目地上附著物補償協議書》，并制作《五象大橋項目地上附著物登記作價表》，該作價表記載滕秀珍位于五象大橋項目范圍內的地上附著物為磚蓋油氈農配房131.71平方米，補償標準60元每平方米，補償金額7902.6元;紅（青）磚蓋水泥瓦農配房142.69平方米，補償標準130元每平方米，補償金額18549.7元。滕秀珍當日在作價表上簽字確認。隨后，縱橫公司向青秀區政府提交《征（撥）地拆遷補償安置協議書審核表》，滕秀珍戶地上附著物為農配房274.40平方米，補償金額為26452.3元。2013年12月17日，青秀區政府同意按協議書補償安置。2013年12月23日，案外人滕慶嬌代滕秀珍、滕寶嬌領取農配房補償款。2013年12月19日，青秀區政府、青秀區城管局在沒有規劃部門作出違法建筑認定并責令限期拆除的行政處罰決定情況下，未經催告履行程序，未制作行政強制執行決定、未對違法建筑進行公告，即將滕秀珍、滕寶嬌2003年建設的619.1平方米兩層磚混房和274.4平方米農配房予以強制拆除。2015年12月4日，滕秀珍、滕寶嬌提起本案行政訴訟，請求確認青秀區政府和青秀區城管局強制拆除房屋行為違法，并賠償損失2316785.7元。

南寧市中級人民法院（2015）南市行一初字第648號行政判決認為，青秀區政府和青秀區城管局強制拆除涉案房屋，未經調查核對，未履行限期改正程序，未依法作出行政處罰決定，未履行催告履行義務，未作出行政強制執行決定，未發布拆除違法建筑公告，違反法定程序，應確認違法。滕秀珍、滕寶嬌建造房屋，未依法辦理用地審批手續，未取得建設工程規劃許可證，按照《中華人民共和國城鄉規劃法》、《中華人民共和國土地管理法》的規定，建造的房屋系違法建筑。因強制拆除行為造成的經濟損失，不應予以賠償。但青秀區政府、青秀區城管局未采取相應措施，減少因強制拆除造成滕秀珍、滕寶嬌不必要的損失，對被拆除后可利用建筑材料的損失應酌情予以賠償。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第七十四條第二款第（一）項，最高人民法院《關于審理行政賠償案件若干問題的規定》第四條第一款、第三十六條的規定，判決確認青秀區政府、青秀區城管局強制拆除行為違法，由青秀區政府、青秀區城管局賠償滕秀珍、滕寶嬌經濟損失4萬元，駁回滕秀珍、滕寶嬌的其他請求。滕秀珍、滕寶嬌不服，提起上訴。

廣西壯族自治區高級人民法院（2018）桂行終332號行政判決認為，被訴強制拆除行為程序違法，拆除的房屋系違法建筑，賠償沒有法律依據。但青秀區政府、青秀區城管局未妥善保管房屋拆除后可利用的建筑材料，一審酌情判決賠償滕秀珍、滕寶嬌損失4萬元，符合法律規定。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第（一）項的規定，判決駁回上訴，維持原判。

滕秀珍、滕寶嬌申請再審稱：1.涉案土地系柳沙三分廠分配所得，符合“一戶一宅”原則，系合法建筑。一審判決適用建房時未頒布的《中華人民共和國城鄉規劃法》，認定涉案房屋為違章建筑，適用法律錯誤。2.涉案房屋的賠償不應低于賠償時同地段或者就近地段類似房屋的市場價值。將征收補償排除在行政賠償之外，僅酌情賠償4萬元，顯失公平。3.青秀區政府、青秀區城管局在強拆過程中，未制作現場筆錄，未對物品交接情況進行公證或見證，應認定滕秀珍、滕寶嬌提出的損失合理。請求依法再審本案，撤銷一審判決第二、三項及二審判決，依法改判青秀區政府、青秀區城管局賠償滕秀珍、滕寶嬌2316785.7元。

青秀區政府、青秀區城管局答辯稱：1.涉案房屋占用的柳沙園藝場土地，屬于國有土地。滕秀珍、滕寶嬌80年代已將戶口遷出，并非柳沙園藝場職工，且2003年建設涉案被拆除房屋未取得建設工程規劃許可證。一、二審認定涉案房屋為違法建筑，并無不當。2.涉案房屋系違法建筑，不能參照國有土地房屋進行補償。但由于青秀區政府未能采取適當措施避免當事人損失擴大，一、二審酌情判決賠償滕秀珍、滕寶嬌4萬元，合法合理。請求駁回滕秀珍、滕寶嬌的再審申請。

本院經審查認為，《中華人民共和國行政強制法》第三十四、三十五、三十六、三十七、三十八、四十四條規定，行政機關依法作出行政決定后，當事人在行政機關決定的期限內不履行義務的，依法享有行政強制執行權的行政機關實施行政強制執行行為之前，應當以書面形式催告當事人履行義務，并給予當事人陳述和申辯的權利；經催告當事人無正當理由逾期仍不履行的，行政機關應當作出書面強制執行決定送達當事人。對違法建筑物、構筑物、設施等強制拆除的，應當予以公告，并應當在當事人于法定期限內不申請行政復議，或者提起行政訴訟，又不拆除的情形下，才可以實施強制拆除。本案中，滕秀珍、滕寶嬌未經批準，擅自在柳沙公司柳沙三分廠江北片區建成涉案房屋，青秀區政府責成青秀區城管局對涉案違法建筑實施強制拆除，屬于行政強制執行行為，應當符合行政強制法的上述規定。但是，青秀區政府、青秀區城管局在對涉案房屋采取強制執行措施時，未按照行政強制法的上述規定，由規劃行政部門事先對滕秀珍、滕寶嬌的違法建設行為作出限期拆除的行政處罰決定，未經書面催告履行，未制作強制執行決定，強制拆除行為違反法定程序，一、二審判決確認強制拆除行為違法，并無不當。

《中華人民共和國行政訴訟法》第三十八條第二款規定，在行政賠償、補償的案件中，原告應當對行政行為造成的損害提供證據。《中華人民共和國國家賠償法》第二條規定，國家機關和國家機關工作人員行使職權，有本法規定的侵犯公民、法人和其他組織合法權益的情形，造成損害的，受害人有依照本法取得國家賠償的權利。通常情況下，行政機關違反法律規定強制拆除違法建筑物，原告請求國家賠償，沒有合法權益受損的事實，人民法院不予支持。本案中，滕秀珍、滕寶嬌請求賠償被強制拆除房屋的損失，但被拆除房屋2003年建設，無合法審批手續，屬于違法建筑，滕秀珍、滕寶嬌不能舉證證明違法強制拆除行為造成的是其合法權益上的損失。一、二審判決不支持其房屋損失賠償請求，并無不當。滕秀珍、滕寶嬌主張，涉案土地系柳沙三分廠分配所得，符合“一戶一宅”原則，系合法建筑。但是，滕秀珍、滕寶嬌并未提供土地屬于分配所得、房屋建設辦理相關審批手續的證據，且涉案土地屬于國有土地，亦不存在集體經濟組織對農戶按照“一戶一宅”原則分配宅基地的法律基礎，其主張沒有事實根據，本院不予支持。滕秀珍、滕寶嬌又主張，一審判決適用建房時未頒布的《中華人民共和國城鄉規劃法》，認定涉案房屋為違章建筑，適用法律錯誤。判斷當事人行為是否合法，應當適用行為時有效的法律規范。滕秀珍、滕寶嬌違法建設行為發生于2003年，一審判決適用2008年1月1日起實施的《城鄉規劃法》第四十條認定建設行為違法確實不妥。但是，2003年時有效的《城市規劃法》第三十二條同樣規定，在城市規劃區內新建建筑物、構筑物，建設單位或者個人必須取得建設工程規劃許可證件和其他有關批準文件后，方可申請辦理開工手續。根據該條規定，滕秀珍、滕寶嬌未取得審批手續建設的房屋同樣是違法建筑。一、二審認定涉案房屋屬于違法建筑，結果并無不當。以此為由申請再審，本院亦不予支持。滕秀珍、滕寶嬌還主張，涉案房屋的賠償不應低于賠償時同地段或者就近地段類似房屋的市場價值，青秀區政府、青秀區城管局在強拆過程中，未制作現場筆錄，未對物品交接情況進行公證或見證，應認定滕秀珍、滕寶嬌提出的損失合理。但是，法律規定按照市場價值予以賠償的前提是，被拆除的房屋屬于合法建筑。滕秀珍、滕寶嬌于2003年建設的房屋沒有任何審批手續，屬于違法建筑，請求按照合法建筑予以賠償，于法無據，本院不予支持。

應當指出的是，根據《中華人民共和國行政訴訟法》第三十八條第二款規定，原告應當對行政行為造成的損害提供證據。《最高人民法院關于行政訴訟證據若干問題的規定》第五十四條規定，法庭應當對經過庭審質證的證據和無需質證的證據進行逐一審查和對全部證據綜合審查，遵循法官職業道德，運用邏輯推理和生活經驗，全面、客觀和公正地分析判斷證據材料，準確認定案件事實。行政賠償案件中，根據邏輯推理和生活經驗，原告的損失確實是存在，需人民法院酌定損失時，亦應當結合原告的訴訟請求和案件的客觀事實，有理有據、相對客觀地酌定損失數額，絕對不能完全憑法官的主觀感知任意地酌定損失數額。拆除違法建筑，鋼筋、水泥、磚瓦等建筑垃圾，不具有可回收利用的價值，通常不應予以行政賠償。只有存在可回收利用的鋼架結構等特殊材料，因行政機關未妥善保管造成無法回收利用的，方可予以行政賠償。本案中，一、二審酌定因未妥善保管造成滕秀珍、滕寶嬌可回收建筑材料損失4萬，但沒有具體說明可回收利用的建筑材料內容，亦沒有對可回收建筑材料損失數量和價值的判斷依據，酌定損失4萬元缺乏相應的事實根據。鑒于本案系滕秀珍、滕寶嬌申請再審，且違法強拆確有可能造成建筑材料損失，酌定賠償4萬元不會嚴重損害國家利益、公共利益，本案不予再審。

還應當指出的是，《中華人民共和國行政訴訟法》第二十六條第四款規定，兩個以上行政機關作出同一行政行為的，共同作出行政行為的行政機關是共同被告。本案中，沒有證據證明青秀區政府與青秀區城管局共同實施被訴行政強制執行行為，一、二審判決未查清直接將青秀區政府與青秀區城管局列為共同被告不妥，本院予以指正。根據《城鄉規劃法》第六十八條規定，城鄉規劃主管部門作出責令停止建設或者限期拆除的決定后，當事人不停止建設或者逾期不拆除的，建設工程所在地縣級以上地方人民政府可以責成有關部門采取查封施工現場、強制拆除等措施。縣級以上地方人民政府責成行為是依法對行政強制執行權的分配，對當事人的權利義務不產生實際影響，不屬于行政訴訟的受案范圍，亦不得以政府“責成”行為將其列為強制拆除行為的共同被告。鑒于錯列被告系審判程序違法，并未影響案件的公正審判，且青秀區政府和青秀區城管局未申請再審，再審裁判不宜作出對申請人滕秀珍、滕寶嬌更為不利的裁判，本案不予再審。

綜上，滕秀珍、滕寶嬌的再審申請不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條第（三）、（四）項規定的情形。依照《最高人民法院關于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》第一百一十六條第二款的規定，裁定如下：

駁回滕秀珍、滕寶嬌的再審申請。

審 判 長　郭修江

審 判 員　劉艾濤

審 判 員　熊俊勇

二〇一九年四月二十九日

法官助理　黃寧暉

書 記 員　陳虹谷

來源：魯法行談