最高法院判例：行政機關查處違法建筑的程序和義務——陳選金訴臨武縣政府、臨武縣城管局強制拆除行為違法及

【裁判要旨】

1.程序合法是行政法的基本原則之一，行政機關作出任何行政行為，均應按照相應的法定程序進行，即使行政相對人違法在先，行政機關糾正違法行為也應當嚴格按照法定程序履行職責。根據《中華人民共和國行政強制法》第五條的規定，行政強制的實施應當適當，該法第四章對行政機關實施強制拆除行為應當遵循的法定程序做了明確、具體的規定，行政機關拆除違法建筑應當嚴格依照相關規定進行。強制拆除的對象是違法建筑本身，但組成建筑物的建筑材料及建筑內的物品，則屬于當事人的合法財產。當事人因違法建筑所負的法律責任，不應當涉及其合法的私有財產。雖然《中華人民共和國城鄉規劃法》《中華人民共和國行政強制法》均未對行政強制執行的具體實施程序作出明確規定，但是參照《中華人民共和國行政強制法》第三章關于行政強制措施實施程序的規定，結合《中華人民共和國行政訴訟法》第三十八條第二款關于行政賠償案件中因被告原因導致原告無法舉證時由被告承擔舉證責任的精神，行政機關對違法建筑實施強制拆除的，手段、方式必須科學、適中，不得以野蠻方式實施強制拆除。對于建筑物內的物品，行政機關應當采用公證、見證等方式，進行清點造冊、制作現場筆錄、妥善保管并及時移交。如行政機關未依法履行上述程序，造成當事人合法財產損失的，則該強制拆除行為應予確認違法。

2.由于行政機關的違法強制拆除，導致相對人未能提供證據證明建筑內財產損失的，基于公平原則，人民法院可以結合案件實際和相對人的訴求，采用酌定方式，判決行政機關承擔相應的賠償責任。

【裁判文書】

中華人民共和國最高人民法院

行 政 裁 定 書

（2018）最高法行申952號

再審申請人（一審原告、二審上訴人）陳選金。

委托代理人陳軍強。

委托代理人蔣支廣。

被申請人（一審被告、二審被上訴人）臨武縣人民政府。住所地：湖南省臨武縣四家大院。

法定代表人朱陽輝，縣長。

委托代理人鄧傳武、唐云昭，該府法制辦工作人員。

被申請人（原審被告）臨武縣城市管理行政執法局。住所地：湖南省臨武縣解放南路。

法定代表人李香文，局長。

委托代理人鄺平安，該局法規室主任。

再審申請人陳選金因訴被申請人臨武縣人民政府（以下簡稱臨武縣政府）、臨武縣城市管理行政執法局（以下簡稱臨武縣城管局）強制拆除行為違法及行政賠償一案，不服湖南省高級人民法院于2017年10月13日作出的(2017)湘行終345號行政判決，向本院申請再審。本院于2018年2月26日立案受理，依法組成合議庭進行審查，并于2018年3月16日上午在本院第一巡回法庭第三法庭組織各方當事人進行公開詢問。再審申請人陳選金及其委托代理人陳軍強、蔣支廣，被申請人臨武縣政府的委托代理人鄧傳武、唐云昭，臨武縣城管局的法定代表人李香文及委托代理人鄺平安均到庭參加詢問。案件現已審查終結。

2011年，陳選金湖南省××縣縣環城南路旁工業園區建設有臨時建筑，其中一大一小兩個臨時廠棚，建筑面積86平方米，另有其他一些附屬設施。2014年臨武縣城管局工作人員巡查發現陳選金涉嫌違法建房。臨武縣城鄉規劃局認定，該建筑位臨武縣縣城總體規劃的規劃區范圍內，屬違法建設行為。2014年7月10日臨武縣城管局作出臨城執罰告字[2014]3006號行政處罰告知書，限陳選金在七日內自行拆除涉案違規臨時建筑，并清理好現場。在該告知書中臨武縣城管局已告知陳選金陳述、申辯及申請聽證權。2014年7月15日臨武縣城管局將該告知書送達陳選金。之后臨武縣城管局經過現場勘查、調查詢問，認定陳選金臨時建筑未辦理規劃許可手續，擅自建設，違反《中華人民共和國城鄉規劃法》第四十條的相關規定，遂于2014年9月12日作出臨城執罰字[2014]第4001號行政處罰決定書，限陳選金在收到本決定書七日內自行拆除涉案違法臨時廠棚，并清理好現場。在該決定書中臨武縣城管局已告知陳選金申請行政復議權及訴權，并于2014年9月29日將該決定書用掛號信郵寄送達陳選金。2015年1月8日臨武縣城管局作出臨城執催字[2015]第01號履行行政處罰決定催告書，催告陳選金在十日內自行拆除涉案違規臨時建筑，并清理好現場，告知陳選金陳述、申辯權。2015年1月15日臨武縣城管局將該催告書當面送達陳選金。2015年1月22日臨武縣城管局作出臨城執拆字[2015]第5001號強制拆除決定書，決定于2015年1月26日起對陳選全依法強制拆除涉案違法臨時廠棚，并告知陳選金有申請復議和提起訴訟的權利，并于2015年1月23日將該決定書當面送達陳選金。2015年1月22日，針對涉案違法臨時廠棚臨武縣城管局作出關于強制拆除違法建筑的公告，并于次日將公告張貼并送達陳選金。2015年2月5日臨武縣城管局對陳選金的臨時廠房進行財物登記，并進行公證。財產清點為:木材若干根，桶4個，床1鋪，油罐1個，凳子2張，被子1床，樓梯1張，塑料袋1個，粗木材2板，碎木材1堆。2015年10月12日臨武縣城管局作出搬移財物通知書，限陳選金二日內將違法建筑內的私人財務清理、搬移，否則造成的后果自行負責，當日送達該通知書。臨武縣政府制定《關于依法對玉屏村陳選金的違法建筑實施行政強制拆除的行動方案》。在該方案中，明確:經臨武縣政府研究決定于2015年10月14日對陳選金的涉案違法建設實施強制拆除，并成立強制拆除工作專項領導小組，臨武縣城管局等部門的工作人員200人參與涉案強制拆除行動。2015年10月14日17時，臨武縣政府組臨武縣城管局等部門工作人員強制拆除涉案違法臨時廠棚及附屬設施。拆除后，所有建筑材料均被留在現場。2016年9月5日，陳選金提起訴訟，請求確認臨武縣政府臨武縣城管局強制拆除其臨時廠棚及附屬設施的行政行為違法，賠償各項損失193307元（其中，1.養殖場的損失84070元，包括桶、臉盆、農具、蚊帳、被等生活、生產用品損失2700元，土雞、土狗、養殖場、圍墻、河沙、水泥、木材、鋼材等損失；2.養雞場擴建損失109237元，包括水管、電線、電表等損失3895元，建筑材料、人工費等損失）。2017年2月20日，經郴州市中級人民法院釋明，陳選金撤回臨武縣城管局的起訴。

郴州市中級人民法院（2016）湘10行初99號行政判決認為，依據《中華人民共和國城鄉規劃法》第六十八條規定臨武縣城管局作出強制拆除決定后，陳選金逾期沒有拆除涉案臨時廠棚及附屬設施，臨武縣政府責成相關部門工作人員強制拆除涉案違法臨時廠棚及附屬設施。臨武縣政府作為涉案強制拆除行為的組織者，是本案適格被告。臨武縣城管局只是受臨武縣政府的責成，參與涉案強制拆除行為，不是本案適格被告。陳選金在庭審后申請撤回臨武縣城管局的起訴，系其真實意思表示，沒有違反法律、法規的規定，沒有損害國家、集體利益和他人的合法權益，應子準許。根據《中華人民共和國城鄉規劃法》第四十條、第六十四條、第六十八條規定，陳選金的臨時廠棚沒有依法申請辦理建設工程規劃手續進行建設，且經過規劃部門認定，該建筑物屬違法建設，應當責令限期拆除臨武縣城管局作出行政處罰決定限期拆除后，陳選金逾期沒有自行拆除臨武縣城管局又催告其自行折除。陳選金仍然沒有自行拆除后臨武縣城管局依法作出強制拆除決定書，并公告。之后向陳選金發出搬移財物通知書。隨后，臨武縣政府組織城管局等部門工作人員依法對陳選金的違法建筑進行強制拆除，臨武縣政府對陳選金違法建筑強制拆除的行政行為證據確鑿，適用法律、法規正確，符合法定程序。陳選金請求判決確認強制拆除其涉案違法建筑的行政行為違法的訴訟請求，不予支持。《中華人民共和國行政訴訟法》第三十八條第二款規定，在行政賠償、補償的案件中，原告應當對行政行為造成的損害提供證據，因被告的原因導致原告無法舉證的，由被告承擔舉證責任。陳選金應當對受拆除行為侵害造成的損失承擔舉證責任。如前所述，被訴強制拆除行為合法，但是因為強制拆除前，針對建筑物內的財產，臨武縣政府與陳選金沒有辦理財物交接手續，臨武縣政府沒有清點建筑物內的財物，也沒有進行相應的證據保全。由此造成財產丟失、損壞的，陳選金應當對財產丟失、損壞的事實負初步證明責任。臨武縣政府認為財產丟失、損壞的事實不存在或不應由其承擔賠償責任的，應當舉證證明，舉證不能則依法賠償。陳選金提供了財產損失清單，臨武縣政府未能供證據否定這些物品的在在，故對陳選金主張的建筑物內的財產予以采信。賠償數額，根據公平、公正及符合常理原則，由臨武縣政府賠償陳選金兩項損失:1.生活、生產用品損失2700元(包括桶、臉盆、農具、蚊帳、被等);2.水管、電線、電表等損失3895元。對陳選金主張的其余損失，不予支持。關于土雞、土狗的損失，陳選金未提供任何證據證實。陳選金的臨時廠棚及附屬設施被強制拆除后，所有建筑材料均留在原地，建筑材料損失不在本案行政賠償范圍內。陳選金的臨時廠棚及附屬設施系未經任何部門批準所建，陳選金主張的人工費不能列入行政賠償范圍。依照《中華人民共和國城鄉規劃法》第四十條第一款、第六十四條、第六十八條，《中華人民共和國行政訴訟法》第六十二條、第六十九條，《最高人民法院關于適用<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第三條第一款第三項，《最高人民法院關于審理行政賠償案件若干問題的規定》第三十三條之規定，判決準許陳選金撤回臨武縣城管局的起訴，駁回陳選金請求判決確認臨武縣政府強制拆除其臨時廠棚及附屬設施的行政行為違法的訴訟請求，由臨武縣政府賠償陳選金損失6595元，駁回陳選金的其他訴訟請求。陳選金不服一審判決，提起上訴。

湖南省高級人民法院(2017)湘行終345號行政判決認為，2011年8月3日湖南省人民政府發布湘政函[2011]94號《湖南省人民政府關于臨武縣開展相對集中行政處罰權工作的批復》，肯定臨武縣集中行使行政處罰權的行政機關臨武縣城管局，其職權包括行使城鄉規劃管理方面法律、法規、規章規定的部分行政處罰權。陳選金的臨時廠棚沒有依法申請辦理建設工程規劃手續，經過規劃部門認定，該建筑物屬違法建設，應當責令限期拆除臨武縣城管局據此作出行政處罰決定主體合法臨武縣城管局作出行政處罰決定后，陳選金逾期沒有自行拆除其違章建筑，臨武縣城管局催告，仍未自行拆除臨武縣城管局依法作出強制拆除決定，并由臨武縣政府組臨武縣城管局等部門工作人員依法對陳選金的違法建筑進行強制拆除。臨武縣政府對陳選金違法建筑強制拆除的行政行為證據確鑿，適用法律、法規正確，程序合法。依據《中華人民共和國行政訴訟法》第三十八條第二款規定，違章建筑強制拆除前，臨武縣政府與陳選金沒有辦理財物交接手續，臨武縣政府也沒有進行相應的證據保全，故陳選金主張的合理范圍內的損失，臨武縣政府無法提供證據予以否定的應予支持。臨武縣政府未能提供證據否定陳選金所列清單的下列物品的存在，一審根據公平、公正及符合常理原則，判令臨武縣政府對陳選金生活、生產用品及水管、電線電表等損失酌情賠償并無不當。陳選金提出的其他損失，不屬于行政賠償范圍。陳選金在一審既然臨武縣城管局列為當事人，法院就應該保障當事人的各項權利，包括參加庭審、舉證、質證等，因此臨武縣城管局參加庭審、舉證、質證等并不違反法定程序。臨武縣政府在一審時即表明其臨武縣城管局提交的證據一致，臨武縣城管局提交的證據為準，故陳選金主張臨武縣政府在一審沒有提交證明其行政行為合法的證據，與客觀事實不符。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第一項之規定，判決駁回上訴，維持一審判決。

陳選金申請再審稱：1.原審法院遺漏審理“臨時廠棚”的性質，以及本案主體適格的問題。2.原審判決認定事實不清，臨武縣政府并未提供相應證據，且存在擴大陳選金損失的事實。3.臨武縣政府強制拆除其廠棚的行為違法。4.原審判決認定陳選金的其他損失不屬于行政賠償范圍，駁回其訴請錯誤。5.原審法院存在違反法律規定的審理程序，陳選金申請審判員回避并未得到準許，一、二審法院存在暗箱操作審理問題，陳選金提供新證據，二審法院未予采納，也未開庭審理，超期作出判決，程序違法。請求撤銷一審判決第二、三、四項，撤銷二審判決，支持陳選金的一審訴訟請求。

臨武縣政府答辯稱臨武縣城管局發現陳選金違法搭建臨時廠棚，作出擬處罰告知。陳選金申請行政處罰聽證程序，因理由不足臨武縣城管局依法作出行政處罰決定，經催告程序，陳選金拒不拆除違章建筑，臨武縣政府實施強拆行為。臨武縣政府臨武縣城管局作出的行政行為合法，陳選金的再審理由不能成立。一、二審判決認定事實清楚，適用法律正確，陳選金的再審申請應當駁回。

縣城管局答辯稱：被強制拆除的涉案建筑為違法建筑，被訴的行政強制拆除行為合法，該局不是本案適格被告。一、二審判決認定事實清楚，適用法律正確，程序合法，請求駁回陳選金的再審申請。

本院經審查認為，程序合法是行政法的基本原則之一，行政機關作出任何行政行為，均應按照相應的法定程序進行，即使行政相對人違法在先，行政機關糾正違法行為也應當嚴格按照法定程序履行職責。根據《中華人民共和國行政強制法》第五條的規定，行政強制的實施應當適當，該法第四章對行政機關實施強制拆除行為應當遵循的法定程序做了明確、具體的規定，行政機關拆除違法建筑應當嚴格依照相關規定進行。強制拆除的對象是違法建筑本身，但組成建筑物的建筑材料及建筑內的物品，則屬于當事人的合法財產。當事人因違法建筑所負的法律責任，不應當涉及其合法的私有財產。雖然《中華人民共和國城鄉規劃法》《中華人民共和國行政強制法》均未對行政強制執行的具體實施程序作出明確規定，但是參照《中華人民共和國行政強制法》第三章關于行政強制措施實施程序的規定，結合《中華人民共和國行政訴訟法》第三十八條第二款關于行政賠償案件中因被告原因導致原告無法舉證時由被告承擔舉證責任的精神，行政機關對違法建筑實施強制拆除的，手段、方式必須科學、適中，不得以野蠻方式實施強制拆除。對于建筑物內的物品，行政機關應當采用公證、見證等方式，進行清點造冊、制作現場筆錄、妥善保管并及時移交。如行政機關未依法履行上述程序，造成當事人合法財產損失的，則該強制拆除行為應予確認違法。本案中，涉案建筑位于縣城總體規劃的規劃區范圍內臨武縣城管局認定該臨時建筑未辦理規劃許可手續，依法作出行政處罰決定，陳選金逾期沒有自行拆除臨武縣城管局作出強制拆除決定，之后由臨武縣政府組臨武縣城管局等部門對違法建筑強制拆除。上述程序符合《中華人民共和國城鄉規劃法》《中華人民共和國行政強制法》的相關規定，程序并無不當。但是，臨武縣政府在組織實施強制拆除過程中，針對建筑物內的財產，既未與陳選金辦理財物交接手續，亦未清點建筑物內的財產或進行相應的證據保全。臨武縣政府實施強制拆除的行為，不符合法定程序，應予確認違法。一、二審判決對此部分事實予以認定，但卻判決駁回陳選金請求判決確認臨武縣政府強制拆除其臨時廠棚及附屬設施的行政行為違法的訴訟請求，適用法律不當，本院予以指正。一、二審判決雖未確認強制拆除行為違法，但已判決臨武縣政府對陳選金合法財產的損失予以賠償，陳選金的賠償請求已經過實體審理并作出相應裁判。鑒于案涉建筑已經被拆除，事實上已經無法恢復，陳選金的合法權益只能通過賠償途徑予以解決。即使本院對違法訴訟請求的判決方式錯誤提起再審，其結果仍然是確認強制拆除行為違法后判決予以相應賠償，徒增訴累，浪費司法資源。一、二審判決有關強制拆除行為合法性的訴訟請求雖然在適用法律上存在錯誤，但本案已無進行再審的必要性，原審該項裁判結果應予維持。

根據《中華人民共和國行政強制法》第八條第一款的規定，公民、法人或者其他組織因行政機關違法實施行政強制受到損害的，依法有權要求賠償。《中華人民共和國國家賠償法》第四條第四項則規定，行政機關及其工作人員違法行使行政職權造成財產損害的，受害人有取得賠償的權利。當事人請求行政賠償，只有在合法權益受到損害時，才能夠獲得行政賠償；沒有合法權益可保護的，將不能獲得行政賠償。本案中，陳選金被拆除的建筑物屬于違法建筑，且被拆除后的所有建筑材料均留在原地，陳選金亦未提交證據證明存在相應建筑材料損失的證據，故一、二審對陳選金提出的建筑材料損失及建設建筑物的人工費等賠償請求不予支持，依法有據，本院予以支持。《中華人民共和國行政訴訟法》第三十八條第二款規定：“在行政賠償、補償的案件中，原告應當對行政行為造成的損害提供證據。因被告的原因導致原告無法舉證的，由被告承擔舉證責任”。本案中，臨武縣政府在強制拆除過程中，本應依法妥善處置并保全證據，以證明其在強制拆除過程中已盡慎重、妥善之注意義務，對陳選金所建違法建筑物中的合法財產已予清空并妥善處理。但臨武縣政府未能提供任何相關證據，未盡到舉證責任。由于臨武縣政府的違法強制拆除，陳選金未能提供證據證明建筑內財產損失，基于公平原則，應適用上述法律規定，由臨武縣政府承擔舉證不能的不利后果并負相應的賠償責任。一、二審判決結合案件實際和陳選金的訴求，采用酌定方式，支持陳選金生活、生產用品損失及水管、電線、電表等損失，客觀公正，已充分保護陳選金的合法財產損失。本案二審系2017年8月16日受理，并于2017年10月13日審結，并未超出法定的審理期限，陳選金主張一、二審審判程序違法的主張，缺乏事實根據，本院不予采納。

綜上，陳選金的再審申請不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條第三、四、五項規定的情形。依照《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百一十六條第二款的規定，裁定如下：

駁回陳選金的再審申請。

來源：行政法