?未經(jīng)批準(zhǔn)，在原有宅基地范圍內(nèi)翻建房屋亦不應(yīng)被拆除

【裁判要旨】一般而言，規(guī)劃行政主管部門應(yīng)視違法建設(shè)的具體情節(jié)作出責(zé)令停止建設(shè)、限期改正、罰款、限期拆除、沒收實(shí)物或者違法收入等措施或處罰。而對(duì)于何為“尚可采取改正措施消除對(duì)規(guī)劃實(shí)施的影響的”，上述法律法規(guī)并無具體規(guī)定。對(duì)此，《住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于印發(fā)〈關(guān)于規(guī)范城鄉(xiāng)規(guī)劃行政處罰裁量權(quán)的指導(dǎo)意見〉的通知》第四條、第七條，若干規(guī)定第二十六條作出了進(jìn)一步細(xì)化規(guī)定。應(yīng)當(dāng)認(rèn)為，本案中海淀城管局作出被訴限拆決定符合上述規(guī)定。但上述指導(dǎo)意見及若干規(guī)定中的有關(guān)規(guī)定并非絕對(duì)條款，而“尚可采取改正措施消除對(duì)規(guī)劃實(shí)施的影響的”從法律法規(guī)層面仍有進(jìn)一步解釋的空間。尤其是相對(duì)人在原房屋嚴(yán)重影響居住安全與生活質(zhì)量進(jìn)行翻建的情況下，違法建設(shè)的查處機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)充分考慮其所作行政行為是否會(huì)對(duì)違法建設(shè)人的居住安全與正常生活產(chǎn)生過度侵害，即應(yīng)在充分平衡規(guī)劃秩序利益與安居利益的前提下，采取適當(dāng)?shù)奶幚怼?/p>

【裁判文書】

北京市第一中級(jí)人民法院

行 政 判 決 書

上訴人（一審被告）北京市海淀區(qū)城市管理綜合行政執(zhí)法監(jiān)察局。

上訴人（一審被告）北京市海淀區(qū)人民政府，住所地北京市海淀區(qū)長春橋路17號(hào)。

被上訴人（一審原告）劉洪艷。

一審法院作出判決，查明：

2016年12月23日，海淀城管局香山執(zhí)法監(jiān)察隊(duì)在檢查中發(fā)現(xiàn)，劉洪艷于2016年3月間對(duì)涉案房屋進(jìn)行了翻建。當(dāng)日海淀城管局進(jìn)行了現(xiàn)場檢查及勘驗(yàn)，經(jīng)測量該房屋東西長16．10米、南北寬11．00米，總建筑面積為177．10平方米。海淀城管局拍攝了外觀照片，繪制了平面位置圖，當(dāng)日對(duì)劉洪艷進(jìn)行詢問，告知了劉洪艷所享有的相應(yīng)權(quán)利，聽取了劉洪艷的陳述和申辯。當(dāng)日，海淀城管局對(duì)劉洪艷建設(shè)涉案房屋的行為予以立案。2017年1月5日，北京市規(guī)劃和國土資源管理委員會(huì)向海淀城管局出具了《關(guān)于北京市海淀區(qū)香山北辛村后街14號(hào)所建的一處建筑物規(guī)劃審批情況的函》，函稱：“經(jīng)查，位于北京市海淀區(qū)香山北辛村后街14號(hào)所建的一處建筑物（建筑面積177．1平方米），未依法取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證。”2017年4月28日，海淀城管局作出被訴限拆決定，并于當(dāng)日通過留置、現(xiàn)場張貼及網(wǎng)站公告送達(dá)上述限拆決定。劉洪艷不服，于2017年5月4日向海淀區(qū)政府提出行政復(fù)議申請(qǐng)，要求撤銷被訴限拆決定。海淀區(qū)政府受理后向海淀城管局送達(dá)行政復(fù)議答復(fù)通知書，要求其提交書面答復(fù)與相關(guān)證據(jù)材料。后海淀城管局向海淀區(qū)政府提交了答復(fù)書與相關(guān)證據(jù)。因案件情況復(fù)雜，海淀區(qū)政府決定延期三十日審理，并將延期審理通知書分別送達(dá)劉洪艷與海淀城管局。同年7月31日，海淀區(qū)政府作出被訴復(fù)議決定，決定維持被訴限拆決定。后該復(fù)議決定分別送達(dá)劉洪艷與海淀城管局。劉洪艷仍不服，遂向一審法院提起行政訴訟。

一審法院另查，劉洪艷系麻淑琴之女，麻淑琴于1990年4月24日經(jīng)原北京市海淀區(qū)香山街道市容監(jiān)察所批準(zhǔn)，在北京市海淀區(qū)香山北辛村后街14號(hào)新建房屋兩間，原有房屋五間，建筑用地東西長16．45米，南北寬16．45米。劉洪艷及其子劉瑞澤一直生活在上述七間房屋中的三間房屋內(nèi)。后因其所住房屋墻體開裂，劉洪艷對(duì)上述房屋進(jìn)行了翻建。劉洪艷及其子劉瑞澤名下均無房屋登記信息。

一審法院判決認(rèn)為：

《北京市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》第六十五條規(guī)定，本章規(guī)定由規(guī)劃行政主管部門負(fù)責(zé)處理的違法行為，市人民政府確定由有關(guān)執(zhí)法部門或者機(jī)構(gòu)處理的，按照市人民政府的規(guī)定執(zhí)行。《北京市實(shí)施城市管理相對(duì)集中行政處罰權(quán)辦法》第五條第十二項(xiàng)規(guī)定，城管執(zhí)法機(jī)關(guān)根據(jù)國務(wù)院和市人民政府關(guān)于相對(duì)集中處罰權(quán)的決定，在城市規(guī)劃管理方面對(duì)違法建設(shè)，行使法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的行政處罰權(quán)。《北京市禁止違法建設(shè)若干規(guī)定》（以下簡稱若干規(guī)定）第九條第二款規(guī)定，城市管理綜合行政執(zhí)法機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)查處未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證、臨時(shí)建設(shè)工程規(guī)劃許可證的城鎮(zhèn)建設(shè)工程。本案中，海淀區(qū)城管局具有對(duì)未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證進(jìn)行建設(shè)的城鎮(zhèn)建設(shè)工程進(jìn)行查處的法定職權(quán)。《北京市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》第二十三條第一款規(guī)定，本市依法實(shí)行規(guī)劃許可制度，各項(xiàng)建設(shè)用地和建設(shè)工程應(yīng)當(dāng)符合城鄉(xiāng)規(guī)劃，依法取得規(guī)劃許可。根據(jù)上述規(guī)定，劉洪艷翻建房屋應(yīng)當(dāng)取得相應(yīng)的規(guī)劃許可。本案中，海淀區(qū)城管局對(duì)涉案房屋進(jìn)行了檢查和現(xiàn)場勘驗(yàn)，取得了北京市規(guī)劃和國土資源管理委員會(huì)出具的涉案房屋未依法取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證的函件等材料，其在上述調(diào)查的基礎(chǔ)上，作出被訴限拆決定，認(rèn)定事實(shí)清楚，程序并無不當(dāng)。海淀區(qū)政府在行政復(fù)議過程中，亦履行了行政復(fù)議的相應(yīng)程序，復(fù)議程序亦無不當(dāng)。

《中華人民共和國行政訴訟法》第七十條第六項(xiàng)規(guī)定，行政行為明顯不當(dāng)?shù)模嗣穹ㄔ号袥Q撤銷或者部分撤銷。由此可見，人民法院審理行政案件，不僅要對(duì)被訴行政行為是否合法進(jìn)行審查，還要對(duì)行政行為裁量是否明顯不當(dāng)進(jìn)行審查。

本案中，劉洪艷所建房屋雖確屬未批先建，但劉洪艷系在原有宅基地上翻建，房屋用途系自住，房屋也未超過原有面積，更未加蓋。且需強(qiáng)調(diào)的是，該房屋系劉洪艷及其子劉瑞澤的唯一居所。如有權(quán)機(jī)關(guān)在確認(rèn)該房屋為違建后直接作出限期拆除決定并最終履行，則劉洪艷及其家人必將面臨流離失所的可預(yù)見結(jié)局。

針對(duì)上述情況，合議庭認(rèn)為，法律并非僅是條文中所羅列的懲處性規(guī)定，其最終目的是為了維護(hù)人民的權(quán)益，保障社會(huì)的正常運(yùn)行。針對(duì)劉洪艷所面臨的困境，海淀城管局應(yīng)先選擇采取責(zé)令限期補(bǔ)辦規(guī)劃手續(xù)等改正措施后，再針對(duì)相應(yīng)改正的情況酌情作出決定。現(xiàn)直接作出限期拆除決定必然將對(duì)劉洪艷的權(quán)益造成過度損害，應(yīng)屬明顯不當(dāng)，故對(duì)海淀城管局作出的被訴限拆決定依法應(yīng)予撤銷。因海淀區(qū)政府作出了維持的被訴復(fù)議決定，故應(yīng)一并撤銷。

綜上，一審法院依據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第七十條第六項(xiàng)、第七十九條，原《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第十條第一款的規(guī)定，判決：

撤銷被訴限拆決定；撤銷被訴復(fù)議決定。

上訴人海淀城管局、海淀區(qū)政府均不服，向本院提起上訴，請(qǐng)求撤銷一審判決，依法改判駁回劉洪艷的訴訟請(qǐng)求。

經(jīng)審查，本院同意一審法院對(duì)證據(jù)的認(rèn)證意見，對(duì)一審法院查明的事實(shí)亦予確認(rèn)。

本院認(rèn)為：

經(jīng)審查，本院對(duì)涉案房屋屬違法建設(shè)、海淀城管局具有查處涉案房屋的職權(quán)、作出被訴限拆決定符合若干規(guī)定以及其行政程序合法、海淀區(qū)政府作出被訴復(fù)議決定的行政程序合法等均不持異議，一審法院對(duì)此認(rèn)定正確，本院予以確認(rèn)。

本案的焦點(diǎn)問題在于海淀城管局作出被訴限拆決定是否具有合理性。

本院認(rèn)為，海淀城管局作出被訴限拆決定不具有合理性，主要理由如下：

首先，被訴限拆決定將導(dǎo)致劉洪艷的生活處于危險(xiǎn)境地。從被訴限拆決定的內(nèi)容看，其直接為劉洪艷設(shè)定了自行拆除涉案房屋的義務(wù)，并告知了逾期不拆除的后果即強(qiáng)制拆除。故被訴限拆決定屬于明顯的侵益行為，會(huì)直接影響劉洪艷的生活。上訴人主張涉案房屋是否最終強(qiáng)制拆除可以在執(zhí)行過程中予以裁量，但顯然該主張將導(dǎo)致劉洪艷行使救濟(jì)權(quán)的極度被動(dòng)地位，甚至喪失提起救濟(jì)的事實(shí)基礎(chǔ)。

其次，行政裁量權(quán)的行使應(yīng)符合比例原則。比例原則要求行政行為的作出應(yīng)兼顧行政目的實(shí)現(xiàn)與相對(duì)人權(quán)益的保護(hù)。如果行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)可能對(duì)相對(duì)人的權(quán)益造成不利影響，則這種不利影響應(yīng)被限制在盡可能小的范圍和限度內(nèi)。行政裁量行為應(yīng)充分考慮手段與后果的關(guān)系，如行政裁量行為未充分考慮行為后果以及該后果背后的法益，則不符合比例原則的要求。本案中，無論是《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十四條抑或是《北京市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》第六十六條第一款均對(duì)規(guī)劃行政主管部門查處未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證即開工建設(shè)的情形作出了明確規(guī)定。一般而言，規(guī)劃行政主管部門應(yīng)視違法建設(shè)的具體情節(jié)作出責(zé)令停止建設(shè)、限期改正、罰款、限期拆除、沒收實(shí)物或者違法收入等措施或處罰。而對(duì)于何為“尚可采取改正措施消除對(duì)規(guī)劃實(shí)施的影響的”，上述法律法規(guī)并無具體規(guī)定。對(duì)此，《住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于印發(fā)〈關(guān)于規(guī)范城鄉(xiāng)規(guī)劃行政處罰裁量權(quán)的指導(dǎo)意見〉的通知》（以下簡稱指導(dǎo)意見）第四條、第七條，若干規(guī)定第二十六條作出了進(jìn)一步細(xì)化規(guī)定。應(yīng)當(dāng)認(rèn)為，本案中海淀城管局作出被訴限拆決定符合上述規(guī)定。但上述指導(dǎo)意見及若干規(guī)定中的有關(guān)規(guī)定并非絕對(duì)條款，而“尚可采取改正措施消除對(duì)規(guī)劃實(shí)施的影響的”從法律法規(guī)層面仍有進(jìn)一步解釋的空間。尤其是相對(duì)人在原房屋嚴(yán)重影響居住安全與生活質(zhì)量進(jìn)行翻建的情況下，違法建設(shè)的查處機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)充分考慮其所作行政行為是否會(huì)對(duì)違法建設(shè)人的居住安全與正常生活產(chǎn)生過度侵害，即應(yīng)在充分平衡規(guī)劃秩序利益與安居利益的前提下，采取適當(dāng)?shù)奶幚怼ｈb此，海淀城管局作出的被訴限拆決定，未充分考慮違法建設(shè)人的居住安全利益，不符合比例原則的要求。

再次，行政行為的作出應(yīng)當(dāng)符合法規(guī)規(guī)范的目的。《北京市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》第四條規(guī)定，本市城鄉(xiāng)規(guī)劃和建設(shè)應(yīng)當(dāng)貫徹科學(xué)發(fā)展觀，體現(xiàn)“人文北京、科技北京、綠色北京”的理念；堅(jiān)持以人為本，創(chuàng)造人居和發(fā)展的良好條件，妥善處理和協(xié)調(diào)各種利益關(guān)系，維護(hù)人民群眾的根本利益。根據(jù)上述規(guī)定，城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)以及執(zhí)法機(jī)關(guān)相應(yīng)的執(zhí)法行為均應(yīng)貫徹“以人為本”的理念，保障人民群眾有所居、安于所居彰顯的是人的基本權(quán)利與尊嚴(yán)，亦是依法行政的應(yīng)有之義。城市管理綜合執(zhí)法部門的執(zhí)法活動(dòng)均須以此為依歸，方能體現(xiàn)其正當(dāng)性。

綜上，一審法院判決結(jié)論正確，本院應(yīng)予支持。海淀城管局及海淀區(qū)政府的相關(guān)上訴理由均依據(jù)不足，對(duì)其上訴請(qǐng)求本院不予支持。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第一項(xiàng)之規(guī)定，判決如下：

駁回上訴，維持一審判決。

本判決為終審判決。

審　判　長   魏浩鋒

審　判  員   王  坤

代理審判員   李  茜

二〇一八年五月二十一日

書  記  員   郎莉萍

來源：法律公園、問律