最高法：實施強制拆除主體的認定

【裁判文書】

青海省高級人民法院

行政 判 決 書

(2018)青行終94號

　　上訴人(原審被告)西寧市城北區大堡子鎮人民政府，住所地青海省西寧市城北區柴達木路雙擁路口。統一社會信用代碼：×××。

　　法定代表人王娟，鎮長。

　　被上訴人(原審原告)張建寧，男，漢族，1963年9月15日出生，住青海省西寧市。公民身份號碼：×××。

　　原審被告西寧市城北區人民政府，住所地青海省西寧市城北區朝陽西路27號。統一社會信用代碼:×××。

　　法定代表人張愛紅，區長。

　　原審被告西寧市城北區建設局，住所地青海省西寧市城北區門源路啟程大廈2號樓。統一社會信用代碼：×××。

　　法定代表人馬春明，局長。

　　原審被告西寧市城北區環境保護局，住所地青海省西寧市城北區門源路啟程大廈2號樓。統一社會信用代碼:×××。

　　法定代表人高明，局長。

　　原審被告西寧市城北區國土資源局，住所地青海省西寧市城北區門源路31-3號。統一社會信用代碼:×××。

　　法定代表人張國棟，局長。

　　原審被告西寧市城北區安全監督管理局，住所地青海省西寧市城北區朝陽西路27號。統一社會信用代碼:×××。

　　法定代表人張九林，局長。

　　原審被告西寧市城北區城市管理行政執法局，住所地青海省西寧市城北區海西東路6號。統一社會信用代碼:×××。

　　法定代表人劉國政，局長。

　　原審第三人景玉萍，女，漢族，1973年1月1日出生，住青海省西寧市湟中縣。公民身份號碼：×××。

　　上訴人西寧市城北區大堡子鎮人民政府(以下簡稱大堡子鎮政府)因張建寧訴其及西寧市城北區人民政府(以下簡稱城北區政府)、西寧市城北區建設局(以下簡稱城北區建設局)、西寧市城北區國土資源局(以下簡稱城北區國土局)、西寧市城北區環境保護局(以下簡稱城北區環保局)、西寧市城北區安全監督管理局(以下簡稱城北區安監局)、西寧市城北區城市管理行政執法局(以下簡稱城北區城管局)房屋行政強制一案，不服西寧市中級人民法院(2018)青01行初1號行政判決，向本院提起上訴。本院依法組成合議庭，公開開庭審理了本案。上訴人大堡子鎮政府的委托代理人李志強，被上訴人張建寧，原審被告城北區政府的委托代理人王俊，城北區建設局副局長王俊，城北區環保局的委托代理人張凌斐，城北區國土局局長張國棟，城北區安監局副局長趙元林，城北區城管局的委托代理人梁啟樂，原審第三人景玉萍到庭參加訴訟。本案現已審理終結。

　　一審法院經審理查明，2008年3月31日，城北區大堡子鎮吳仲村村民委員會與西寧市城北區預制廠簽訂《土地租賃協議》，將該村11畝集體土地租賃給西寧市城北區預制廠使用。2012年10月4日，西寧市城北區預制廠景玉萍與西寧城東旭寧建筑節能材料廠張建寧簽訂《租賃合同》，將其廠區內的閑置土地租賃給張建寧使用。張建寧在承租土地上修建廠房從事保溫材料加工。2017年8月12日，張建寧的廠房被拆除。

　　2015年3月至2017年7月，城北區環保局等部門多次對張建寧的企業進行檢查，責令其停產整改、拆除設備并作出了相應的處罰決定。

　　2017年8月，中共西寧市城北區委辦公室、城北區政府辦公室發出第9號《督辦通知》,將大堡子鎮吳仲村保溫材料廠環境污染問題列入重點整治對象，確定責任單位為大堡子鎮政府。大堡子鎮政府接到此通知后告知了第三人景玉萍,景玉萍雇傭陳某拆除了西寧市城北區預制廠院內的廠房。大堡子鎮政府向城北區委辦公室提交大鎮黨發〔2017〕84號《關于第9號督辦通知重點整治任務辦理的報告》，載明辦理結果為保溫材料廠廠房拆除、清理工作于8月22日完成;現場檢查溝渠內未發現存在污水堵塞溝渠現象。

　　一審法院認為，本案的爭議焦點為：1.本案實施拆除行為主體的認定;2.拆除行為是否符合法定程序。

　　1.關于本案實施拆除行為主體的認定。根據《中華人民共和國行政訴訟法》第二十六條第一款:“公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，作出行政行為的行政機關是被告。”的規定，被告應滿足實質性適格的條件。實質性適格，是指被訴的行政機關作出了被訴的那個行政行為，并且該機關在此范圍內能對案涉標的進行處分。在強制拆除行政案件中，原告應當提供證據證明存在其所有的房屋被拆除、毀損的事實，以及拆除行為系被訴行政機關所為。本案中，張建寧提交的證據雖能證實城北區政府組織相關職能部門在環保督查期間對轄區內違法建設予以拆除，但不能證明此次拆除行動中包括了對其廠房的拆除。雖然城北區政府就張建寧企業環境污染問題向大堡子鎮政府下發督辦通知、城北區環保局等部門對張建寧的企業進行查處整改，但均不能證明2017年8月12日張建寧廠房的拆除系城北區政府聯合相關職能部門實施。故張建寧要求確認城北區政府、城北區建設局、城北區環保局、城北區國土局、城北區安監局及城北區城管局強制拆除其廠房及毀壞財物的訴訟請求缺乏事實依據，證據不足，不予支持。

　　本案被告大堡子鎮政府提交景玉萍、陳某的詢問筆錄欲證實張建寧的廠房系景玉萍雇傭陳某拆除。但在本案庭審中，第三人景玉萍陳述，其于2017年8月12日雇傭陳某拆除完自己的廠房后就離開了，不清楚在其走后陳某是否拆除了張建寧的廠房。證人陳某陳述，景玉萍雇傭其拆除廠房，但不知道其拆除的部分是否包括張建寧的廠房。由此，景玉萍、陳某的詢問筆錄與庭審中陳述并不完全一致，該組證據不足以證實張建寧的廠房由其他主體違法拆除。且依據《中華人民共和國行政強制法》的規定，具有實施強制執行的職權的主體為行政機關，民事主體或基層群眾自治組織并無實施強制拆除權力。本案相關證據能夠證實被告大堡子鎮政府系張建寧企業環境污染問題的落實單位，其在現場監督張建寧廠房的拆除及后續垃圾處理工作。在被告大堡子鎮政府不能證明張建寧的廠房系其他主體拆除的情況下，應認定大堡子鎮政府為實施強制拆除的主體,其應當對強制拆除行為承擔行政法律責任，是本案適格的被告。

　　2.關于拆除行為是否符合法定程序?！吨腥A人民共和國城鄉規劃法》第六十八條規定，城鄉規劃主管部門作出責令停止建設或者限期拆除決定后，當事人不停止建設或者逾期不拆除的，建設工程所在地縣級以上地方人民政府可以責成有關部門采取查封施工現場、強制拆除等措施?！吨腥A人民共和國行政強制法》第三十四條規定，行政機關依法作出行政決定后，當事人在行政機關決定的期限內不履行義務的，具有行政強制執行權的行政機關依照本章規定強制執行。第三十五條規定，行政機關作出強制執行決定前，應當事先催告當事人履行義務。第三十七條第一款規定，經催告，當事人逾期仍不履行行政決定，且無正當理由的，行政機關可以作出強制執行決定。第四十四條規定，對違法的建筑物、構筑物、設施等需要強制拆除的，應當由行政機關予以公告，限期當事人自行拆除。當事人在法定期限內不申請行政復議或者提起行政訴訟，又不拆除的，行政機關可以依法強制拆除。根據上述法律規定，行政機關作出行政行為時應履行相應的法定程序。本案中，被告大堡子鎮政府在強制拆除張建寧廠房前，未依法履行催告義務，未給予其陳述和申辯的權利，未制作強制執行決定及履行公告程序，違反法定程序。故張建寧請求確認被告大堡子鎮政府強制拆除其廠房行為違法及損壞廠房內財物的訴訟理由成立，本院予以支持。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第七十四條第二款第(一)項、第二十六條第一款之規定，判決確認被告大堡子鎮政府于2017年8月12日強制拆除張建寧的廠房及損壞廠房內財物的行為違法;駁回張建寧請求確認城北區政府、城北區建設局、城北區環保局、城北區國土局、城北區安監局及城北區城管局于2017年8月12日強制拆除張建寧廠房及損壞廠房內財物行為違法的訴訟請求。本案訴訟費50元，由大堡子鎮政府負擔。

　　大堡子鎮政府上訴稱：1.一審判決認定事實不清。2017年8月12日，中共西寧市委向中共西寧市城北區委及區政府下達《西寧市環保督察信訪舉報案件轉辦單》，其中包括A0811107號涉及張建寧的信訪舉報案件，要求于2017年8月14日12時前辦理，并將辦理結果反饋市環保督察信訪辦理組。中共西寧市城北區委、區政府將此案的查處責任落實到大堡子鎮政府處，要求盡快督促涉案單位和責任人自行拆除。大堡子鎮政府按照要求向該場地使用人景玉萍通知了此事，并要求其盡快組織自行拆除，景玉萍于2017年8月12日就自行租賃挖掘機，雇傭人員對現場的違法建設進行了自行拆除，張建寧在拆除現場，并自行安排叉車和運輸車輛運走設備和生產材料。根據挖掘機司機的陳述，在拆除廠房時里面基本是空的，存放鍋爐的廠房只是拆了一面后，待張建寧將鍋爐設備移出后第二天才拆除的，所有雇傭設備和人員的費用均是由景玉萍支付的。大堡子鎮政府僅按照督辦要求派員現場監督拆除過程，并沒有具體實施強制拆除行為。一審判決認定大堡子鎮政府是本案適格被告是錯誤的。且一審判決認定大堡子鎮政府毀壞廠房內財物嚴重缺乏事實和法律依據。2.一審判決適用法律錯誤。大堡子鎮政府自始至終都是與場地使用人景玉萍協調督促其盡快自行拆除事宜。事實也是其租賃設備，組織人員進行了自行拆除，所有費用由其自行承擔支付。所以根本不存在違反《城鄉規劃法》和《行政強制法》相關規定的問題。請求撤銷一審判決第一項，依法進行改判，判令張建寧承擔本案訴訟費用。

　　張建寧答辯稱：1.本案相關證據可以證明，是上級政府向下級政府安排工作，并要求實施強制拆除。2.企業在強制拆除前兩個月已經停業整頓，8月11日晚，大堡子鎮政府工作人員砸壞門鎖進入廠區要實施強制拆除引發沖突，經交涉，鎮政府答應給一晚上搬遷時間，但因時間較短，僅搬運部分原材料和機器設備，未搬遷的大部分機器設備在大堡子鎮政府強制拆除過程中毀損。景玉萍只拆了自己的廠房和車間，并沒有拆除被上訴人的廠房。3.被上訴人并不認識挖掘機司機，景玉萍支付的也僅是拆除其廠房的費用。而被上訴人的廠房車間是在大堡子鎮政府的指揮領導下拆除的。4.大堡子鎮政府在實施強制拆除時并沒有任何手續，也未履行法定程序，被上訴人在一審提交的視頻和照片足以證明廠房和機器在大堡子鎮政府實施強制拆除時毀損。一審判決認定事實清楚，適用法律正確，請求駁回上訴，維持原判。

　　原審被告城北區政府、城北區建設局、城北區環保局、城北區國土局、城北區安監局、城北區城管局同意上訴人大堡子鎮政府的意見，原審第三人景玉萍沒有發表意見。

　　對一審法院查明的事實，各方當事人均無異議，且本院經審理查證的事實與一審法院認定的事實一致，本院予以確認。

　　本院認為，根據《中華人民共和國行政訴訟法》第八十七條規定，結合各方當事人的上訴理由和答辯意見，本案的爭議焦點為：1.本案被訴行政強制行為實施主體的認定，2.行政強制行為的合法性認定。

　　1.關于本案被訴行政強制行為實施主體的認定。起訴權是法律賦予公民、法人或者其他組織的一項重要訴訟權利，起訴權的行使應符合一定的條件，以便將不必通過訴訟或者通過訴訟無法解決的行政爭議過濾掉。因此，對于起訴人而言，其提起行政訴訟需符合《中華人民共和國行政訴訟法》第四十九條規定的條件，且根據《最高人民法院關于行政訴訟證據若干問題的規定》第四條的規定，應當提供其符合起訴條件的相應證據材料。提起行政訴訟需要符合的四項條件中，有明確的被告，也即原告所訴被告清楚、具體、可以指認;具體的訴訟請求和事實根據僅要求指向有關行政行為，也即當事人能夠初步證明行政行為存在，且該行政行為由所列被告實施即可。這也與《中華人民共和國行政訴訟法》最大限度保護行政相對人合法權益的立法宗旨相一致。從客觀事實看，在行政強制拆除案件中，行政機關在實施拆除行為時往往并不通知被拆遷人到達現場，即便在場，也會受限于現場封鎖或者禁止攝像錄像等各方面現實情況，往往只能通過提供部分強拆現場的照片及其他間接證據來證明強拆行為客觀存在，且行政機關在對廠房等較大面積房屋實施行政強制拆除時，會借助挖掘機等機械設備，行政機關工作人員通常不會親自參與。繼而導致被拆遷人在行政訴訟中對于強制拆除的舉證遇到諸多困難。因此，行政強制拆除案件中的被拆遷人只需承擔初步證明責任。本案中，張建寧在提起訴訟時提交照片及視頻資料欲證實其廠房被強制拆除，對此，各原審被告均無異議。因此，一審法院認定張建寧的廠房被強制拆除，其起訴有相應的事實根據并無不當。至于實施強制拆除主體的認定。通常情況下，行政強制拆除行為是發生在行政管理領域中，為了實現行政管理目的，主要由行政機關依照行政程序作出的行政行為，是典型的行政機關單方行為，當事人必須服從，沒有選擇的余地，且行政強制拆除行為本身具有一定的依附性，是為其他行政行為的作出或者實現而服務的。因此，經依法批準的行政強制拆除行為應當首先推定服務和實現其行政管理職權的行政機關為適格被告，除非有相反證據或者生效裁判足以推翻上述認定。本案中，中共西寧市城北區委辦公室、城北區政府辦公室第9號《督辦通知》中將大堡子鎮吳仲村保溫材料廠環境污染問題列入重點整治對象，確定責任單位為大堡子鎮政府。中共大堡子鎮委員會、大堡子鎮政府《關于第9號督辦通知重點整治任務辦理的報告》載明，辦理結果為保溫材料廠廠房拆除、清理工作于8月22日完成。張建寧提供的證據可以證實當日在強制拆除現場有大堡子鎮政府工作人員，大堡子鎮政府對此不持異議，但主張其在現場僅履行監督督促職責。經查，張建寧的保溫材料廠屬《督辦通知》整治范圍之內，強制拆除行為亦是基于該《督辦通知》實施。該通知確定責任單位為大堡子鎮政府，故該強制拆除行為實現的是大堡子鎮政府的管理目的。大堡子鎮政府雖否認張建寧廠房的拆除系其所為，但其所提供的證據不足以證明其主張，且其提供的景玉萍及陳某的詢問筆錄與二人庭審陳述不一致，在此情況下，一審法院認定大堡子鎮政府為實施強制拆除的主體，為本案適格被告并無不當。

　　一審法院經審查認定張建寧要求確認城北區政府、城北區建設局、城北區環保局、城北區國土局、城北區安監局及城北區城管局強制拆除其廠房及毀壞財物的訴訟請求缺乏事實依據，證據不足，不予支持，并據此駁回了其針對上述原審被告的訴訟請求。對此項判決結果各方當事人均無異議。且經本院審查張建寧針對上述被告提起行政訴訟，其提交的證據確不能證明其主張成立。因此，一審法院此項判決結果并無不當，本院予以確認。

　　2.關于行政強制行為的合法性認定。依法行政包括實體正義和程序正義。行政機關作出行政行為，不僅要結果正確，還要程序合法。行政處罰法、行政許可法、行政強制法等法律法規都規定了行政程序，違反了法定程序，就屬于行政違法?！吨腥A人民共和國城鄉規劃法》對于城鄉規劃主管部門作出責令停止建設或者限期拆除決定后，當事人不停止建設或者逾期不拆除的，賦予了建設工程所在地縣級以上地方人民政府可以責成有關部門采取查封施工現場、強制拆除等措施的法定職權。根據《中華人民共和國行政強制法》第三十五條、第三十七條、第四十四條規定，行政機關作出強制執行決定前，應當事先催告當事人履行義務，經催告，當事人逾期仍不履行行政決定，且無正當理由的，行政機關可以作出強制執行決定，強制拆除的，應當由行政機關予以公告，限期當事人自行拆除。當事人在法定期限內不申請行政復議或者提起行政訴訟，又不拆除的，行政機關可以依法強制拆除。也就是說，行政機關作出行政行為時應履行相應的法定程序。本案中，張建寧在提起訴訟時提交照片及視頻資料顯示其廠房內設備被埋壓在廠房倒塌的建筑材料中，大堡子鎮政府并未提交相應證據證明其在強制拆除張建寧廠房前，依法履行法定程序，亦未提交相應證據證明在強制拆除張建寧廠房時未造成廠房內財物損壞。故一審法院確認大堡子鎮政府強制拆除張建寧廠房行為及損壞廠房內財物的行為違法并無不當。

　　綜上，大堡子鎮政府的上訴理由不能成立，本院不予支持。一審判決認定事實清楚，適用法律正確，應予維持。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第(一)項的規定，判決如下：

　　駁回上訴，維持原判。

　　一、二審案件受理費各50元由西寧市城北區大堡子鎮人民政府承擔。

　　本判決為終審判決。

審判長　　劉富梅

審判員　　吳曉良

審判員　　陳　焱

二〇一八年十月二十二日

書記員　　郝　洋

來源：網絡

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