中華人民共和國最高人民法院

　　行 政 裁 定 書

　　(2018)最高法行申221號

　　再審申請人(一審原告、二審上訴人)任綺霞，女，漢族，1966年12月6日出生,住河南省駐馬店市驛城區(qū)。

　　再審被申請人(一審被告、二審上訴人)河南省駐馬店市驛城區(qū)人民政府，住所地河南省駐馬店市驛城區(qū)解放路西段。

　　法定代表人畢啟民，該區(qū)人民政府區(qū)長。

　　一審被告、二審被上訴人河南省駐馬店市驛城區(qū)人民街辦事處，住所地河南省駐馬店市驛城區(qū)。

　　法定代表人王玉萍，該辦事處主任。

　　再審申請人任綺霞因訴河南省駐馬店市驛城區(qū)人民政府(以下簡稱驛城區(qū)政府)、驛城區(qū)人民街辦事處行政強(qiáng)制違法一案，不服河南省高級人民法院(2017)豫行終447號行政判決，向本院申請?jiān)賹彙１驹阂婪ńM成合議庭對本案進(jìn)行了審查，現(xiàn)已審查終結(jié)。

　　河南省駐馬店市中級人民法院一審查明:任綺霞租住駐馬店市保障性住房和直管公房管理所(原駐馬店市直管公房管理所)位于驛城區(qū)向陽街89號的公有房屋。2004年4月16日，原駐馬店市直管公房管理所為任綺霞頒發(fā)了房屋租賃使用權(quán)證。任綺霞在公房土地上自建有私有房屋，無合法使用權(quán)相關(guān)手續(xù)。2016年1月27日，驛城區(qū)向陽街89號被列入河南省2016年棚戶區(qū)改造計(jì)劃。2016年3月30日，駐馬店市驛城區(qū)人民政府作出《關(guān)于人民街道向陽花園舊城改造項(xiàng)目房屋征收的決定》(驛政征〔2016〕5號)，將驛城區(qū)向陽街89號納入人民街道向陽花園舊城改造項(xiàng)目，同時下發(fā)了《人民街道向陽花園舊城改造項(xiàng)目征收補(bǔ)償安置方案》，并于2016年3月30日發(fā)布征收公告。公告中明確了征收部門是驛城區(qū)房屋征收辦公室，征收實(shí)施單位是驛城區(qū)人民街辦事處。2011年6月21日，驛城區(qū)人民街道辦事處與原駐馬店市直管公房管理所簽訂了《舊城改造償還公房協(xié)議》。2014年10月8日，駐馬店市保障性住房和直管公房管理所發(fā)布拆遷通告，10月9日向任綺霞送達(dá)了拆遷停租通知，2015年12月10目，駐馬店市保障性住房和直管公房管理所和駐馬店市驛城區(qū)人民街道辦事處向陽花園項(xiàng)目指揮部聯(lián)合向向陽街89號院直管公房承租戶下發(fā)通知，凡屬原直管公房承租戶且家庭無房者，在通知下發(fā)之日十日內(nèi)搬離的，到向陽花園項(xiàng)臥指揮部辦理相關(guān)手續(xù)并優(yōu)先進(jìn)行安置公租房租住;在該區(qū)域公房土地上所建自建房，如配合拆遷，按駐政〔2012〕89號文補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償。任綺霞與驛城區(qū)人民街道辦事處未就補(bǔ)償安置達(dá)成協(xié)議。2016年4月9日驛城區(qū)人民街辦事處向陽花園項(xiàng)目指揮部通知任綺霞自行協(xié)商選定房屋評估機(jī)構(gòu)，任綺霞拒簽。2016年7月27日，河南豐達(dá)房地產(chǎn)評估咨詢有限公司對任綺霞房產(chǎn)進(jìn)行了評估。2016年8月1日夜，驛城區(qū)人民街道辦事處強(qiáng)制拆除了任綺霞的房屋。

　　河南省駐馬店市中級人民法院一審認(rèn)為，任綺霞在租賃公房土地上有自建房屋，其自建房屋被拆除，應(yīng)具有本案原告訴訟主體資格。驛城區(qū)人民街辦事處雖是房屋征收的具體實(shí)施單位，但根據(jù)《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第五條第二款之規(guī)定，房屋征收部門對房屋征收實(shí)施單位在委托范圍內(nèi)實(shí)施的房屋征收與補(bǔ)償行為負(fù)責(zé)監(jiān)督，并對其行為后果承擔(dān)法律責(zé)任。該案中，驛城區(qū)政府作為房屋征收部門，應(yīng)對驛城區(qū)人民街辦事處實(shí)施的強(qiáng)制拆除行為負(fù)責(zé)，驛城區(qū)政府是本案適格被告。驛城區(qū)政府、驛城區(qū)人民街辦事處與任綺霞未就安置補(bǔ)償達(dá)成協(xié)議，房屋征收決定尚在法定起訴期限內(nèi)，驛城區(qū)政府委托驛城區(qū)人民街辦事處對任綺霞自建房屋實(shí)施了強(qiáng)制拆除行為，程序違法。任綺霞要求確認(rèn)驛城區(qū)政府強(qiáng)制拆除其自建房屋的行政行為違法的訴訟請求成立，依法予以支持。任綺霞租住的駐馬店市保障性住房和直管公房管理所的房屋，因其不是房屋所有權(quán)人，且已被通知停止租賃限期搬離，驛城區(qū)政府強(qiáng)制拆除公房行為并不侵犯任綺霞的合法權(quán)益。驛城區(qū)政府認(rèn)為房屋拆除行為是征收完成后的事實(shí)行為，并不存在強(qiáng)制措施的理由不成立，依法不予支持。綜上，一審法院判決確認(rèn)驛城區(qū)政府強(qiáng)制拆除任綺霞自建房屋的行政行為違法。

　　任綺霞與驛城區(qū)政府均不服一審判決，向河南省高級人民法院提起上訴。

　　河南省高級人民法院二審查明事實(shí)與一審法院一致。

　　河南省高級人民法院二審認(rèn)為，人民政府根據(jù)《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》作出的對于國有土地上房屋的征收決定，其實(shí)質(zhì)是針對房屋所有權(quán)人作出的行政行為。而作為地上房屋的承租方，并不是行政行為的行政相對人。其所享有的相應(yīng)民事權(quán)益可以通過民事途徑向房屋的出租方尋求解決。本案中，驛城區(qū)政府作出的《關(guān)于人民街道向陽花園舊城改造項(xiàng)目房屋征收的決定》(驛政征〔2016〕5號)，既包含了任綺霞承租的公有住房，亦包括其自建的房屋。任綺霞并不具有對其承租的公有住房被征收進(jìn)行起訴的條件和資格。驛城區(qū)政府在未對任綺霞進(jìn)行補(bǔ)償?shù)那闆r下，對其自建房屋予以強(qiáng)制拆除，違反法律規(guī)定，依法應(yīng)對驛城區(qū)政府的拆除行為確認(rèn)違法。一審法院判決確認(rèn)驛城區(qū)政府對任綺霞自建房屋予以強(qiáng)制拆除的行為違法正確。驛城區(qū)政府及任綺霞的上訴理由均不能成立。二審法院判決維持一審判決。

　　任綺霞不服一、二審判決，向本院申請?jiān)賹彿Q：一、原審判決認(rèn)為再審申請人自建房沒有合法使用權(quán)相關(guān)手續(xù)以及租賃協(xié)議已經(jīng)解除，屬于認(rèn)定事實(shí)不清、證據(jù)不足;二、房產(chǎn)評估結(jié)果沒有依法送達(dá)給再審申請人，且在評估之后三天就將再審申請人的房屋強(qiáng)制拆除，程序嚴(yán)重違法;三、再審申請人在原審中要求法院確認(rèn)再審被申請人強(qiáng)拆房屋行為違法，原審法院判決強(qiáng)拆再審申請人自建房違法，強(qiáng)拆公有住房不違法，屬于適用法律錯誤。請求：撤銷一、二審行政判決，確認(rèn)再審被申請人對再審申請人居住的直管公有住房及自建房進(jìn)行強(qiáng)拆的行政行為違法，判決一、二審及再審的費(fèi)用由再審被申請人承擔(dān)。

　　本院認(rèn)為，本案系再審申請人對再審被申請人強(qiáng)制拆除其租住的直管公房及公房土地上自建房的行政行為不服提起的訴訟。一、二審法院根據(jù)已查明的事實(shí)，判決確認(rèn)再審被申請人強(qiáng)制拆除案涉自建房的行為違法，并無不當(dāng)。結(jié)合再審申請人的訴訟請求、申請?jiān)賹徖碛珊鸵弧⒍徟袥Q，本案的爭議焦點(diǎn)主要在于再審申請人對其租住的直管公房被強(qiáng)制拆除的行為是否具有提起本案訴訟的原告主體資格。

　　根據(jù)行政訴訟法第二十五條第一款之規(guī)定，行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織，有權(quán)提起訴訟。可見，除行政行為的相對人外的與行政行為有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織，同樣具有原告主體資格，有權(quán)對行政行為提起行政訴訟。判斷公民、法人或其他組織與行政行為是否具有“利害關(guān)系”，通常要考慮三個基本要素：是否存在一項(xiàng)權(quán)利、該權(quán)利是否屬于原告的正當(dāng)權(quán)利以及該權(quán)利是否可能受到了被訴行政行為的侵害。

　　直管公房租賃權(quán)是國家為了保障公民居住權(quán)而提供的一項(xiàng)具有重大財(cái)產(chǎn)利益的權(quán)利。不同于平等民事主體之間通過簽訂房屋租賃合同而取得房屋的承租權(quán)，直管公房承租人是通過向行政機(jī)關(guān)申請而獲得直管公房租賃權(quán)。基于該項(xiàng)權(quán)利，直管公房承租人得以長期繳納低房租居住該房屋，對該房屋享有長期的占有和使用權(quán)，其經(jīng)濟(jì)地位近似于房屋所有權(quán)人。因此，征收部門在征收直管公房的過程中，考慮到直管公房承租人的特殊地位，以及征收行為對直管公房承租人權(quán)益的直接且重大影響，應(yīng)當(dāng)對其合法權(quán)益予以充分保護(hù)。對于直管公房承租人認(rèn)為補(bǔ)償決定、強(qiáng)拆行為等侵犯了其合法權(quán)益的，可以認(rèn)定承租人與該行政行為具有利害關(guān)系。

　　就本案而言,爭議焦點(diǎn)所涉房屋為駐馬店市直管公房，再審申請人在與駐馬店市保障性住房和直管公房管理所簽訂公房租賃合同書后，依法享有公房租賃權(quán)。征收部門在未能與再審申請人就補(bǔ)償安置達(dá)成協(xié)議的情況下，未經(jīng)法定程序即強(qiáng)制拆除涉案直管公房，對再審申請人的合法權(quán)益產(chǎn)生了實(shí)際影響。因此，再審申請人與被訴強(qiáng)制拆除其租住的直管公房行為具有利害關(guān)系，再審申請人的起訴符合起訴條件。一審判決認(rèn)為再審被申請人強(qiáng)制拆除公房行為并不侵犯再審申請人的合法權(quán)益、二審判決認(rèn)為再審申請人并不具有對其承租的公房被征收進(jìn)行起訴的條件和資格，適用法律錯誤，依法應(yīng)予撤銷。

　　另外，一審法院僅在判決理由中寫明本案再審被申請人強(qiáng)制拆除公房行為并不侵犯再審申請人合法權(quán)益，但在判項(xiàng)中卻未對再審申請人請求確認(rèn)再審被申請人強(qiáng)制拆除公房行為違法這一訴求進(jìn)行明確判定，屬于遺漏訴訟請求情形。二審法院也未予糾正。

　　綜上，再審申請人的再審申請符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條規(guī)定的情形。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第九十二條第二款、《最高人民法院關(guān)于適用中華人民共和國行政訴訟法的解釋》第一百一十八條第二款之規(guī)定，裁定如下：

　　一、本案指令河南省高級人民法院再審;

　　二、再審期間，中止原判決的執(zhí)行。

　　審 判 長　　閻　巍

　　審 判 員　　張志剛

　　審 判 員　　仝　蕾

　　二〇一八年七月二十四日

來源：網(wǎng)絡(luò)