摘要

國有土地上被征收房屋強拆案件紛繁復(fù)雜，事關(guān)經(jīng)濟發(fā)展、城市建設(shè)和民生保障，逐漸成為人民法院行政審判的重點和難點。如何審理好此類案件，是體現(xiàn)司法為民、服務(wù)民生的應(yīng)有之義，是滿足人民日益增長的美好生活需求的重要內(nèi)容。本文從依法保護被拆遷人合法權(quán)益的角度著眼，結(jié)合最高人民法院關(guān)于強拆訴訟的典型案例和裁判理念，梳理強拆案件中各方當(dāng)事人爭議的焦點問題，讓被拆遷人和行政機關(guān)清楚知曉“怎么訴？”“誰拆的？”“怎么拆？”“拆錯了，怎么賠？”等問題，以此建立相應(yīng)的邏輯架構(gòu)和審查標(biāo)準，回應(yīng)司法實踐之需。

關(guān)鍵詞 ： 被征收房屋  強拆行為  審查標(biāo)準近年來，隨著我國經(jīng)濟社會的快速發(fā)展和城市化進程的不斷推進，國有土地上被征收房屋強拆案件頻發(fā)，成為行政審判的重點和難點。如何正確、有效處理此類案件，考驗著行政法官的智慧和能力。本文立足審判實踐，通過對國有土地上房屋強拆案件所涉問題的梳理，建立行之有效的審查標(biāo)準，促進拆遷爭議的實質(zhì)性化解。審查此類案件的總體思路是，被拆遷人以其認為的拆除主體為被告提起訴訟后，人民法院首先應(yīng)對原告資格、訴訟請求、起訴期限、受理范圍等事項進行程序?qū)彶椋瑢τ诒徽魇辗课菥烤篂檎l所拆、拆除過程是否合法、拆除行為是否造成損害以及損失如何賠償，屬于原告的訴訟主張是否成立的實體問題，對于該問題應(yīng)當(dāng)在案件受理后，通過相應(yīng)訴訟程序進行實體審查。一、房屋強拆之訴的啟動——怎么訴？ (一）原告資格公民、法人或者其他組織提起行政訴訟，其原告資格中的利害關(guān)系應(yīng)當(dāng)以存在“權(quán)利侵害可能性”為標(biāo)準，只要原告主張的權(quán)利存在遭受被訴行政行為侵害的可能性，原告就具有利害關(guān)系。〔1〕在房屋強拆案件中，房屋所有權(quán)人、實際權(quán)利人（如居住人、購買人、承租人等）都可能成為房屋強拆行為的利害關(guān)系人，即被拆遷人，從而具備提起訴訟的原告主體資格。〔2〕這是因為，強拆行為是將房屋所有權(quán)的客體房屋歸于消滅的行為，其影響的范圍不僅及于房屋本身，還及于房屋消滅時波及范圍中的權(quán)利和利益。強拆行為不僅會對房屋所有權(quán)人的權(quán)益造成損害，還可能對房屋使用權(quán)人的權(quán)益造成損害。這也要求行政機關(guān)在實施房屋強拆時，必須兼顧各方利益，并采取必要措施避免損失發(fā)生。需要強調(diào)的是，實踐中關(guān)于強拆行為利害關(guān)系的判斷，還需要結(jié)合具體案情具體分析。比如，被拆遷人簽訂征收補償協(xié)議領(lǐng)取補償款后又對強拆行為提起訴訟。通常認為，被拆遷人簽訂征收補償協(xié)議領(lǐng)取補償款后，其騰空交出房屋，視為對協(xié)議履行完畢，其喪失房屋權(quán)益，與強拆行為不再具有利害關(guān)系。〔3〕但是，由于補償協(xié)議主要解決的是被征收房屋的價值補償、搬遷損失等問題。補償協(xié)議約定的內(nèi)容，并不包括因違法強拆可能給被拆遷人造成的包括室內(nèi)動產(chǎn)在內(nèi)的其他人身、財產(chǎn)損失。因此，被拆遷人即使簽訂補償協(xié)議，當(dāng)強拆活動給其造成上述損失時，被拆遷人與強拆行為依然存在法律上的利害關(guān)系。（二）訴訟請求與事實根據(jù)被拆遷人針對房屋強拆行為提起訴訟，應(yīng)當(dāng)有具體的訴訟請求和事實根據(jù)。也就是說，在起訴階段，被拆遷人需要對“訴訟請求”有“事實根據(jù)”承擔(dān)證明責(zé)任。這里的“事實根據(jù)”與“訴訟請求”相對應(yīng)，是指原告應(yīng)當(dāng)證明其所提訴訟請求具有通過訴訟程序加以保護的必要。具體來說，起訴無書面決定的強拆行為時，被拆遷人只要能夠提供初步證據(jù)，初步證明該行為存在且極有可能系起訴狀所列被告實施，并且確有可能對被拆遷人的合法權(quán)益造成損害，即應(yīng)視為已初步履行了適格被告的舉證責(zé)任，除非所列被告明顯不適格，或者為規(guī)避法定管轄而多列被告，或者明顯存在濫用訴訟權(quán)利情形。〔4〕因此，被拆遷人只要對強拆活動的事實及適格主體完成初步舉證義務(wù)，就應(yīng)當(dāng)認為其訴訟請求有事實根據(jù)。（三）起訴期限的審查房屋強拆之訴的起訴期限應(yīng)當(dāng)從被拆遷人知道或者應(yīng)當(dāng)知道強拆行為內(nèi)容之日起計算。實踐中，被拆遷人往往在強拆時并不知道強拆行為的實施主體，此種情形，是否構(gòu)成耽誤起訴期限的正當(dāng)事由？對于起訴期限的起點，規(guī)定為“知道或者應(yīng)當(dāng)知道具體行政行為內(nèi)容之日”，而“知道或者應(yīng)當(dāng)知道”是否應(yīng)當(dāng)包括知道行政行為的實施主體，應(yīng)當(dāng)從當(dāng)事人訴權(quán)行使和權(quán)利救濟的必要性方面加以考量。在強拆案件中，被拆遷人即使本身并不確切知道強拆行為的實施主體，其亦可通過信息公開途徑或是根據(jù)房屋征收相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定的法定職責(zé)來確定訴訟對象，進而救濟自身權(quán)利。〔5〕事實上，人民法院對于被拆遷人不知道強拆行為實施主體而訴請具有法定職責(zé)的行政機關(guān)承擔(dān)法律責(zé)任的案件，不但受理，而且判決支持相關(guān)訴請的不在少數(shù)。因此，“不知道強拆行為主體”并不構(gòu)成救濟自身權(quán)利的障礙，被拆遷人以此長期怠于行使訴權(quán)，不能成為耽誤起訴期限的正當(dāng)理由。當(dāng)然，如果被拆遷人有證據(jù)證明其一直在等待行政機關(guān)協(xié)調(diào)處理或者人民法院生效判決，可以成為耽誤起訴期限的正當(dāng)理由。（四）受案范圍的排除房屋強拆訴訟關(guān)系到被拆遷人的人身、財產(chǎn)權(quán)等切身利益，人民法院對此應(yīng)當(dāng)依法、妥善作出處理，最大限度滿足當(dāng)事人的訴權(quán)行使。但是，并非所有強拆活動引發(fā)的訴訟都應(yīng)納入強拆案件的受理范圍。實務(wù)中，有兩種較為常見的情形，需要另尋法定途徑解決。一種是，行政機關(guān)依據(jù)法院準予執(zhí)行裁定對被征收人房屋實施強拆引發(fā)的訴訟。如果被拆遷人以強拆行為與準予執(zhí)行裁定確定的范圍、對象不符給其造成損失為由提起訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理；如果被拆遷人僅以實施強拆行為本身違法為由提起訴訟的，因該行為已經(jīng)過司法審查，人民法院可不予受理。另一種是，被拆遷人要求公安機關(guān)調(diào)查處理行政機關(guān)強拆行為引發(fā)的訴訟。如果被拆遷人認為強拆涉及犯罪，屬于暴力拆遷，因暴力行為屬刑事犯罪范疇，應(yīng)由公安機關(guān)進行刑事偵查，不是行政行為；如果被拆遷人認為是違法強拆，從治安管理角度，公安機關(guān)也不具備處理違法拆遷的職責(zé),被拆遷人可以針對強拆行為通過行政復(fù)議、行政訴訟等途徑維護自身合法權(quán)益。〔6〕（五）被告明確有明確的被告是當(dāng)事人提起行政訴訟的法定條件之一。但“明確”的被告并非“適格”的被告，“明確”并不代表“正確”。在強拆案件中，適格被告涉及對強拆主體的審查，屬于實質(zhì)性適格，而非形式上適格，需要結(jié)合案件事實進一步審查、明確。考慮到強拆案件中實施主體的復(fù)雜性和不易判斷性，被拆遷人在起訴時只要提供明確的被告，且起訴該被告的案件屬于受訴人民法院管轄，人民法院立案審查時不能準確判斷該被告并非適格被告的情況下，應(yīng)當(dāng)先予立案，經(jīng)審理查明相關(guān)事實后再行判定適格被告。〔7〕二、房屋強拆主體的確定——誰拆的？（一）確定強拆主體的原則強拆行為實施主體或者說行為最終責(zé)任主體的確定，是審查房屋強拆之訴的關(guān)鍵所在。人民法院在審理強拆案件時，必須確定強拆主體。強拆主體應(yīng)當(dāng)根據(jù)“誰行為，誰被告；行為者，能處分”的原則確定。〔8〕通常情況下，強拆行為一經(jīng)作出，該行為的主體就已確定。但在某些情況下，強拆行為的適格主體在起訴時難以確定，只能通過審理并運用舉證責(zé)任分配作出判斷。因強拆活動屬于政府及其職能部門的法定職權(quán)，其首先應(yīng)推定為行政強制行為，除非有證據(jù)足以推翻。也就是說，在無主體對強拆行為負責(zé)的情況下，人民法院應(yīng)當(dāng)根據(jù)職權(quán)法定原則、舉證責(zé)任規(guī)則并結(jié)合拆遷的目的性對強拆主體作出認定或推定。如果用地單位、拆遷公司等非行政主體實施強制拆除的，應(yīng)當(dāng)查明是否受行政機關(guān)委托實施。（二）確定強拆主體的方式1.強拆主體的認定。在國有土地上房屋征收過程中，有且僅有市、縣級人民政府及其確定的房屋征收部門才具有依法強制拆除合法建筑的職權(quán)，屬于適格的實施主體，人民法院可以根據(jù)征收、補償、強拆等各個環(huán)節(jié)的相關(guān)證據(jù)直接予以認定。但在大多數(shù)案件中，就拆遷工作的分工安排經(jīng)常存在“組織實施”和“具體實施”兩種情形，按照職權(quán)法定原則，地方人民政府雖然“領(lǐng)導(dǎo)所屬各工作部門和下級人民政府的工作”，但領(lǐng)導(dǎo)不是替代。地方人民政府可以就征收拆遷工作組織有關(guān)工作部門或下級人民政府實施，也可以通過發(fā)出指示，對所屬工作部門和下級人民政府施加影響，但具體的實施還應(yīng)當(dāng)由各工作部門或下級人民政府根據(jù)其法定管轄權(quán)以自己的名義分別落實。究竟地方人民政府的組織實施行為可訴，還是所屬工作部門或下級人民政府的具體實施行為可訴，要看哪一個行為是“產(chǎn)生外部法律效力的行為”。〔9〕當(dāng)存在直接對外發(fā)生法律效果的具體實施行為的情況下，堅持起訴屬于內(nèi)部指示范疇的“組織實施”行為，不符合法定的起訴條件。比如，市、縣人民政府負責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的房屋征收工作，其中的具體工作究竟是由自己實施，還是交由下級鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦事處或者城管執(zhí)法局等單位實施，需要根據(jù)實際情況進一步明確。上述行政主體均為能夠獨立對外承擔(dān)法律責(zé)任的行政主體，均有以行政訴訟被告身份參與訴訟的能力。如果市、縣人民政府已將強拆工作交由下級鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或者街道辦事處實施，應(yīng)當(dāng)認定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或者街道辦事處為強拆行為的責(zé)任主體。〔10〕對于村（居）委會、建設(shè)施工單位、拆遷公司等民事主體實施強拆的，因該類主體并無實施強拆他人合法房屋的權(quán)力，當(dāng)該類主體擅自違法拆除，未受行政主體委托，涉嫌構(gòu)成故意毀壞財物罪的，權(quán)利人可以依法請求公安機關(guān)履行相應(yīng)職責(zé)。2.強拆主體的推定。很多情況下，強拆主體無法直接作出認定，需要通過推定方式加以確定。從推定過程來看，因強拆行為屬于事實行為，征收程序啟動后，房屋被強拆，則市、縣級人民政府或者房屋征收部門理應(yīng)知曉相關(guān)情況，且在法律上或者事實上具有較大可能作出房屋強拆行為。在行政訴訟中，由市、縣級人民政府或者房屋征收部門提供相關(guān)證據(jù)，則不難確定行為實施主體。人民法院對此應(yīng)當(dāng)以綜合審查證據(jù)材料、追加被告等方式，通過審理推定行為實施主體，而非在未確定行為主體的情況下，以不具有事實根據(jù)為由逕行裁定駁回起訴。〔11〕如果村（居）委會、建設(shè)施工單位、拆遷公司等民事主體認可實施了強拆行為，則應(yīng)當(dāng)判斷其與行政主體是否存在行政委托關(guān)系，以進一步明確行為的責(zé)任主體。這是因為，相比民事主體，由行政機關(guān)承擔(dān)責(zé)任顯然對被拆遷人更為有利。在無具體的書面委托予以認定的情況下，人民法院結(jié)合強拆行為的目的性以及其他證據(jù)能夠確定行政機關(guān)參與其中或為受益主體，當(dāng)行政機關(guān)無證據(jù)證實系在其不知情情況下由其他民事主體實施，則應(yīng)當(dāng)推定強拆行為受行政機關(guān)委托實施。（三）舉證責(zé)任分配一般而言，原告應(yīng)當(dāng)對行政行為造成的損害承擔(dān)舉證責(zé)任，但是，因被告的原因?qū)е略鏌o法舉證的，由被告承擔(dān)舉證責(zé)任。同時，法院應(yīng)當(dāng)遵循法官職業(yè)道德，運用邏輯推理和生活經(jīng)驗，全面、客觀和公正地分析判斷證據(jù)，準確認定案件事實。〔12〕在強拆案件中，對于被征收房屋遭遇強拆的情況，在起訴時就讓被拆遷人完成證明強拆行為實施主體的舉證責(zé)任實為強人所難，因為被拆遷人往往無能力自行準確識別實施強拆的行為主體，只能初步證明房屋被強拆的事實。多數(shù)情況下，被拆遷人即使當(dāng)時在強拆現(xiàn)場，也很難提供直接證據(jù)證明強拆主體。鑒于拆遷行為是政府組織征收的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，且拆遷騰空土地是政府組織征收的結(jié)果追求，在原告難以舉證且強拆行為無人認領(lǐng)的情況下，人民法院可以根據(jù)征收拆遷的目的性以及強拆行為的規(guī)模組織等情況，確定具有優(yōu)勢舉證能力的行政機關(guān)承擔(dān)證明房屋被拆除與其無關(guān)的舉證責(zé)任。在行政機關(guān)不予舉證或拒絕舉證的情況下，其實施強拆行為具有高度的蓋然性。（四）法院釋明義務(wù)法院釋明是保護當(dāng)事人訴權(quán)，避免程序空轉(zhuǎn)的有效方式，對強拆訴訟而言，尤為重要。法院未履行相應(yīng)的指導(dǎo)和釋明義務(wù)，屬于審判程序違法。以縣政府作被告為例，如果法院在審理過程中發(fā)現(xiàn)被告不適格，不是強拆責(zé)任主體，適格主體應(yīng)為街道辦，則應(yīng)當(dāng)按照《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》第二十六條之規(guī)定，告知原告變更被告。如果經(jīng)釋明原告拒絕變更的，可以裁定駁回起訴；如果原告經(jīng)釋明同意變更被告的，則可將案件移送有管轄權(quán)的基層法院；不能直接以被告不適格為由裁定駁回。需要說明的是，因責(zé)任主體難以確定，致使原告需要變更被告而耽誤的起訴期限，應(yīng)當(dāng)予以扣除。三、房屋強拆程序的實施——怎么拆？（一）先補償、后拆遷（執(zhí)行）房屋強拆程序的實施，除應(yīng)當(dāng)遵循“無補償則無征收”的原則外，還應(yīng)當(dāng)遵循“先補償、后拆遷（執(zhí)行）”的原則，否則，被拆遷人有權(quán)拒絕搬遷，行政機關(guān)也不能強制執(zhí)行。〔13〕換言之，在征收補償工作完成前，仍應(yīng)保障權(quán)利人對被征收房屋的合法占有權(quán)益，權(quán)利人未獲得安置補償前，不能實施強制拆除。之所以明確“先補償、后拆遷（執(zhí)行）”原則，根本目的在于保障被拆遷人在房屋被征收拆除后、獲得安置補償前的基本生活或生產(chǎn)經(jīng)營條件。行政機關(guān)在強拆過程中沒有遵循上述程序，其強拆行為應(yīng)當(dāng)被確認違法。具體來說，被征收房屋拆遷（執(zhí)行）前，被拆遷人獲得補償包含兩種情況：一是行政機關(guān)與被拆遷人就安置補償達成一致并簽訂補償協(xié)議，行政機關(guān)開始按照補償協(xié)議主動履行相關(guān)義務(wù)；二是在與被拆遷人達不成協(xié)議的情況下，行政機關(guān)依據(jù)征收補償安置方案依法作出補償決定或補償行為。針對第一種情況，雙方達成補償協(xié)議后，被拆遷人主動將房屋交給行政機關(guān)處理，行政機關(guān)據(jù)此采取的拆除行為不屬于強制拆除范疇，該拆除行為的合法性和正當(dāng)性是基于權(quán)利人認可安置補償后的自愿處分行為。針對第二種情況，實踐中存在補償決定遺漏補償事項、補償不到位房屋被強拆的現(xiàn)象，對于當(dāng)事人提起的補償之訴，法院一般應(yīng)當(dāng)撤銷補償決定，并責(zé)令行政機關(guān)履行補償職責(zé)。但是，如果撤銷補償決定嚴重影響征收拆遷進度、損害社會公共利益的，因補償行為屬于授益性行政行為，在不宜撤銷的情況下，也不適用確認違法判決，法院對能夠確定的補償數(shù)額和方式可以作出補充判決。這樣處理，既有利于保護被拆遷人的合法權(quán)益，又不至于影響到社會公共利益。（二）強制執(zhí)行應(yīng)當(dāng)依法進行對國有土地上被征收房屋實施強制拆除，應(yīng)在完成補償安置工作的情況下由行政機關(guān)申請人民法院強制執(zhí)行，在獲得法院的準許強制執(zhí)行裁定前，行政機關(guān)沒有直接強拆被征收房屋的權(quán)力。即使在被拆遷人已經(jīng)依法得到安置補償或者無正當(dāng)理由拒絕接受安置補償?shù)那闆r下，行政機關(guān)若要實現(xiàn)強制搬遷和拆除，也必須按照法定程序申請人民法院強制執(zhí)行。被拆遷人應(yīng)當(dāng)在補償協(xié)議約定或者補償決定確定的搬遷期限內(nèi)完成搬遷。只有被拆遷人在法定期限內(nèi)不申請行政復(fù)議或者不提起行政訴訟，在規(guī)定期限內(nèi)又不搬遷的情況下，才能進入強制執(zhí)行環(huán)節(jié)，由行政機關(guān)申請人民法院強制執(zhí)行。行政機關(guān)在強拆過程中沒有申請法院執(zhí)行，而是直接自行拆除，抑或沒有給被拆遷人留出復(fù)議或訴訟的期限，其強拆行為應(yīng)當(dāng)被確認違法。（三）強拆方式方法應(yīng)當(dāng)合法合理適當(dāng)行政機關(guān)對被征收房屋實施強制執(zhí)行時，應(yīng)當(dāng)注意方式、方法，嚴格按照征收補償工作確定的拆遷范圍實施強拆，不能隨意擴大執(zhí)行范圍，超范圍拆除；不能規(guī)避征收程序，借拆違、危房名義實施強拆；不能實施野蠻強拆，損毀室內(nèi)財產(chǎn)，侵害被拆遷人的人身財產(chǎn)權(quán)。行政機關(guān)在強拆過程中有上述情形之一的，其強拆行為應(yīng)當(dāng)被確認違法。同時，行政機關(guān)在強拆時還要確保室內(nèi)物品已經(jīng)得到合理保存處置，制作好財產(chǎn)登記清單，并進行公證，留存執(zhí)法錄像，避免因處理方式不當(dāng)造成日后舉證困難。除此之外，實踐中尚有兩種強拆方式值得關(guān)注，經(jīng)常被當(dāng)事人訴諸法院。一種是，對于未登記建筑的拆除。此種情形，房屋征收部門在征收過程中應(yīng)當(dāng)對未經(jīng)權(quán)屬登記的房屋提請有關(guān)部門進行認定和處理，結(jié)果公示后有異議的，市、縣級人民政府應(yīng)當(dāng)進行復(fù)核、處理。如果最終結(jié)果是違章建筑，應(yīng)當(dāng)通過拆違程序依法拆除；如果最終結(jié)果是合法建筑，應(yīng)在完成安置補償之后依法拆除。另一種是，對于門窗等房屋組成部分的拆除。因強拆行為不限于房屋主體結(jié)構(gòu)的拆除，還包括門窗、墻面等房屋組成部分的拆除以及室內(nèi)財產(chǎn)處置行為，上述行為關(guān)系到被拆遷人的人身財產(chǎn)安全，涉及被拆遷人的合法權(quán)益。因此，在被征收房屋未依法補償完畢的情況下，行政機關(guān)不能以拆除門窗、破壞墻體等方式逼迫搬遷。當(dāng)事人對此可以提起確認強拆行為違法之訴。（四）以協(xié)議方式實施拆除1.過渡協(xié)議約定拆除。在征收補償過程中，有的行政機關(guān)僅與被拆遷人簽訂過渡協(xié)議，而未簽到補償協(xié)議。過渡協(xié)議不同于補償協(xié)議，就過渡方式、過渡期限和過渡費用作出的具體安排并不能從根本上保障被拆遷人的安置補償權(quán)益，不能替代整體的補償協(xié)議，過渡協(xié)議中約定的將房屋交由行政機關(guān)拆除的內(nèi)容，必須與明確約定征收補償主要條款的安置補償協(xié)議結(jié)合后，方可作為行政機關(guān)拆除被征收房屋的合法依據(jù)。因此，僅就過渡問題簽訂的過渡協(xié)議，即使協(xié)議中約定拆除房屋的內(nèi)容，在行政機關(guān)完成安置補償工作之前，也不能作為拆除被征收房屋的合法依據(jù)。2.收購協(xié)議約定拆除。以“協(xié)議方式”代替依法進行的“征收拆遷”越來越多地被行政機關(guān)所采用，并被最高人民法院裁判理念（汪慧芳案）所接納。建立在平等、自愿、等價、有償基礎(chǔ)上的收購協(xié)議，因其在一定層面上有利于提高征收拆遷效率，并有助于通過提高收購價格來對被拆遷人給予更加充分的補償安置，具有現(xiàn)實合理性和可行性。〔14〕行政機關(guān)在實施房屋收購、拆除過程中，與被拆遷人簽訂相關(guān)協(xié)議，對其進行不低于市場評估價格的公平合理補償安置，被拆遷人自愿交出房屋，系雙方意思表示一致的體現(xiàn)，此種方式并不違反法律、法規(guī)的禁止性規(guī)定。對未達成收購協(xié)議的房屋被拆除，在缺乏相關(guān)法律規(guī)定的前提下，只能通過《國有土地上房屋征收與補償條例》規(guī)定的征收程序來解決。也就是說，未達成收購協(xié)議的，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)及時啟動征收程序，其不及時依法進行征收反而采用不適當(dāng)拆除方式破壞權(quán)利人的居住與經(jīng)營環(huán)境，造成房屋正常使用功能嚴重貶損，依法應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的賠償責(zé)任。四、房屋違法強拆的賠償——拆錯了，怎么賠？（一）程序選擇在審判實務(wù)中，被拆遷人之所以經(jīng)常對強拆行為提起確認違法之訴，歸根結(jié)底是對安置補償不服，認為其安置補償利益沒有得到滿足、其合法權(quán)益沒有得到保障。當(dāng)強拆行為被確認違法之后，有的被拆遷人選擇繼續(xù)提起補償之訴實現(xiàn)救濟，而絕大多數(shù)被拆遷人則選擇賠償程序?qū)崿F(xiàn)救濟。當(dāng)然，要求行政機關(guān)履行補償職責(zé)能夠在訴權(quán)行使中實現(xiàn)對當(dāng)事人合法權(quán)益的保護。但是，被拆遷人往往更傾向于提起賠償之訴，一方面賠償能夠吸收補償，相比補償程序，行政賠償具有懲罰性，對當(dāng)事人保護更加徹底；另一方面行政補償一般對應(yīng)的是合法行政行為，而行政賠償則對應(yīng)著違法行政行為，在程序設(shè)計上也更加順暢自然。需要強調(diào)的是，行政賠償與行政補償程序不能重復(fù)適用。在一個行政行為被確認為違法并已經(jīng)啟動賠償程序時，被拆遷人不能重復(fù)或者交叉運用救濟手段，再行尋求行政補償。〔15〕因此，當(dāng)房屋強拆被確認違法后，被拆遷人既然已經(jīng)提起賠償之訴，原有的補償問題可依法轉(zhuǎn)化為賠償程序解決，人民法院應(yīng)直接進行實體審理并就賠償問題作出行政賠償判決，無需另行通過征收補償程序解決。當(dāng)違法強拆案件進入賠償程序后，有的被拆遷人對賠償機關(guān)的先行處理行為不服訴至法院。人民法院應(yīng)就當(dāng)事人的實質(zhì)爭議進行審查，而非以行政賠償決定為審理重點予以審理，這樣能夠避免出現(xiàn)行政機關(guān)多次作出、撤銷行政賠償決定的情形，防止賠償案件久拖不決。還有的被拆遷人以起訴復(fù)議機關(guān)履行法定職責(zé)的方式解決賠償機關(guān)的行政賠償問題。對于以獲得行政賠償為目的的訴訟而言，國家賠償法規(guī)定的救濟方式是直接起訴賠償機關(guān)，并不包括起訴復(fù)議機關(guān)，即不包括要求人民法院判決復(fù)議機關(guān)就賠償機關(guān)的行政賠償問題作出處理的情形。〔16〕與起訴賠償機關(guān)相比，起訴復(fù)議機關(guān)不僅程序更加繁瑣，耗費更多的資源，而且難以直接解決賠償問題，容易形成循環(huán)訴訟。（二）處理原則人民法院在審理行政賠償案件時，要堅持全面賠償和公平合理的理念。〔17〕首先，為體現(xiàn)對違法強拆行為的懲戒，對被拆遷人的相應(yīng)賠償不應(yīng)低于其原應(yīng)得的相關(guān)拆遷安置補償權(quán)益。其次，應(yīng)當(dāng)考量其他被拆遷戶以及當(dāng)?shù)仄渌椖康念愃蒲a償方式與標(biāo)準、安置情況，全面考慮法律、行政法規(guī)以及相關(guān)政策規(guī)定的連續(xù)性、一致性和公平性。在不違反法律、法規(guī)禁止性規(guī)定的情況下，結(jié)合被拆遷人實際情況，以填平補齊其受損的財產(chǎn)權(quán)利為限，并盡可能給予被拆遷人必要、合理的照顧和安排。再次，針對賠償案件應(yīng)盡可能協(xié)調(diào)化解爭議，如果難以達成一致意見，在裁判規(guī)則上需要結(jié)合案件具體情形選擇適當(dāng)?shù)牟门蟹绞健２⒎撬羞`法強拆引發(fā)的賠償案件都適宜由人民法院直接判決具體的賠償內(nèi)容，有一些案件需要考量社會影響和法律效果，人民法院可以判令先由行政機關(guān)作出賠償決定，但在判決中要明確行政機關(guān)作出賠償決定的大致標(biāo)準和底線（賠償方式、賠償標(biāo)準和范圍等），從而充分發(fā)揮司法權(quán)的監(jiān)督性和行政權(quán)的專業(yè)性，更有利于妥善處理爭議。（三）賠償方式在賠償案件中，支付賠償金以及返還財產(chǎn)、恢復(fù)原狀均是國家賠償?shù)馁r償方式。被征收房屋如果依法拆除，被拆遷人既可以選擇按征收決定公告之日的市場評估價進行貨幣補償，也有權(quán)要求在改建地段或者就近地段選擇類似房屋予以產(chǎn)權(quán)調(diào)換。因此，對國家賠償法第三十六條關(guān)于“直接損失”的理解，不僅包括因違法強拆造成的直接財產(chǎn)損失，還應(yīng)包括被征收人所享有的全部征收安置補償權(quán)益，如產(chǎn)權(quán)調(diào)換安置房、過渡費、搬家費、獎勵費等。為確保被拆遷人獲得及時、公平、公正的救濟，在確定賠償方式時，賦予被拆遷人既可以選擇貨幣賠償，也可以選擇安置房屋的權(quán)利，這樣能夠最大限度保障被拆遷人獲得安置補償權(quán)益，符合國家賠償法的立法精神。（四）賠償標(biāo)準和范圍 1.被強拆房屋損失的賠償。對被拆房屋損失的賠償，應(yīng)以被征收房屋的價值為限，目的是填平補齊被拆遷人受損的財產(chǎn)權(quán)利。〔18〕如果征收決定公告時間與實際賠償時間相隔過長，市場行情發(fā)生了很大變化，這時以征收決定公告時的市場價格作為賠償標(biāo)準不足以保障被拆遷人的居住權(quán)益。針對此種情形，應(yīng)確定合理的賠償時點，一般選擇確認違法時、委托評估時或判決作出時作為賠償時點，總而言之，賠償標(biāo)準的確定要確保被拆遷人能夠購買、得到與之前相當(dāng)?shù)姆课荨⑴c其他被拆遷人相當(dāng)?shù)姆课荩瑵M足其實際居住利益，確保其居住條件不降低、有改善，維護政策的連續(xù)性和社會的穩(wěn)定性。同時，與補償利益相比，賠償要考慮給予被拆遷人適當(dāng)?shù)恼疹櫤桶才牛泽w現(xiàn)對違法強拆的懲罰性。由于被拆房屋不僅包括有證房屋，還包括很多無證房屋。對征收范圍內(nèi)無證房屋的處理，政府應(yīng)當(dāng)組織有關(guān)部門依法進行調(diào)查、認定和處理，而不是與違章建筑一概論之。當(dāng)無證房屋遭遇違法強拆時，人民法院應(yīng)當(dāng)綜合考慮建造歷史、當(dāng)時立法狀況、房屋建設(shè)的時間和動機、房屋來源和使用現(xiàn)狀、居住利益等因素確定是否賠償。2.室內(nèi)物品損失的賠償。因行政機關(guān)違反正當(dāng)程序，不依法公證或者依法制作物品清單，致使被拆遷人難以履行舉證責(zé)任，行政機關(guān)也無法舉證證明實際損失金額的，人民法院可在被拆遷人就損失金額提供證據(jù)初步證明其主張的情況下，依法作出認定。被拆遷人的室內(nèi)物品因違法強拆滅失，在雙方均對室內(nèi)物品無法提供證據(jù)予以證明的情況下，人民法院可根據(jù)被拆遷人提供的現(xiàn)場照片、物品損失清單，結(jié)合日常生活經(jīng)驗，考慮物品折舊等因素，對被拆遷人的賠償請求合情合理進行酌定處理。關(guān)于非日常生活用品的大額財物損失，被拆遷人應(yīng)當(dāng)提供有說服力的證據(jù)，以證明這些財物在拆除現(xiàn)場客觀存在以及各自的具體價值，否則法院缺乏酌定的基礎(chǔ)依據(jù)。3.停產(chǎn)停業(yè)損失的賠償。在強拆案件中，經(jīng)營性用房被違法強拆，往往會產(chǎn)生停產(chǎn)停業(yè)損失。對停產(chǎn)停業(yè)損失的賠償標(biāo)準一般參照補償標(biāo)準確定。《國有土地上房屋征收與補償條例》第二十三條規(guī)定，對因征收房屋造成停產(chǎn)停業(yè)損失的補償，根據(jù)房屋被征收前的效益、停產(chǎn)停業(yè)期限等因素確定，具體辦法由省、自治區(qū)、直轄市制定。從各地規(guī)定來看，補償標(biāo)準并不一致，大多要求具備被征收房屋屬于非住宅的合法建筑、有合法有效的營業(yè)執(zhí)照、辦理稅務(wù)登記并具有納稅憑證等條件。把握的原則是，停產(chǎn)停業(yè)損失只是補償因征收給被拆遷人經(jīng)營造成的臨時性經(jīng)營困難，具有過渡費用性質(zhì)，因而只能計算適當(dāng)期間或者按照房屋補償金額的適當(dāng)比例計付。〔19〕被拆遷人在征收或者侵權(quán)行為發(fā)生后的適當(dāng)期間，也應(yīng)當(dāng)及時尋找合適地址重新經(jīng)營，不能將因自身原因未開展經(jīng)營的損失，全部由行政機關(guān)來承擔(dān)。 4.臨時安置費、逾期利息等其他損失的賠償。對于臨時安置費的賠償，征收補償安置方案對此已經(jīng)予以明確，賠償標(biāo)準可以參照執(zhí)行。但是，臨時安置費的具體標(biāo)準不能低于各地確定的統(tǒng)一標(biāo)準，當(dāng)數(shù)額過低時侵害被拆遷人正當(dāng)利益時，應(yīng)當(dāng)按照“就高不就低”的原則依法賠償。對于逾期利息的賠償，行政機關(guān)在違法強拆后理應(yīng)及時履行賠償義務(wù)，盡快支付違法賠償金，盡可能減少被拆遷人的損失。若賠償金不計付利息，則可能使被拆遷人的損失無法得到全部賠償，甚至可能促使行政機關(guān)拖延履行賠償義務(wù)。〔20〕當(dāng)然，事后基于賠償時點確定的賠償數(shù)額高于應(yīng)當(dāng)按時支付的賠償金數(shù)額和利息的除外，因為此種情況利息損失已被吸收，不應(yīng)再重復(fù)計算。對于利息的計算標(biāo)準，在目前法律并未作出明確規(guī)定的情況下，可以通過類比國家賠償法最相近似的具體規(guī)定來衡平賠償標(biāo)準。結(jié)語波斯納法官在《超越法律》一書中提到：“沒有單獨哪一條近路能永久地捕獲法律的復(fù)雜性”。針對國有土地上被征收房屋強拆案件的司法審查亦是如此，沒有一勞永逸的解決之道。本文僅是厘清現(xiàn)階段國有土地上房屋強拆案件的審理思路，順應(yīng)行政法治的發(fā)展，促進裁判尺度的統(tǒng)一。不管此類案件的審查標(biāo)準如何變化，在審理過程中始終要堅持具體案件具體分析、靈活應(yīng)對依法處理，充分保障被拆遷人的合法權(quán)益，同時也要兼顧社會公共利益和其他被拆遷人的利益，實現(xiàn)法律效果和社會效果的統(tǒng)一。

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〔1〕江必新、梁鳳云：《行政訴訟法理論與實務(wù)》，法律出版社2016年版，第528頁。〔2〕參見最高人民法院（2018）最高法行再150號行政裁定書。〔3〕參見最高人民法院（2017）最高法行申7800號行政裁定書。〔4〕參見最高人民法院（2018）最高法行申9209號行政裁定書。〔5〕參見最高人民法院（2018）最高法行申10565號行政裁定書。〔6〕參見最高人民法院（2017）最高法行申5664號行政裁定書。〔7〕參見最高人民法院（2019）最高法行再17號行政裁定書。〔8〕參見最高人民法院（2018）最高法行再113號行政裁定書。〔9〕參見最高人民法院（2017）最高法行申9275號行政裁定書。〔10〕參見最高人民法院（2018）最高法行申1801號行政裁定書。〔11〕參見最高人民法院（2017）最高法行申704號行政裁定書。〔12〕王振宇：《行政訴訟制度研究》，中國人民大學(xué)出版社2012年版，第126頁。〔13〕參見最高人民法院（2018）最高法行申4205號行政裁定書。〔14〕參見最高人民法院（2018）最高法行申2624號行政裁定書。〔15〕參見最高人民法院（2018）最高法行申8212號行政裁定書。〔16〕參見最高人民法院（2018）最高法行再128號行政裁定書。〔17〕參見最高人民法院（2018）最高法行再163號行政賠償判決書。〔18〕蔡小雪、郭修江：《房屋征收案件審理指引》，人民法院出版社2015年版，第181頁。〔19〕參見最高人民法院（2017）最高法行再101號行政判決書。〔20〕參見最高人民法院（2017）最高法行再5號行政賠償判決書。

作者單位：山東高院行政庭

來源：《法律適用》2019年第20期