【裁判要旨】

    關于原告主張的信賴利益保護原則，該原則是指行政相對人對行政主體作出的行政行為的合理性、正當性的信賴利益應當被保護,行政主體非經法定條件和法定程序不得隨意更改已經生效的授益行政行為,如確因為公共利益需要而撤銷和廢止的,應對由此撤銷和廢止給行政相對人造成的損失進行補償。案涉建筑物并非經生效的授益行政行為授權的合法建設，故本案原告并無可保護的信賴利益。

所謂行政法上的信賴利益，是指私人因信賴行政主體的授益性行為、承諾或規則而產生或可產生的利益。行政相對人基于對公權力的信任而作出一定的行為，此種行為所產生的正當利益應當予以保護。涉及違法建筑案件中，執法部門已經處罰未及時拆除，并不能因此而對違法建筑享有合理依賴利益。

【裁判文書】

山東省高級人民法院

行 政 賠 償 判 決 書

（2021）魯行賠終37號

    上訴人（原審原告）陳雅琳，女，1957年8月8日出生，漢族，住山東省煙臺市福山區縣。

    被上訴人（原審被告）煙臺市萊山區人民政府，住所地煙臺市萊山區楓林路24號。

    法定代表人孫玉榮，區長。

    委托代理人任強。

    被上訴人（原審被告）煙臺市萊山區人民政府解甲莊街道辦事處，住所地煙臺市萊山區解甲莊街道政府大街1號。

    法定代表人蔣昊峰，主任。

    被上訴人（原審被告）煙臺市萊山圍子山省級自然保護區管理中心，住所地煙臺市萊山區觀海路366號。

    法定代表人曲卓卿，主任。

    委托代理人曲云楷。

    上訴人陳雅琳因訴被上訴人煙臺市萊山區人民政府（以下簡稱萊山區政府）、煙臺市萊山區人民政府解甲莊街道辦事處（以下簡稱解甲莊街道辦）、煙臺市萊山圍子山省級自然保護區管理中心（以下簡稱圍子山管理中心）行政賠償一案，不服煙臺市中級人民法院（2020）魯06行賠初26號行政賠償判決，向本院提起上訴。本院受理后，依法組成合議庭，對本案進行了審理。本案現已審理終結。

原審法院經審理查明：2008年10月15日，萊山區解甲莊街道孔辛頭村委會（以下簡稱孔辛頭村委）、村黨支部、村民代表會議研究通過了“關于開發建設‘金馬山莊’的決議”。

    2009年5月16日，原告與孔辛頭村委簽訂《金馬山莊工程建設用地合同書》一份，約定：孔辛頭村委將金馬山范圍內的部分荒山、荒坡劃歸原告，作為原告金馬山莊旅游景點工程建設用地；允許管理使用性質為工程建設。此后，原告開始建設、裝修案涉建筑物。

    2009年12月21日，山東省人民政府作出魯政字〔2009〕326號《關于建立萊山圍子山省級自然保護區的批復》，同意萊山圍子山自然保護區晉升為省級自然保護區。

    2012年11月8日，原煙臺市國土資源局針對孔辛頭村委未經批準擅自于2012年春在××村××房的行為，根據《中華人民共和國土地管理法》第七十六條和《中華人民共和國土地管理法實施條例》第四十二條的規定作出如下處罰決定：“責令煙臺市萊山區解甲莊街道辦事處孔辛頭村民委員會限期拆除在不符合土地利用總體規劃的土地上新建的建筑物和其他設施，恢復土地原狀，對符合土地利用總體規劃的土地上新建的建筑物和其他設施予以沒收；并處以非法占用土地每平方米20元的罰款，共計罰款人民幣壹佰壹拾叁萬叁仟零肆拾肆圓整（￥1133044.00元）。”2013年1月25日，孔辛頭村委繳納了罰款。

    2013年2月1日，中共煙臺市萊山區解甲莊街道黨工委作出煙萊解發〔2013〕8號《關于給予張風范黨內嚴重警告處分的決定》，載明：“2012年3月，張風范在擔任萊山區解甲莊街道孔辛頭村村委會主任期間，未經土地部門批準，擅自決定在××村××房。……決定給予張風范黨內嚴重警告處分。”

    2013年9月10日，原煙臺市國土資源局萊山分局向萊山區民政局出具《證明》，證明萊山區解甲莊辦事處孔辛頭村在村東南擬選址建設敬老院，該選址用地符合萊山區土地利用總體規劃。

2013年9月12日，煙臺市民政局作出福機籌字第25號《社會福利機構籌辦批準書》，批準籌辦孔辛頭村養老院，籌辦期限為2年。

2018年9月13日，煙臺市環境保護督察反饋意見整改工作領導小組作出《關于對萊山圍子山省級自然保護區三處問題點位整改工作進行督辦的通知》，載明：“2017年，環保部衛星遙感發現萊山圍子山省級自然保護區存在3處問題點位，為新增遙感問題點位，分別位于保護區核心區、緩沖區和實驗區。……”

    2018年10月23日，煙臺市環境保護督察反饋意見整改工作領導小組作出《關于對圍子山省級自然保護區存在問題整改工作進行督辦的通知》，載明：“近期，市環保督察組督察期間發現，圍子山省級自然保護區核心區和緩沖區孔辛頭村違規建筑至今沒有清理拆除。……”

    2018年10月26日，被告解甲莊街道辦和原煙臺市萊山圍子山省級自然保護區管理處作出催告通知書一份，并通過張貼方式予以公告，主要內容為：“該房屋使用人：你使用的房屋及附屬設施已由煙臺市國土資源局于2012年11月8日以涉案土地違法進行了沒收。現根據相關法律規定，決定對該沒收房屋之內個人財產于2018年10月30日之前自行騰空。逾期未騰空的，損失自行承擔。”

    2018年11月21日，被告解甲莊街道辦和原煙臺市萊山圍子山省級自然保護區管理處作出限期搬遷通知書一份，并通過張貼方式予以公告，主要內容為：“房屋使用人：2018年10月26日已經向你下達了騰房《催告通知書》，該通知書已經告知你2018年10月30日前騰空房屋。近期將對萊山區解甲莊街道孔辛頭村已沒收房屋（包括你使用的房屋）進行拆除。考慮到你的實際情況，請在本通知下達之日起15日內自行清理、搬遷存放于擬拆除房屋內的個人財物并騰空，否則造成的損失自行承擔。”

    2018年11月26日、12月12日，被告工作人員先后三次電話、短信通知原告，按期清理、搬遷案涉建筑物內的個人物品，并騰空房屋，以備拆除。

    2018年12月，被告對案涉建筑物實施了拆除。原告因對拆除行為不服訴至本院。本院于2019年12月30日作出（2019）魯06行初69號行政判決，認為被告未能提供證據證明其所實施的強拆行為的合法性，故判決確認被告拆除原告案涉建筑物違法。該判決已生效。

    2020年5月11日，被告圍子山管理中心分別向煙臺市萊山區自然資源局、煙臺市萊山區自然資源和規劃局萊山規劃管理辦公室發出煙萊圍函字〔2020〕1號、2號《征詢函》，再次查詢2018年10月份圍子山自然保護區被拆除的27幢房屋在建設時是否辦理過建設用地手續、建設規劃審批手續。2020年5月13日，煙臺市萊山區自然資源局復函稱：“我局自2005年1月1日以來，從未接到孔辛頭村委或村民提報建設用地申請，也沒有批準或向上級機關提報過該處建設用地申請。……”同日，煙臺市自然資源和規劃局萊山規劃管理辦公室復函稱：“萊山區解甲莊街道辦事處孔辛頭村委及村民在圍子山自然保護區內建設的金馬山生態旅游度假村及所有別墅，不符合煙臺市城市總體規劃（2011-2020），均未經過規劃審批。”

    2020年7月30日，被告作出煙萊政賠決字〔2020〕5號不予賠償決定，認為原告案涉建筑物屬于違法建筑，故對原告提出的損失不予賠償。原告不服，提起本案訴訟。

另查，根據被告在本案訴訟中提交的視頻資料顯示，案涉建筑物拆除前沒有生活物品或可以拆卸留存的裝修、裝飾物品。被告在拆除前留存了屋內視頻，后對案涉建筑物進行拆除，并拍攝保存了拆除過程的視頻資料。

    原告提起本案訴訟時，陸續還有案涉建筑物所在地的其他14位房屋產權人向法院提起行政賠償訴訟，主張的事實和理由與本案基本一致，法院對上述案件進行了合并審理。

還查明，2019年10月9日，中共煙臺市萊山區委機構編制委員會辦公室作出煙萊編辦〔2019〕51號《關于煙臺市萊山圍子山省級自然保護區管理處更名等事項的通知》，載明：“……煙臺市萊山圍子山省級自然保護區管理處更名為煙臺市萊山圍子山省級自然保護區管理中心，……”

    原審法院認為：《中華人民共和國國家賠償法》第二條第一款規定:“國家機關和國家機關工作人員行使職權，有本法規定的侵犯公民、法人和其他組織合法權益的情形，造成損害的，受害人有依照本法取得國家賠償的權利。”據此，受害人有權獲得賠償，必須具備兩個條件:一是國家機關和國家機關工作人員違法行使職權；二是違法行使職權行為侵害了公民、法人和其他組織的合法權益，造成了損害。本案中，被告對原告涉案建筑物實施的強制拆除行為，因未嚴格執行《中華人民共和國行政強制法》的相關程序規定，被法院生效判決確認違法。但生效行政判決確認違法的理由是被告違反法定程序，并未認可原告案涉建筑物的合法性。案涉建筑物位于省級自然保護區，孔辛頭村委未經批準擅自在××村××房的行為已被原煙臺市國土資源局認定違法并處罰。煙臺市萊山區自然資源局的復函表明，案涉孔辛頭村委或村民并未向其提報建設用地申請；煙臺市自然資源和規劃局萊山規劃管理辦公室的復函亦表明，案涉建筑物不符合煙臺市城市總體規劃（2011-2020），未經過規劃審批。原告并無證據證明其案涉建筑物已經辦理建設用地、規劃等審批許可手續，未能證實其建設的合法性。故原告案涉建筑物本身并不具有合法性，不屬于獲得國家賠償的“合法權益”范圍。但案涉建筑物中經合法拆除或原告自行拆除可回收利用的部分仍屬于原告的合法財產。因行政機關違法拆除剝奪了相對人的自行拆除權，由此造成的違法強制拆除與自行保護性拆除兩者間的差額損失，屬于行政賠償的范圍。原告主張的利息、安置費不屬于通過自行拆除可以減少的損失部分，不屬于行政賠償范圍。

    根據被告提交的視頻資料顯示，案涉建筑物拆除前沒有生活物品或可以拆卸留存的裝修、裝飾物品。關于可回收利用的建筑材料的差額損失部分，根據生活經驗和生活常識，房屋拆除過程中不可避免地存在建筑材料的毀損、滅失，能夠回收利用的建筑材料部分主要限于鋼結構材料及可拆除設施部分，根據被告提交的拆除現場的視頻資料顯示，案涉建筑物主體結構為不易移動、不易拆分的磚、石、土質地，可回收利用價值較小，不宜計入強制拆除與自行保護性拆除的差額損失，故本案亦無可回收利用的建筑材料差額損失。《中華人民共和國國家賠償法》第十五條第一款規定：“人民法院審理行政賠償案件，賠償請求人和賠償義務機關對自己提出的主張，應當提供證據。”《最高人民法院關于行政訴訟證據若干問題的規定》第五條規定：“在行政賠償訴訟中，原告應當對被訴具體行政行為造成損害的事實提供證據。”據此，在行政賠償訴訟中，原告應就其損失事實、損害大小、損害金額承擔舉證責任，否則將承擔不利后果。本案原告并無證據證明案涉建筑物存在強制拆除與自行保護性拆除的差額損失。故對原告的賠償請求，不予支持。

    關于原告主張的信賴利益保護原則，該原則是指行政相對人對行政主體作出的行政行為的合理性、正當性的信賴利益應當被保護,行政主體非經法定條件和法定程序不得隨意更改已經生效的授益行政行為,如確因為公共利益需要而撤銷和廢止的,應對由此撤銷和廢止給行政相對人造成的損失進行補償。本案中，與原告簽約的系孔辛頭村委，該違法建設行為已被行政程序認定和處罰，案涉建筑物并未辦理建設用地、規劃等審批許可手續，僅有煙臺市民政局于2013年對孔辛頭村養老院批準了2年的籌辦期限。案涉建筑物并非經生效的授益行政行為授權的合法建設，故本案原告并無可保護的信賴利益。

    綜上,原告賠償請求缺乏事實和法律依據，不予支持。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十九條之規定,判決駁回原告要求被告萊山區政府、解甲莊街道辦、圍子山管理中心共同賠償原告損失共計人民幣1674499.45元的訴訟請求。

    上訴人陳雅琳不服原審法院判決提起上訴，請求撤銷原審法院判決，發回重審或依法改判支持上訴人在原審中的訴訟請求。主要理由如下：1.法院無權直接認定案涉建筑物為違法建筑，一審法院關于上訴人建筑物本身不具有合法性，不屬于獲得國家賠償的“合法權益”范圍的認定，屬于司法權干預行政權，違反法律程序，不符合法律規定。2.一審法院認定事實錯誤。即便案涉建筑物手續不全，但構成建筑物本身的建筑材料等具有合法性，在上訴人沒有明確表示放棄權利的情況下，法院不能推定上訴人對建筑材料或建筑垃圾予以放棄。被上訴人在強制拆除案涉建筑物前對案涉房屋信息的采集公證，也可以反證違法強拆給上訴人造成了一定損失。3.一審法院適用法律錯誤。因被上訴人違法強拆導致上訴人舉證困難，應當由被上訴人承擔相應的舉證責任。法院應當適用“舉證責任倒置”分配舉證責任，或者依據生活經驗以及邏輯推理酌情確定賠償數額。4.本案屬于招商引資項目，投資人的信賴利益應當得到保護。

    被上訴人萊山區政府向本院提交書面答辯意見稱：1.案涉建筑物未辦理任何建設用地、規劃等審批許可手續，屬違法建筑，不應予以賠償。2.被上訴人拆除上訴人建筑物已盡到通知和審慎拆除義務，并沒有造成上訴人合法利益的損失。上訴人主張的建筑材料損失屬于與建筑物融為一體、可分性不強的建筑材料，無論上訴人自行拆除，還是被上訴人拆除，均會導致該部分建筑材料損失，二者不存在價值差額。被上訴人的拆除行為并未給上訴人造成物品及設施損失。3.上訴人沒有可保護的信賴利益。本案中招商引資的主體系孔辛頭村委會，上訴人與被上訴人之間不構成信賴利益保護。

被上訴人解甲莊街道辦向本院提交書面答辯意見稱：1.一審法院認定案涉建筑物本身不具有合法性，不屬于可獲得國家賠償的“合法權益”范圍，認定事實清楚，適用法律正確。2.一審法院認定案涉建筑物無可回收利用的建筑材料差額損失，并無不當，符合客觀事實。3.案涉建筑物拆除過程中，被上訴人已依法妥善處置并保全相關證據，已盡到有效舉證責任，并非被上訴人原因導致上訴人舉證困難，一審法院認定上訴人承擔舉證不能法律后果，于法有據。4.本案不構成信賴利益保護，案涉招商引資的主體系孔辛頭村委會，上訴人與被上訴人之間不構成信賴利益保護。

    被上訴人圍子山管理中心向本院提交書面答辯意見稱：1.案涉建筑物不存在可拆除物品且屬于違法建筑，不具有合法利益，被上訴人的行為并未對上訴人的合法權益造成損害，不應賠償。2.上訴人的上訴理由不能成立。案涉建筑物已被相關職能部門認定為違法建筑并沒收，上訴人也未提交證據證明案涉建筑物具有合法性。在案涉建筑物拆除過程中，被上訴人已盡到通知義務。案涉建筑物是否屬招商引資項目與其是否具有合法性沒有關系。

    各方當事人在原審中提交的證據和依據已隨案卷移送本院。本院二審查明的事實與原審法院查明的事實基本一致。

    本院認為：本案系被上訴人強制拆除行為被另案生效判決確認違法后引發的行政賠償爭議。結合原審法院判決、上訴人的上訴理由及被上訴人的答辯情況，有關爭議問題分述如下：

    一、關于案涉建筑物違法性的認定

    案涉建筑物系上訴人租賃孔辛頭村集體土地建設。根據已查明的事實，孔辛頭村委未經批準擅自在××村××房的行為已被原煙臺市國土資源局認定違法并處罰。同時，案涉建筑物位于省級自然保護區內，煙臺市萊山區自然資源局及煙臺市自然資源和規劃局萊山規劃管理辦公室的復函也證明，案涉建筑物并未辦理相關建設用地及規劃審批手續，且上訴人亦未提供案涉建筑物已辦理建設用地、規劃等審批手續的相關證據。因此，原審法院認定案涉建筑物不具有合法性，不屬于可獲得國家賠償“合法利益”范圍，并無不當。

    二、關于案涉建筑物建筑材料損失的認定

    根據已查明的事實，案涉建筑物因未辦理建設用地、規劃等審批手續，不具有合法性，不應予賠償。對于構成案涉建筑物的磚石等建筑材料，上訴人雖對其擁有合法權益，但因其與建筑物融為一體，已成為建筑物不可分割的一部分，在拆除過程中無法單獨保留其價值，一旦拆除就失去全部價值，上訴人自行拆除與被上訴人拆除并無實質區別，不存在因拆除方式不當等導致損失擴大的情況。且上訴人并未提供案涉建筑物建筑材料可回收利用價值的直接證據。對于上訴人主張的磚石等建筑材料損失，不應予支持。因被上訴人已提交拆除前房屋現場現狀和拆除過程視頻資料等，就案涉建筑物損失情況等已盡到舉證義務，對于上訴人關于因被上訴人原因導致上訴人舉證困難，應由被上訴人承擔舉證責任的主張，亦不應予支持。

    三、關于案涉建筑物是否適用信賴利益保護原則

    所謂行政法上的信賴利益，是指私人因信賴行政主體的授益性行為、承諾或規則而產生或可產生的利益。行政相對人基于對公權力的信任而作出一定的行為，此種行為所產生的正當利益應當予以保護。本案中，案涉建筑物系上訴人租賃孔辛頭村集體土地建設，該違法建設行為已被原煙臺市國土資源局認定違法并處罰，且案涉建筑物位于省級自然保護區內，自始并未辦理建設用地、規劃等審批手續，上訴人關于項目建設符合土地利用總體規劃且已獲萊山區民政局批準的主張，均系相關職能部門針對孔辛頭村養老院籌辦項目所作，并非針對案涉建筑物建設。因此，上訴人的請求并不符合信賴利益保護原則規定，不應予支持。

    綜上，原審法院判決認定事實清楚，適用法律正確，依法應予維持。上訴人的上訴理由不能成立，依法應予駁回。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第（一）項之規定，判決如下：

    駁回上訴，維持原判。

    本判決為終審判決。

審判長　　郝萬瑩

審判員　　李莉軍

審判員　　王修暉

二〇二一年四月十四日

書記員　　楊柳青

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