? 裁判要點

行政機關對違章建筑實施違法拆除，未對建筑物內物品進行清點造冊、妥善保管，確實依法應當承擔舉證不能的法律責任。但是，行政賠償涉及國家利益和公共利益，不能超出合法性和合理性。在違章建筑被拆除前，行政機關告知相對人限期自行拆除，相對人轉移建筑物內有重大價值的機器、設備等物品，完全屬于正常人符合邏輯的做法；在違章建筑被拆除后，相對人僅提供財產損失清單，沒有相應的票據及其他證據相互佐證，不能證明強制拆除時其曾經購買、使用的全部機器、設備等物品仍然在建筑物內。因此，在原、被告均不能提供有效證據證明具體損害事實的情況下，人民法院應當依照《最高人民法院關于行政訴訟證據若干問題的規定》第五十四條規定，遵循法官職業道德，運用邏輯推理和生活經驗，全面、客觀和公正地分析、判斷、采信證據，準確認定損害事實，進而認定或酌定賠償數額，而不是簡單按照原告的主張認定損害事實。

? 裁判文書

中華人民共和國最高人民法院

行 政 裁 定 書

（2019）最高法行申4006號

再審申請人（一審原告、二審上訴人）廣西南寧橋牌木業有限公司。

法定代表人曾國祥。

委托代理人曾捍民。

被申請人（一審被告、二審上訴人）廣西壯族自治區南寧市江南區人民政府。

法定代表人謝文華。

被申請人（一審被告、二審上訴人）廣西壯族自治區南寧市江南區城市管理綜合行政執法局。

法定代表人賴啟兆。

再審申請人廣西南寧橋牌木業有限公司（以下簡稱橋牌木業公司）因訴被申請人廣西壯族自治區南寧市江南區人民政府（以下簡稱江南區政府）、南寧市江南區城市管理綜合行政執法局（以下簡稱江南區城市執法局）強制拆除行為及行政賠償一案，不服廣西壯族自治區高級人民法院于2018年7月20日作出的（2017）桂行終296號行政判決，向本院申請再審。本院于2019年4月16日立案受理，依法組成合議庭進行審查。案件現已審查終結。

2008年5月8日，橋牌木業公司的法定代表人曾國祥與黃康偉等人簽訂《租地合同》，約定由黃康偉等人將位于南寧市江南區××街道辦××村××號、地名為“教子孟”的5畝6分土地，出租給橋牌木業公司，作壓板加工場地使用。2008年6月，橋牌木業公司在未獲得城鄉規劃主管部門審批的情況下，在前述租賃的土地上建設木材加工廠房。2010年3月16日，南寧市林業局與橋牌木業公司簽訂《招商引資合同書》，引進橋牌木業公司進行木材深加工，同時約定橋牌木業公司項目用地必須符合土地政策，須經當地規劃、土地部門審批并辦理相關證照。2014年5月12日，江南區城市執法局以橋牌木業公司存在“私搭亂蓋”行為為由，作出《限期自行拆除搬離告知書》，要求該公司于2014年5月15日上午7時前自行拆除、搬離，并清理建筑垃圾以及亂推亂放物品，恢復原貌。逾期不自行拆除的，政府將依法組織強制拆除。2014年6月5日，江南區城市執法局對橋牌木業公司發出江執法檢在建（2014）第1404號《城市管理綜合行政執法檢查通知書》，要求橋牌木業公司于2014年6月7日前提交涉案建設工程項目的用地、規劃審批文件或相關證明材料。但橋牌木業公司在規定期限內沒有提供。2014年6月10日，江南區城市執法局作出江執法拆決（2014）第1404號《責令限期拆除決定書》，以橋牌木業公司未經規劃行政主管部門批準，擅自建設建（構）筑物（占地面積1500平方米，建筑面積1000平方米），且違法建設無法采取改正措施消除對規劃實施的影響為由，責令橋牌木業公司于2014年6月13日前自行拆除違法建筑物，并告申請行政復議、提起行政訴訟的權利和期限。2014年8月16日，江南區城市執法局作出《限期拆除催告書》，責令橋牌木業公司自收到催告書之日起三個工作日內，自行拆除違法建筑，逾期將依法強制拆除。2014年8月17日，江南區城市執法局對橋牌木業公司作出江執法強拆決（2014）第1404號《強制拆除決定書》，決定于2014年8月18日實施強制拆除，同時告知申請行政復議、提起行政訴訟的權利和期限。2014年8月18日，江南區城市執法局對橋牌木業公司的違法建筑實施強制拆除。強制拆除過程中，未對可回收再利用的鋼架材料予以妥善處置，未對廠房內的機器設備進行清點、妥善保管。2014年11月14日，橋牌木業公司提起本案行政訴訟，請求確認江南區政府、江南區城市執法局作出的強制拆除行為違法，并賠償直接損失25103505元（其中廠房生產機械設備設施及原材料、成品、半成品的經濟損失為22703505元，造成橋牌木業公司停產停業及銀行貸款、民間借貸本金利息滯納金損失2400000元）。

另查明，2018年8月3日，南寧市中級人民法院裁定受理橋牌木業公司破產清算一案，并指定南寧市江南區人民法院審理。2018年9月14日，南寧市江南區人民法院指定廣西欣源律師事務所擔任橋牌木業公司管理人。2018年9月28日，橋牌木業公司管理人向南寧市江南區人民法院發出《關于廣西南寧橋牌木業有限公司破產清算案件止付報告》，請求法院停止向橋牌木業公司支付賠償款，待管理人開設銀行賬戶后，再將賠償款付至管理人銀行賬戶。2018年11月22日，南寧市江南區人民法院向江南區政府、江南區城市執法局發出《關于協助劃付廣西南寧橋牌木業有限公司應得賠償款的函》，請求協助將（2017）桂行終296號行政判決確定的38萬元賠償款劃付到橋牌木業公司管理人銀行賬戶。2018年12月5日，南寧市江南區財政局向橋牌木業公司管理人賬戶支付橋牌木業公司賠償金38萬元。

南寧市中級人民法院（2015）南市行一初字第23號行政判決認為，橋牌木業公司未取得建設工程規劃許可，涉案建筑物屬于違法建筑。但是，江南區政府、江南區城市執法局在發出《強制拆除決定書》第二天即進行強制拆除，違反《中華人民共和國行政強制法》第四十四條規定，強制拆除行為程序違法。因橋牌木業公司不能證明被拆除建筑物屬于合法財產，請求行政賠償沒有法律依據。建筑物內的機械設備、原材料、成品及其他動產，屬橋牌木業公司合法財產，強制拆除造成該部分物品損失，依法應當予以行政賠償，酌定損失額10萬元。但是，橋牌木業公司提交的物品損失清單系其單方制作，未提供其他相關票據相互印證，對其主張賠償清單全部物品損失不予支持。橋牌木業公司要求賠償停產、停業損失，沒有法律依據。銀行貸款、借款本息滯納金，與本案不屬同一法律關系，不予支持。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第七十四條第二款第（一）項及《最高人民法院關于審理行政賠償案件若干問題的規定》第四條第一款、第三十六條規定，判決確認強制拆除行為違法，江南區政府、江南區城市執法局賠償橋牌木業公司損失10萬元。橋牌木業公司和江南區政府、江南區城市執法局均不服，提起上訴。

廣西壯族自治區高級人民法院（2017）桂行終296號行政判決認為，江南區城市執法局實施強制拆除，應當由江南區政府責成，江南區政府和江南區城市執法局均應對強制拆除行為負責。在橋牌木業公司申請行政復議、提起行政訴訟的法定期限屆滿之前，江南區城市執法局即實施該強制拆除行為，違反《中華人民共和國行政強制法》第四十四條規定，強制拆除行為程序違法。橋牌木業公司不能證明被拆除建筑物屬于合法財產，請求行政賠償沒有法律依據。但是，江南區城市執法局違法強制拆除導致可回收再利用的鋼結構等建筑材料的殘值損失，應當予以賠償，一審未予賠償應予糾正；江南區城市執法局違法強制拆除造成橋牌木業公司屋內機械設備、原材料、成品及半成品損失應予賠償，但是，一審判決賠償10萬元偏低，一并予以糾正。依照《中華人民共和國國家賠償法》第四條第（四）項、第三十六條第（八）項及《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第（二）項規定，判決維持一審判決第（一）項，即確認被訴強制拆除行為違法；變更第（二）項為，判令江南區政府、江南區城市執法局賠償橋牌木業公司損失38萬元。

橋牌木業公司申請再審稱：1.廠房建造沒有辦理規劃許可證，是歷史遺留問題，應該考慮各方面因素，不能一刀切強制拆除。2.提交的財產保險單、可行性報告可證明機器設備、木材半成品及其他財產的價值。報警回執和判決書，可證明強制拆除引起工人和債權人現場哄搶，導致遺留的機器設備被當作廢品變賣。廠房鋼架結構的鋼材可重復利用，應按80%計算殘值。3.江南區政府、江南區城市執法局應該對廠房內物品損失承擔舉證責任，橋牌木業公司已經提交損失的事實和價值，沒有相反證據，應采信橋牌木業公司的主張。請求維持二審判決第（一）項，變更第（二）項為，判令江南區政府、江南區城市執法局賠償損失1317萬元。

江南區城市執法局答辯稱：涉案廠房未辦理用地建設手續，屬違法建設，依法不應予以賠償。請求駁回橋牌木業公司的再審申請。

江南區政府未提交書面答辯意見。

本院經審查認為，《中華人民共和國城鄉規劃法》第四十一條第三款規定，在鄉、村莊規劃區內進行鄉鎮企業、鄉村公共設施和公益事業建設以及農村村民住宅建設，不得占用農用地；確需占用農用地的，應當依照《中華人民共和國土地管理法》有關規定辦理農用地轉用審批手續后，由城市、縣人民政府城鄉規劃主管部門核發鄉村建設規劃許可證。第六十四條規定，未取得建設工程規劃許可證，且無法采取改正措施消除影響的，限期拆除。第六十八條規定，城鄉規劃主管部門作出限期拆除決定后，當事人逾期不拆除的，建設工程所在地縣級以上地方人民政府可以責成有關部門強制拆除?！吨腥A人民共和國行政強制法》第四十四條規定，對違法的建筑物、構筑物、設施等需要強制拆除的，應當由行政機關予以公告，限期當事人自行拆除。當事人在法定期限內不申請行政復議或者提起行政訴訟，又不拆除的，行政機關可以依法強制拆除。本案中，橋牌木業公司未獲得城鄉規劃主管部門核發的鄉村建設規劃許可證，在租賃的集體土地上建設木材加工廠房。江南區城市執法局作出《限期自行拆除搬離告知書》，橋牌木業公司在規定的期限內未自行拆除。江南區城市執法局作出《責令限期拆除決定書》，再次命令橋牌木業公司自行拆除違法建筑物。期限屆滿，橋牌木業公司仍未自行拆除。江南區城市執法局作出《限期拆除催告書》，責令橋牌木業公司自收到催告書之日起三個工作日內自行拆除。次日，江南區城市執法局即作出《強制拆除決定書》，并于當日實施強制拆除。從前述事實看，江南區城市執法局對違法建筑實施強制拆除，具有相應的法定職權。但是，程序上未按照行政強制法第四十四條規定，未對強制拆除違法建筑的決定予以公告，未在復議、起訴期限屆滿后實施強制拆除，強制拆除中未對可回收再利用的鋼架材料妥善處置，未對廠房內的機器設備等物品進行清點造冊、妥善保管，強制拆除程序違法，一、二審判決確認違法，并無不當，本院予以支持。橋牌木業公司主張，廠房建造沒有辦理規劃許可證，是歷史遺留問題，不能一刀切強制拆除。但是，城鄉規劃法于2008年1月1日起已經實施，橋牌木業公司于2008年6月未經規劃審批擅自建設廠房，系嚴重違反城鄉規劃法的行為，并非法律規定不明確時期形成的歷史遺留問題。以此為由申請再審，理由不能成立。

《中華人民共和國國家賠償法》第二條、第四條第（四）項規定，行政機關及其工作人員行使行政職權時的行政行為違法，侵犯公民、法人或者其他組織合法的財產權益的，受害人有取得賠償的權利。第三十六條第（八）項規定，對財產權造成其他損害的，按照直接損失給予賠償。本案中，盡管被訴強制拆除行為違法，但是，橋牌木業公司所建廠房系違法建筑，沒有合法產權，依法不應予以賠償。違法建筑的廠房所使用的鋼架材料及廠房內的機器設備等物品，系橋牌木業公司的合法財產，江南區城市執法局在強制拆除過程中野蠻強拆，造成可再利用的鋼架材料及屋內機器設備損失，依法應當予以行政賠償。二審判決結合案件事實和橋牌木業公司的行政賠償主張，酌定賠償38萬元，符合案件客觀情況，不違反法律規定，本院予以支持。橋牌木業公司主張，提交的財產保險單、可行性報告可證明機器設備、木材半成品及其他財產的價值；報警回執和判決書，可證明強制拆除引起工人和債權人現場哄搶，導致遺留的機器設備被當作廢品變賣；廠房鋼架結構的鋼材可重復利用，應按80%計算殘值。但是，2014年5月，江南區城市執法局就已經明確告知橋牌木業公司所建廠房系違法建筑，多次通知、決定、催告其自行搬遷、拆除違法建筑，否則將強制拆除。直至2014年8月實施強制拆除，在此長達3個月的期限內，轉移廠房內有重大價值的機器、設備等物品，完全屬于正常人符合邏輯的做法，以保險單、可行性報告等證據，不能證明強制拆除時橋牌木業公司曾經購買、使用的全部機器設備等物品仍然在廠房內。二審判決綜合前述事實，以及現場確有部分機器設備被哄搶、廠房鋼架結構等可回收建筑材料未被妥善處置等情況，結合橋牌木業公司的賠償請求，酌定各類損失總計38萬，符合本案事實，具有一定的合理性。橋牌木業公司該項主張缺乏事實根據，本院不予支持。橋牌木業公司還主張，江南區政府、江南區城市執法局應該對廠房內物品損失承擔舉證責任，沒有相反證據應采信橋牌木業公司的主張?！吨腥A人民共和國行政訴訟法》第三十八條第二款規定，在行政賠償、補償的案件中，原告應當對行政行為造成的損害提供證據。因被告的原因導致原告無法舉證的，由被告承擔舉證責任。江南區城市執法局野蠻強拆，未對屋內物品進行清點造冊、妥善保管，確實依法應當承擔舉證不能的法律責任。但是，行政賠償涉及國家利益、公共利益，在原、被告均不能舉證證明具體損害事實的情況下，人民法院應當依照《最高人民法院關于行政訴訟證據若干問題的規定》第五十四條規定，遵循法官職業道德，運用邏輯推理和生活經驗，全面、客觀和公正地分析、判斷、采信證據，準確認定損害事實，而不是簡單按照原告的主張認定損害事實。

應當指出的是，《中華人民共和國行政訴訟法》第二十六條第一款規定，公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，作出行政行為的行政機關是被告。本案中，作出被訴強制拆除行為的行政機關是江南區城市執法局，江南區政府并未實施強制拆除行為。江南區政府依照《中華人民共和國城鄉規劃法》第六十八條規定“責成”江南區城市執法局強制拆除違法建筑，是依法分配行政強制執行職權的內部職權分配行為，對當事人的權利義務不產生實際影響，不屬于行政訴訟的受案范圍。一、二審將江南區政府作為本案的共同被告，并由中級人民法院一審不妥，本院予以指正。鑒于二審實體判決結果并無不當，再審沒有實際意義，徒增訴累，本案不予再審。

綜上，橋牌木業公司的再審申請不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條第（三）、（四）項規定的情形。依照《最高人民法院關于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》第一百一十六條第二款的規定，裁定如下：

駁回廣西南寧橋牌木業有限公司的再審申請。

審 判 長　郭修江

審 判 員　楊志華

審 判 員　寇秉輝

二〇一九年六月二十七日

法官助理　張巧云

書 記 員　陳清玲

來源：魯法行談