【裁判文書】

　　中華人民共和國最高人民法院

　　行 政 裁 定 書

　　(2017)最高法行申26號

　　再審申請人(一審原告、二審上訴人)：王春芳，女，1963年10月8日出生，漢族。

　　被申請人(一審被告、二審被上訴人)：南京市溧水區人民政府，住所地：江蘇省南京市溧水區永陽鎮大東門街。

　　法定代表人：薛鳳冠，區長。

　　被申請人(一審被告、二審被上訴人)：南京市溧水區房屋征收管理辦公室，住所地：江蘇省南京市溧水區永陽鎮秦淮路119號。

　　法定代表人：曹春水，主任。

　　再審申請人王春芳訴被申請人南京市溧水區人民政府(以下簡稱溧水區政府)、南京市溧水區房屋征收管理辦公室(以下簡稱溧水區征收辦)城建行政強制及行政賠償一案，江蘇省南京市中級人民法院于2016年3月16日作出(2015)寧行初字第270號行政判決，確認溧水區政府組織實施搬遷行為違法并賠償王春芳22880元，駁回王春芳其他訴訟請求。王春芳不服提起上訴，江蘇省高級人民法院于2016年12月16日作出(2016)蘇行終550號行政判決，駁回上訴，維持一審判決。王春芳仍不服，在法定期限內向本院申請再審。本院依法組成由審判員耿寶建擔任審判長并主審、審判員白雅麗、馬東旭參加的合議庭，對本案進行了審查。現已審查終結。

　　一、二審法院審理查明：王春芳于2010年10月分別與王夏萍、易連發簽訂租賃協議，約定王春芳租賃王夏萍位于江蘇省南京市溧水區永陽鎮望京街9-2-10號房屋及易連發位于江蘇省南京市溧水區永陽鎮望京街9-2-11號房屋，用于經營家紡用品，租賃期限分別為3年及6年。溧水區政府于2013年6月29日作出寧溧府征字[2013]2號《國有土地上房屋征收決定》，上述房屋在征收范圍內。因部分被征收人對該征收決定不服提起行政訴訟，江蘇省南京市中級人民法院一審判決駁回其訴訟請求，江蘇省高級人民法院二審判決駁回其上訴，維持一審判決。

　　溧水區征收辦分別與王夏萍、易連發就上述房屋補償問題簽訂征收補償協議，王夏萍、易連發同意交付房屋拆除。王春芳因與易連發、王夏萍就承租房屋的補償款分配問題發生爭議，分別向南京市溧水區人民法院、南京市高淳區人民法院提起民事訴訟。法院生效判決確認：由易連發支付王春芳搬遷補助、停業停產損失補助、附屬物裝潢補助合計434102.2元并退還押金50000元;由王夏萍支付王春芳附屬物、裝潢補償、電話電視等移裝費、停產停業補助、搬遷補助等合計307930.5元并支付押金3000元。

　　因王春芳未在指定期限內搬遷，溧水區政府于2013年9月16日組織搬遷并拆除房屋。搬遷過程中，店鋪內物品由搬遷人員搬運至王春芳店鋪工作人員提供的地點，由王春芳店鋪工作人員在搬運完成后鎖門并保管鑰匙。之后，王春芳店鋪工作人員向溧水區征收辦提交《拆遷損失清單》一份，載明損失數額為22880元。王春芳于2015年9月14日提起行政訴訟，請求確認溧水區政府行政強制行為違法并賠償損失101萬元。

　　一審法院認為：根據《國有土地上房屋征收與補償條例》第二條、第二十七條第一款、第二款規定，作出房屋征收決定的市、縣級人民政府對被征收人進行補償后，有權要求被征收人或房屋實際使用人搬遷。本案溧水區征收辦與案涉房屋權利人訂立房屋征收補償協議后，房屋權利人同意將房屋交付拆除，故溧水區政府有權要求房屋實際使用人搬遷。但溧水區政府未能舉證證明其組織實施搬遷前告知王春芳搬遷、拆除房屋的時間等事宜，也未能舉證證明搬遷前已對屋內的物品進行了清點，不符合正當程序原則，應當承擔相關損害賠償責任。因相關附屬物、裝潢損失等補償已有生效民事判決確認，故王春芳主張由溧水區政府、溧水區征收辦賠償該相關損失缺乏依據。對王春芳相關物品損失，王春芳所雇傭的員工代表王春芳在搬遷完成后向溧水區征收辦提交了《拆遷損失清單》，該清單提交時間距搬遷時間較近，所列明損失數額應予確認。王春芳提供相關發貨清單、對賬單等，不足以證明物品在搬遷前的實際情況。因此，判決確認溧水區政府組織實施搬遷行為違法，并賠償王春芳22880元，駁回王春芳其他訴訟請求。

　　二審法院以基本相同的事實和理由，判決駁回上訴，維持一審判決。

　　王春芳向本院申請再審，請求撤銷一、二審法院判決，判令賠償損失1712376.6元。其申請再審的事實和理由為：1.一、二審法院根據《拆遷損失清單》認定再審申請人實際損失僅為22880元，該認定證據不足;2.根據《中華人民共和國行政訴訟法》(以下簡稱《行政訴訟法》)第三十八條第二款有關“因被告原因導致原告無法舉證的，由被告承擔舉證責任”的規定，本案一、二審法院已經明確認定被申請人溧水區政府在組織搬遷過程中未做好清點等保全工作、違反法定程序，但卻沒有按照該舉證規則要求其承擔相關舉證責任，屬適用法律錯誤;3.再審申請人主張賠償金額為1712376.6元，已盡舉證義務，真實可信。

　　因本案當事人主要系對實際損失與賠償金額確定等問題存在爭議，根據《行政訴訟法》第六十條規定，本院就賠償問題數次組織再審申請人王春芳、被申請人溧水區政府、溧水區征收辦進行調解，但因各方對損失金額及賠償金額的認知差距較大，調解未果。

　　本院認為：本案的爭議焦點是如何理解行政賠償訴訟中原、被告的舉證責任暨實際損失的認定問題。具體分述如下：

　　一、關于行政申請再審案件審查重點問題

　　人民法院審理行政案件，實行兩審終審制度。再審程序是針對生效裁判可能出現的重要錯誤而賦予當事人的特別救濟程序。人民法院審理行政申請再審案件，雖然針對的是已經生效的二審裁判的適法性，但卻并非需要全面審查二審裁判的適法性，而是要結合再審申請人的再審請求事項和再審事由進行;除非原二審裁判存在顯而易見的違法之處，否則對再審申請人未主張的再審請求和再審事由，人民法院不宜擴張審查，以落實兩審終審原則，并維護生效裁判的穩定性。本案溧水區政府根據生效的國有土地上房屋征收決定，組織實施搬遷，本身并不違法。但在實施強制搬遷過程中，未逐一清點、交接有關財物、未形成相關公證、保全證據材料，違反正當程序，構成程序違法，一、二審法院判決確認該搬遷行為違法，并無不當。再審審查中，各方當事人也均未對搬遷程序違法問題再行爭執，因而對被申請人溧水區政府組織實施搬遷的合法性問題，本院不再審查。同時，本案再審申請人王春芳并不是被征收房屋的所有權人，依法也不享有主張房屋所有權的補償安置問題;且王春芳有關搬遷補助、停業停產損失補助、附屬物、裝潢補助以及電話電視移裝費等損失補償，已由生效民事判決予以解決，因而此部分的補償問題，也不屬于本案審查范圍。因此，結合再審申請人王春芳的再審申請請求和申請再審的事由，本院在本申請再審案件中僅審查強制搬遷是否以及給王春芳承租房內的物品造成多大損失，應如何確定賠償金額。

　　二、關于行政賠償訴訟中原、被告舉證責任區分問題

　　一般認為，被告對被訴行政行為合法性承擔舉證責任，是行政訴訟的特點;但與被告行政機關對被訴行政行為合法性承擔舉證責任的規定有所不同，行政賠償訴訟中原告對行政行為造成其損失事實的舉證責任，法律規范作了特別規定。《中華人民共和國國家賠償法》第十五條第一款規定：“人民法院審理行政賠償案件，賠償請求人和賠償義務機關對自己提出的主張，應當提供證據”;《最高人民法院關于執行中華人民共和國行政訴訟法若干問題的解釋》第二十七條第三項進一步規定：“在一并提起的行政賠償訴訟中，原告應當就因受被訴行為侵害而造成損失的事實承擔舉證責任”;《最高人民法院關于行政訴訟證據若干問題的規定》(以下簡稱《行政訴訟證據規定》)第五條也規定：“在行政賠償訴訟中，原告應當對被訴具體行政行為造成損害的事實提供證據。”上述規定，與通常認為的被告行政機關對行政行為合法性負舉證責任的規定并不沖突。因而，根據上述法律規范的規定，在行政賠償訴訟中，原告應當就行政行為是否造成損失、具體損失數(金)額(以下統稱損失金額)多少承擔舉證責任。需要強調的是，上述原告就損失金額承擔的舉證責任，是法律預先規定的而非由法官酌定的，是固定不變的而非可轉移的，是客觀的舉證責任而非主觀的舉證責任，是結果意義的舉證責任而非行為意義的舉證責任，是說服法官相信待證事實已達到高度可能性的責任而非推進訴訟進行的責任。易言之，只要原告所提供的證據不能證明其有關遭受損失及損失金額的主張，且對方又不認可其有關損失金額的主張，法院經調查核實后仍無法準確認定，有關損失金額的案件事實處于真偽不明的狀態時，原告將因舉證不能或者未能完全履行舉證責任而承擔其主張得不到法院支持的不利后果。當然，《行政訴訟法》及相關司法解釋，基于證據的可得性、當事人提供證據的便利性以及對違反法定程序的行政機關的懲戒性，對于因被告違法行政而造成原告舉證困難的情形作出了特殊規定。《行政訴訟法》第三十八條第二款即規定：“在行政賠償、補償的案件中，原告應當對行政行為造成的損害提供證據。因被告的原因導致原告無法舉證的，由被告承擔舉證責任。”而此法律規定，也正是王春芳申請再審的主要理由之一。但此條規定的舉證責任，與前述原告的舉證責任仍有較大區別：兩種舉證責任在證明目的、證明對象(待證事實)、不利后果等方面仍存在較大區別，特別是在是否存在損失及損失金額的認定等方面可能存在根本性分歧。因而，不能將《行政訴訟法》第三十八條第二款規定的“由被告承擔舉證責任”，擴大理解為由被告對原告主張的存在損失及損失金額多少承擔舉證責任，更不能進一步認為該舉證責任屬于結果意義上的舉證責任;否則將違反“否定之人無需舉證”這一基本證據法則，也將讓主張消極事實的被告，在案件審理中難以履行相應的舉證責任。在此種情形下，行政訴訟中的原告和被告，對是否存在損失以及損失金額問題的舉證責任，仍宜根據《行政訴訟法》第一百零一條規定，參照《最高人民法院關于適用中華人民共和國民事訴訟法的解釋》(以下簡稱《民事訴訟法解釋》)第九十條和第九十一條相關規定，分別承擔相應的舉證責任和證明責任，并在此基礎上科學、合理地確定并分配被告行政機關的舉證責任。申言之，當事人對自己提出的訴訟請求所依據的事實或者反駁對方訴訟請求所依據的事實，應當提供證據加以證明;當事人未能提供證據或者證據不足以證明其事實主張的，由負有舉證證明責任的當事人承擔不利的后果;主張法律關系存在的當事人，應當對產生該法律關系的基本事實承擔舉證證明責任;主張法律關系變更、消滅或者權利受到妨害的當事人，應當對該法律關系變更、消滅或者權利受到妨害的基本事實承擔舉證證明責任。

　　當然，因被告行政機關違反正當程序，不依法公證或者制作證據清單，給原告履行舉證責任造成困難的，人民法院可以在原告已就損失金額提供證據初步證明的基礎上，適當降低證明標準，或者通過推定等方式，依法作出對被告不利的認定。在被訴行政行為確已給原告造成損失，但原被告雙方又無法證明具體損失數額的情況下，法庭可以結合國家賠償價值取向、舉證目的、證明對象的實際情況等，對全案證據進行綜合審查，并遵循法官職業道德，運用邏輯推理和生活經驗，進行全面、客觀和公正地分析判斷，依法對損失金額予以認定。

　　三、關于王春芳損失數額認定問題

　　《民事訴訟法解釋》第一百零八條第一款規定：“對負有舉證證明責任的當事人提供的證據，人民法院經審查并結合相關事實，確信待證事實的存在具有高度可能性的，應當認定該事實存在。”同時，《行政訴訟證據規定》第五十六條規定：“法庭應當根據案件具體情況，從證據形成的原因、發現證據時的客觀環境、提供證據的人或者證人與當事人是否有利害關系等方面審查證據的真實性。”第六十三條第六項規定：“對證明同一事實的數個證據，原始證據優于傳來證據。”因此，再審申請人王春芳對其有關具體損失金額的主張，應承擔舉證責任，并應證明具有高度可能性，以達到明顯優勢證明標準。

　　本案中，再審申請人王春芳一審期間除提供了已被采信的《拆遷損失清單》之外、還分別提供了訂貨單、發貨清單、進貨對帳單、經銷合同、盤點庫存情況說明、裝修物資提報清單、盤點缺少貨物情況說明(以下簡稱缺貨說明)等證據，以證明強制搬遷造成損失金額為101萬元。但上述證據的證明力，并不能證明搬遷當時相關物品存在且因搬遷滅失，其舉證也未能達到優勢證明標準的要求。

　　首先，上述單據、合同，有的屬于事后形成，有的是其自書證據，并不能充分證明搬遷當天其所列物品確實均存放于店鋪之內。在強制搬遷前，被申請人溧水區征收辦已多次與再審申請人王春芳商談相關搬遷與費用補償問題，并形成筆錄，王春芳已有較充分時間進行搬遷前準備，以避免相關損失。其次，王春芳也未能證明上述物品在搬遷過程中發生毀損、滅失的事實。由于王春芳店鋪所經營的并非價值昂貴、體積較小物品，而是有獨立包裝、體積較大的家紡用品。如在搬運過程中大批量遺失以致損失高達上百萬元，不可能不引起隨行一起參與搬遷的朱云和其他店鋪職員注意。再次，王春芳主張滅失這些物品的時機也有違常理。強制搬遷后，王春芳與溧水區征收辦等單位工作人員仍有多次協商，其當時并未提出該相當價值物品損失問題。在強制搬遷3個月后，王春芳于2013年12月20日才制作形成缺貨說明，并主張有該相關物品損失。然而，此次盤點距2013年9月16日強制搬遷相隔時間較長，在該間隔期間內，所有貨物及倉庫鑰匙也均由王春芳保管;盤點時，王春芳也未通知溧水區政府或者溧水區征收辦等單位工作人員到場共同清點，故該缺貨說明證明力較低，不能單獨作為定案依據。因此，應當認為王春芳對于其一審有關實際損失101萬元的主張，雖提供相關證據但未能達到證明標準，未能證明其主張的待證事實存在高度可能性，未能完全履行舉證責任，應當承擔不利后果。

　　同時，一、二審法院在認定損失金額與作出賠償判決時，嚴格遵循了法律規定和證據法則，并考慮強制搬遷的具體情況，對部分損失物品的價值，作出了有利于王春芳的認定、推定。由于《拆遷損失清單》系王春芳女兒朱云在強制搬遷后數日內手寫，且經王春芳簽字確認，因而該《拆遷損失清單》有關物品損失數額為22880元的證據內容，有較高可信度，能夠客觀反映強制搬遷當時的物品遺失、毀損情況;且溧水區政府也表示認可。因此，一、二審法院以此作為認定損失金額的依據，符合法律規定。同時，南京市溧水區公證處向本院提交的相關情況說明載明，溧水區政府組織強制搬遷時，該公證處雖然最終因故未制作公證文書，但指派三名公證員及數名公證助理到現場協助整理、清點物品及搬遷，對相關物品經統一裝盒打包，由指定車輛運送至朱云指定倉庫，且搬遷過程中朱云、店鋪職員等均參與物品打包、清點和搬離，朱云還具體負責指揮其他搬運人員清點、搬運物品，搬運之后倉庫鑰匙亦交由朱云保管。王春芳對該新證據反映的內容也無實質性反駁意見。因此，該證據能夠從側面印證搬遷當時的基本情況。

　　對于王春芳主張遺漏的外立面廣告牌、廣告字、二樓鋼化玻璃櫥窗、店鋪內洞石、樓梯損壞等裝飾裝潢費用，溧水區政府經委托江蘇蘇信房地產評估咨詢有限公司于2014年12月30日進行市場調查評估，同意按九成新計算價格并扣除相關民事判決已經確定的附屬物裝潢損失后補差87416元。此外，溧水區政府還同意一次性再予償付搬遷物品損失20000元。該合計107416元損失補償費用，溧水區政府經公證專戶提存，且該補差部分，王春芳也已于2014年12月30日在拆遷組協商談判記錄表中簽字確認。因此，其再審申請中又主張燈具、貨柜及裝飾品等損失583090.6元，有違禁止反言規則，不應予以支持。

　　綜上，一、二審法院結合本案具體案情，以《拆遷損失清單》載明損失數額為基礎，判決賠償王春芳22880元，并駁回王春芳其他訴訟請求，有事實和法律依據。王春芳的再審申請不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條規定的情形。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第一百零一條、《中華人民共和國民事訴訟法》第二百零四條第一款之規定，裁定如下：

　　駁回再審申請人王春芳的再審申請。

　　審 判 長 耿寶建

　　審 判 員 白雅麗

　　審 判 員 馬東旭

　　二〇一七年五月八日

　　法 官 助理 殷 勤

　　書 記 員 周志興