普通清算和特別清算是《外商投資企業清算辦法》中提出的。該辦法第三條規定，企業能夠自行組織清算委員會進行清算的，依照本辦法關于普通清算的規定辦理。企業不能自行組織清算委員會進行清算或者依照普通清算的規定進行清算出現嚴重障礙的，企業董事會或者聯合管理委員會等權力機構（以下簡稱企業權力機構）、投資者或者債權人可以向企業審批機關申請進行特別清算。企業審批機關批準進行特別清算的，依照本辦法關于特別清算的規定辦理。企業被依法責令關閉而解散，進行清算的，依照本辦法關于特別清算的規定辦理。同時，該辦法第八條規定，企業進行清算，應當由企業權力機構組織成立清算委員會；第三十六條規定，企業進行特別清算，由企業審批機關或其委托的部門組織中外投資者、有關機關的代表和有關專業人員成立清算委員會。

由此，我們可以窺見普通清算和特別清算的涵義。普通清算指企業被解散后，清算義務主體（企業或其出資人）自行成立清算組織對企業進行清算的行為。修訂后的公司法第一百八十四條規定，公司因本法第一百八十一條第（一）項、第（二）項、第（四）項、第（五）項規定而解散的，應當在解散事由出現之日起十五日內成立清算組，開始清算。其中第一百八十一條第（四）項指公司依法被吊銷營業執照、責令關閉或者被撤銷的情形?？梢姡馍⒌脑虿荒艹蔀榍逅泐愋偷呐袛鄻藴?，無論企業正常解散，還是被責令撤銷或關閉，只要是企業或其出資人自行組織清算組清算，都屬于普通清算。

至于特別清算，一些學者認為，行政機關介入的清算為特別清算。其依據是《企業法人登記管理條例》第三十三條明確規定，企業法人被吊銷營業執照，登記主管機關應當收繳其公章，并將注銷登記情況告知其開戶銀行，其債權債務由主管部門或者清算組織負責清理。此外，原公司法第一百九十二條規定，公司違反法律、行政法規被依法責令關閉的，應當解散，由有關主管機關組織股東、有關機關及有關專業人員成立清算組進行清算。企業法人由行政部門作出處罰并清算，并非出于企業自愿，與《外商投資企業清算辦法》規定的情形相似，因此，也屬于特別清算。

筆者以為，僅依上述理由擴張特別清算”的內涵是不夠的。實踐中，《企業法人登記管理條例》第三十三條和修訂前的公司法第一百九十二條少有適用，主要是主管部門”和有關主管機關”的認定含糊不清：有的人認為是行業主管部門”，也有的人認為是主管企業法人登記和注銷的工商行政管理部門。為此，針對修訂前的公司法第一百九十二條，國家工商行政管理局工商企字[1997]183號文件就一些地區詢問企業被工商行政管理機關吊銷營業執照后，其債權債務清算由誰組織實施問題專門作出答復：公司登記機關不負責對被吊銷營業執照的公司的清算工作。至于行業主管部門”能否組織清算，一些單行法規中并沒有相應的配套規定。此外，企業經營范圍廣泛，涉及多個行業管理部門，部門之間職責不清、互相推諉。還有一種觀點認為，有關主管機關”應為國家法律、行政法規有權責令公司關閉的部門或機關，誰責令關閉就由誰負責組織清算。對此，筆者不敢贊同，行政機關責令企業關閉屬于行政處罰措施，是具體的行政行為，清算則是被關閉企業注銷前的必經程序，是履行民事義務的行為，不屬于行政處罰的范疇，除非法律法規有專門而明確的規定，行政機關不得越權組織被關閉的企業進行清算。比如環境保護法第三十九條規定：對經限期治理逾期未完成治理任務的企業事業單位，除依照國家規定加收超標準排污費外，可以根據所造成的危害后果處以罰款，或者責令停業、關閉。前款規定的罰款由環境保護行政主管部門決定。責令停業、關閉，由作出限期治理決定的人民政府決定；責令中央直接管轄的企業事業單位停業、關閉，須報國務院批準?！备鶕摲?，人民政府對限期治理仍不過關的企業有權責令關閉，對被關閉的企業是否負有清算職責沒有得到法律進一步的授權。