? 裁判要點

1.籠統(tǒng)以集體土地征收行為為對象提起行政訴訟屬于訴訟請求不明確。征收集體土地行為是由征收土地批復、征收公告、征收補償方案公告、征收補償決定或者補償協(xié)議、強制搬遷決定等一系列行政行為構(gòu)成的，并非一個獨立的行政行為，原告對征收集體土地行為提起行政訴訟，首先應當明確其所訴的被訴行政行為具體指向的是哪一個或幾個，籠統(tǒng)以征收集體土地行為為對象提起行政訴訟，屬于被訴行政行為不明確，沒有具體明確的訴訟請求的情形。

2.達成土地征收協(xié)議并領(lǐng)取補償款與土地征收及其之前的行為不再具有利害關(guān)系。就集體土地征收案件而言，征收土地行為對土地實際使用人的權(quán)利義務確實會產(chǎn)生不利影響，因此，通常情況下被征收土地的實際使用人對政府實施的土地征收行為具有原告資格。但是，如果土地使用人與征收人達成土地征收協(xié)議，取得土地補償后，又對政府實施的土地征收及其之前的行為提起行政訴訟的，因其已經(jīng)獲得安置補償，與被征收的土地不再具有利害關(guān)系，此時提起行政訴訟，不具有原告資格。

3.集體土地征收訴訟合并審理的情形。行政訴訟中的合并審理可以分為兩種情形，一是必要的共同訴訟，即多個原告對同一個行政行為提起行政訴訟的，人民法院必須合并審理；二是普通的共同訴訟，即多個原告對同一類行政行為提起行政訴訟的，人民法院認為可以合并審理并經(jīng)當事人同意的，可以合并審理。不同的承包戶，其承包的集體土地被分別予以征收，并非基于同一征收行為提起行政訴訟，屬于普通的共同訴訟，是否合并審理，由人民法院根據(jù)案件的實際情況決定是否合并審理。

? 裁判文書

中華人民共和國最高人民法院

行 政 裁 定 書

（2017）最高法行申10號

再審申請人（一審原告、二審上訴人）張浩。

再審申請人（一審原告、二審上訴人）張喜福。

被申請人（一審被告、二審被上訴人）吉林省公主嶺市人民政府。住所地：吉林省公主嶺市正陽東街501號。

法定代表人孫志剛，市長。

被申請人（一審被告、二審被上訴人）吉林公主嶺國家農(nóng)業(yè)科技園區(qū)管理委員會。住所地：吉林省公主嶺市公主西大街2264號。

法定代表人趙立寶，主任。

一審原告、二審上訴人何喜臣。

再審申請人張浩、張喜福因訴被申請人吉林省公主嶺市人民政府（以下簡稱公主嶺市政府）、吉林公主嶺國家農(nóng)業(yè)科技園區(qū)管理委員會（以下簡稱公主嶺農(nóng)科園區(qū)管委會）土地征收一案，不服吉林省高級人民法院于2016年5月24日作出的（2016）吉行終177號行政裁定，向本院申請再審。本院于2017年1月5日立案，依法組成合議庭進行審查。案件現(xiàn)已審查終結(jié)。

何喜臣是公主嶺市環(huán)嶺街迎新村一組農(nóng)民，原有旱田3563平方米。張喜福、張浩二人系父子關(guān)系，是公主嶺市環(huán)嶺街迎新村二組農(nóng)民，其家庭原有旱田5533平方米。2010年9月15日，吉林省國土資源廳作出吉國土資耕函（2010）399號《關(guān)于公主嶺市人民政府2012年第4批次農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收的批復》（以下簡稱399號批復），批準公主嶺市政府將0.45公頃農(nóng)村集體農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設用地，用于工業(yè)項目建設。2011年7月，公主嶺農(nóng)科園區(qū)管委會準備在環(huán)嶺街迎新村建設農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園。2012年，何喜臣、張喜福分別與公主嶺農(nóng)科園區(qū)管委會簽訂《農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園項目用地補償及安置協(xié)議》。協(xié)議簽訂后，何喜臣、張喜福即交出土地、領(lǐng)取補償款。2013年8月26日，吉林省國土資源廳作出吉國土資耕函（2013）394號《關(guān)于公主嶺市人民政府2012年第三十批次農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收的批復》（以下簡稱394號批復），批準公主嶺市政府將7.272公頃農(nóng)村集體土地征收、轉(zhuǎn)為建設用地，用于工礦倉儲和交通運輸項目。2013年9月5日，公主嶺市政府根據(jù)394號批復發(fā)布《征用土地方案公告》，公主嶺市國土資源局于次日發(fā)布《征地補償安置方案公告》。2013年12月20日，吉林省國土資源廳作出吉國土資耕函（2013）698號《關(guān)于公主嶺市人民政府2012年第三十三批次農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收的批復》（以下簡稱698號批復），批準公主嶺市政府將20.4697公頃集體土地轉(zhuǎn)為建設用地，用于工礦倉儲、住宅和商服項目建設。2014年12月11日，吉林省國土資源廳作出吉國土資耕函（2014）402號《關(guān)于公主嶺市人民政府2012年第28批次農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收的批復》（以下簡稱402號批復），再次批準公主嶺市政府將21.1544公頃集體土地轉(zhuǎn)為建設用地，用于工礦倉儲項目建設。張喜福、何喜臣原有土地在上述698號、402號批復的征地范圍內(nèi)。因何喜臣等人反映公主嶺市國土資源局非法批地等問題，2015年4月15日吉林省國土資源廳執(zhí)法監(jiān)察局作出《關(guān)于何喜臣等人反映公主嶺市國土資源局非法批地等問題的情況說明》，認定何喜臣等人所在村46.1447公頃土地已分4個批次經(jīng)吉林省政府批準征收，批文號即前述399、394、698、402號批復。2015年，張浩、張喜福、何喜臣提起本案行政訴訟，請求依法確認公主嶺市政府、公主嶺農(nóng)科園區(qū)管委會在實施698、402、394號批復土地征收行為過程中存在程序違法，并撤銷違法部分的行政行為；同時按照2015年最新土地及地上附著物標準對其進行土地征收補償。

四平市中級人民法院（2015）四行初字第6號行政裁定認為，張浩、張喜福、何喜臣針對吉林省國土資源廳作出的三個不同批次批復提起訴訟，但沒有明確侵權(quán)的文件和具體內(nèi)容；同時，經(jīng)庭審核實，何喜臣、張喜福被征收的依據(jù)是不同批次文件，且相互之間沒有利害關(guān)系，其所訴是兩個行政行為，不能一并審理。張浩稱其系張喜福之子，但在其提供的家庭承包責任書中家庭成員中并沒有其名字，其自稱其中的“王鶴”是其本人，雖然其所在村出具證明，但因無戶籍管理部門的證據(jù)證明，故不予確認。張浩不具備本案的訴訟主體資格。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第四十九條第（三）項之規(guī)定、《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第三條第（一）項之規(guī)定，裁定駁回張浩、何喜臣、張喜福的起訴。張浩、何喜臣、張喜福不服，提起上訴。

吉林省高級人民法院（2016）吉行終177號行政裁定認為，何喜臣、張喜福與公主嶺農(nóng)科園區(qū)管委會于2012年簽訂《農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園項目用地補償及安置協(xié)議》，協(xié)議已經(jīng)實際履行完畢。何喜臣與張浩、張喜福為兩個承包戶，分別屬于不同批次的征地范圍，不能在本案中一并審理。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第（一）項之規(guī)定，裁定駁回上訴，維持一審裁定。

再審申請人張浩、張喜福申請再審稱：1、土地承包人等土地使用權(quán)人對行政機關(guān)處分其使用的農(nóng)村集體所有土地的行為不服，可以自己的名義提起訴訟。張浩、張喜福是適格的行政訴訟原告。2、公主嶺市政府、公主嶺農(nóng)科園區(qū)管委會對張浩、張喜福和何喜臣分別作出土地征收行為，即使被征收土地屬于不同批次，也屬于“同一事實”，理應作為共同訴訟一并審理。請求撤銷一、二審裁定；確認公主嶺市政府、公主嶺農(nóng)科園區(qū)管委會在實施三個批次土地征收行為過程中存在程序違法，并撤銷違法部分的行政行為；按照2015年最新土地及地上附著物標準進行土地征收補償。

本院經(jīng)審查認為，《中華人民共和國行政訴法》第四十九條第（三）項規(guī)定，提起訴訟要有具體的訴訟請求和事實根據(jù)。所謂“具體的訴訟請求”主要是指要有明確的被訴行政行為。征收集體土地行為是由征收土地批復、征收公告、征收補償方案公告、征收補償決定或者補償協(xié)議、強制搬遷決定等一系列行政行為構(gòu)成的，并非一個獨立的行政行為，原告對征收集體土地行為提起行政訴訟，首先應當明確其所訴的被訴行政行為具體指向的是哪一個或幾個，籠統(tǒng)以征收集體土地行為為對象提起行政訴訟，屬于被訴行政行為不明確，沒有具體明確的訴訟請求的情形。根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第五十一條第三款規(guī)定，一審法院應當向原告釋明，要求其明確被訴行政行為，原告不能予以明確的，人民法院可以依據(jù)《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第三條第一款第（一）項的規(guī)定，以起訴不符合行政訴訟法第四十九條規(guī)定的法定條件為由，裁定駁回起訴。本案中，張浩、張喜福、何喜臣一審訴訟請求是確認公主嶺市政府、公主嶺農(nóng)科園區(qū)管委會實施698、402、394號批復中的土地征收行為程序違法并予以撤銷，該訴訟請求直接指向的是公主嶺市政府、公主嶺農(nóng)科園區(qū)管委會的征收集體土地行為，并未能明確指向征收過程中行政機關(guān)的哪一個或幾個行政行為，屬于訴訟請求不明確的情形，一審應當向原告釋明，經(jīng)釋明仍不能明確的，依法裁定駁回起訴。

《中華人民共和國行政訴訟法》第二十五條第一款規(guī)定，行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織，有權(quán)提起訴訟。所謂“利害關(guān)系”應當是指起訴時，原告所訴行政行為可能對其權(quán)利義務產(chǎn)生不利影響。就集體土地征收案件而言，征收土地行為對土地實際使用人的權(quán)利義務確實會產(chǎn)生不利影響，因此，通常情況下被征收土地的實際使用人對政府實施的土地征收行為具有原告資格。但是，如果土地使用人與征收人達成土地征收協(xié)議，取得土地補償后，又對政府實施的土地征收及其之前的行為提起行政訴訟的，因其已經(jīng)獲得安置補償，與被征收的土地不再具有利害關(guān)系，此時提起行政訴訟，不具有原告資格。本案中，早在2012年何喜臣、張喜福就分別與公主嶺農(nóng)科園區(qū)管委會簽訂《農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園項目用地補償及安置協(xié)議》，交出土地并領(lǐng)取了補償款，何喜臣、張喜福等人在獲得安置補償，安置補償行為已經(jīng)生效并實際執(zhí)行的情況下，于2015年又對征收行為提起行政訴訟，起訴時何喜臣、張喜福等人與被訴土地征收行為不具有利害關(guān)系，不具有本案原告資格。一、二審裁定駁回張浩、何喜臣、張喜福的起訴，結(jié)果并無不當。何喜臣、張喜福等人主張，原為被征收土地使用權(quán)人，具有本案原告資格，理由不能成立，本院不予支持。

《中華人民共和國行政訴訟法》第二十七條規(guī)定，當事人一方或者雙方為二人以上，因同一行政行為發(fā)生的行政案件，或者因同類行政行為發(fā)生的行政案件、人民法院認為可以合并審理并經(jīng)當事人同意的，為共同訴訟。《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第四十六條第（二）項規(guī)定，行政機關(guān)就同一事實對若干公民、法人或者其他組織分別作出具體行政行為，公民、法人或者其他組織不服分別向同一人民法院起訴的，人民法院可以決定合并審理。根據(jù)上述規(guī)定，行政訴訟中的合并審理可以分為兩種情形，一是必要的共同訴訟，即多個原告對同一個行政行為提起行政訴訟的，人民法院必須合并審理；二是普通的共同訴訟，即多個原告對同一類行政行為提起行政訴訟的，人民法院認為可以合并審理并經(jīng)當事人同意的，可以合并審理。本案中，何喜臣、張喜福為兩個不同的承包戶，其承包的集體土地被分別予以征收，并非基于同一征收行為提起的行政訴訟，屬于普通的共同訴訟，是否合并審理，由人民法院根據(jù)案件的實際情況決定是否合并審理。一、二審裁定根據(jù)本案的實際，認為本案不應合并審理，屬于人民法院行使自由裁量權(quán)的情形，不違反法律的規(guī)定。何喜臣、張喜福等人主張本案應當合并審理，缺乏法律根據(jù)，以此為由申請再審，理由不能成立。

綜上，張浩、張喜福的再審申請不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條第（一）、（四）項規(guī)定的情形。依照《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第七十四條的規(guī)定，裁定如下：

駁回張浩、張喜福的再審申請。

審 判 長　郭修江

審 判 員　董　華

審 判 員　張能寶 

二〇一七年二月二十二日

法官助理　于　浩

書 記 員　戰(zhàn)　成