裁判要旨

中華人民共和國最高人民法院

　　行 政 裁 定 書

《最高人民法院關于執行中華人民共和國行政訴訟法若干問題的解釋》第一條亦將可訴的行政行為界定為“對相對人權利義務產生實際影響的行為”。依據行政訴訟法及司法解釋的上述規定，行政訴訟的原告資格要件有二：一方面，起訴人必須“與行政行為有利害關系”。這里所說的“與行政行為有利害關系”應當理解為“行政機關及其工作人員作出的行政行為對公民、法人或者其他組織的權益已經或將會產生實際影響”，主要指的是行政行為處分了行政相對人的權益。該處分也分為直接處分和間接處分兩種。前者是指行政行為直接增加、剝奪或變更行政相對人的權益;后者是指行政行為雖然并未直接增加、剝奪或變更行政相對人的權益，但其存在會給其他法律行為的作出提供具有法律意義的根據，或者置行政相對人于不利的地位。也就是說，間接處分除包括對相對人權益或者地位確認外，還包括導致相對人權益的弱化。總而言之，這里所說的利害關系要從寬解釋，只要某個公民、法人或者其他組織能夠證明其與被訴行政行為具有別人所不具有的利害關系，或者具有某種特殊利益，那么，就應當認為其與行政行為具有利害關系。另一方面，原告必須具有法律上獨立人格的公民、法人或者其他組織。因為只有具有法律上獨立人格的公民、法人或者其他組織才能承擔最后的訴訟后果。

《中華人民共和國土地管理法》第十條規定“農民集體所有的土地依法屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會經營、管理”;《中華人民共和國物權法》第六十條規定“對于集體所有的土地和森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等，依照下列規定行使所有權：(一)屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會代表集體行使所有權;(二)分別屬于村內兩個以上農民集體所有的，由村內各該集體經濟組織或者村民小組代表集體行使所有權;(三)屬于鄉鎮農民集體所有的，由鄉鎮集體經濟組織代表集體行使所有權。”因此，作為村農民集體成員的個別村民認為村農民集體享有土地的所有權受到行政行為侵害，需要對有關行政機關主張權利的，應通過法定的途徑和形式，將個別村民的意愿轉化為村農民集體的意愿，以村農民集體的名義主張權利，作為村農民集體成員的個別村民未經授權原則上不能代表村農民集體提起行政訴訟。為此，個別村民對相關行政行為不服且村集體經濟組織或者村民委員會又不主動提起訴訟，則該個別村民應當依照《中華人民共和國村民委員會組織法》規定的程序，通過村民會議和村民代表會議形成集體決定，并由村民委員會執行，或者根據《最高人民法院關于審理涉及農村集體土地行政案件若干問題的規定》第三條第一、二款“村民委員會或者農村集體經濟組織對涉及農村集體土地的行政行為不起訴的，過半數的村民可以以集體經濟組織名義提起訴訟”、“農村集體經濟組織成員全部轉為城鎮居民后，對涉及農村集體土地的行政行為不服的，過半數的原集體經濟組織成員提起訴訟”之規定提起行政訴訟，以確保起訴代表整體村民的集體意志，或者也可根據《最高人民法院關于審理涉及農村集體土地行政案件若干問題的規定》第四條“土地使用權人或者實際使用人對行政機關作出涉及其使用或實際使用的集體土地的行政行為不服的，可以以自己的名義提起訴訟”的規定提起行政訴訟。

　　在本案中，鄭世春的訴訟請求為請求人民法院確認沙坪壩區政府未發布征地補償安置方案公告違法。原審法院認為發布征地補償安置方案公告系行政機關針對農村集體經濟組織作出的行政行為。根據《最高人民法院關于審理涉及農村集體土地行政案件若干問題的規定》第三條第一款規定，本案適格原告是村民委員會、農村集體經濟組織或者過半數的村民，鄭世春以個人名義提起本案訴訟不符合法律規定，不具備訴訟主體資格，故裁定駁回鄭世春的起訴。但是，補償安置方案涉及到農村集體經濟組織及成員(包括被征地戶)的切身利益，其公告發布后，農村集體經濟組織及成員(包括被征地戶)對補償方案均可能有不同的意見，為了更好地聽取各方面的意見，法律要求補償安置方案予以公告。故公告補償安置方案是土地征收過程中的法定程序，且同時涉及農村集體經濟組織和村民個體的安置補償權，與侵犯村農民集體土地所有權的行政行為不盡相同。主要體現為：一是從公告對象上看，《中華人民共和國土地管理法》第四十八條規定“征地補償安置方案確定后，有關地方人民政府應當公告，并聽取被征地的農村集體經濟組織和農民的意見”，故補償安置方案的公告既針對農村集體經濟組織也針對農民個體;二是從公告內容上看，《中華人民共和國土地管理法實施條例》第二十六條第一款規定“土地補償費歸農村集體經濟組織所有;地上附著物及青苗補償費歸地上附著物及青苗的所有者所有”，故補償安置方案的公告內容既包括歸農村集體經濟組織所有的土地補償費也包括歸個人所有的地上附著物及青苗補償費;三是從權益輻射上看，即使土地補償費公告主要涉及農村集體經濟組織，但受益的是全體成員(包括被征地戶)，涉及每一成員(包括被征地戶)后續具體獲得的補償數額;四是從相關司法解釋上看，依據《最高人民法院關于審理涉及農村集體土地行政案件若干問題的規定》第四條“土地使用權人或者實際使用人對行政機關作出涉及其使用或實際使用的集體土地的行政行為不服的，可以以自己的名義提起訴訟”規定，土地使用權人或者實際使用人對行政機關作出的涉及征地補償安置的行政行為，可以以自己的名義提起訴訟。綜上，鄭世春認為行政機關未發布征地補償安置方案公告侵犯其合法權益(包括安置補償權)，可以自己名義依法提起本案訴訟，一、二審法院依據《最高人民法院關于審理涉及農村集體土地行政案件若干問題的規定》第三條第一款規定認為鄭世春在本案中不具備訴訟主體資格，屬于適用法律錯誤。

　　另經查，2013年10月24日，重慶市沙坪壩區國土資源管理分局為鄭世春作出沙國土資源信〔2013〕30號《重慶市沙坪壩區國土資源管理分局關于鄭世春申請政府信息公開的答復意見》，主要內容是“您申請公開2009年6月、2010年3月、2010年8月土主鎮四塘村高生基組集體土地征收情況，經核實，在以上時間段內，重慶市人民政府未批準征收該組土地，沙坪壩區人民政府未發布相關征地公告，我分局亦未發布相關征地補償安置方案公告。”《最高人民法院關于執行中華人民共和國行政訴訟法若干問題的解釋》第四十一條第一款規定“行政機關作出具體行政行為時，未告知公民、法人或者其他組織訴權或者起訴期限的，起訴期限從公民、法人或者其他組織知道或者應當知道訴權或者起訴期限之日起計算，但從知道或者應當知道具體行政行為內容之日起最長不超過2年”，鄭世春于2015年9月25日提起本案訴訟，并未超過法定的2年起訴期限。

　　綜上，鄭世春提起本案訴訟，符合行政訴訟法定受理條件，一、二審裁定駁回其起訴違反法律規定，依法應予糾正。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第一百零一條、第八十九條第二項、《中華人民共和國民事訴訟法》第二百零七條、《最高人民法院關于執行中華人民共和國行政訴訟法若干問題的解釋》第六十八條之規定，裁定如下：

　　一、撤銷重慶市第一中級人民法院(2015)渝一中法行初字第00525號行政裁定及重慶市高級人民法院(2016)渝行終425號行政裁定;

　　二、指令重慶市第一中級人民法院對本案繼續審理。

　　審 判 長　楊科雄

　　審 判 員　李智明

　　審 判 員　潘勇鋒

　　二〇一七年十二月二十七日

　　法官助理　曹　巍

　　書 記 員　諶虹蓉