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　　如果不服市、縣人民政府批準(zhǔn)的征地補償、安置方案是否可以直接提起行政訴訟?

　　最高人民法院案例明確，此類情況應(yīng)當(dāng)先向行政機關(guān)申請裁決(復(fù)議)，復(fù)議機關(guān)的處理決定是人民法院審理相關(guān)案件的必要條件，因此，如果復(fù)議機關(guān)作出不予受理決定，當(dāng)事人只能就該不予受理決定向人民法院提起訴訟，而不能直接針對原行政行為起訴。

　　案 情

　　安徽省亳州市中級人民法院一審查明：2012年3月15日亳州市國土資源局作出《公告》，主要內(nèi)容為，根據(jù)安徽省人民政府2011年12月19日皖政地〔2011〕896號批復(fù)批準(zhǔn)的《征收土地方案》，亳州市國土資源局經(jīng)對被征地村民組征地補償?shù)怯洀?fù)核，擬定了征地補償安置方案。同時，根據(jù)《土地管理法》第四十八條和《土地管理法實施條例》第二十五條規(guī)定，將征地補償安置方案內(nèi)容和有關(guān)事項進行了公告，告知被征收土地四至范圍內(nèi)的土地所有權(quán)人和使用權(quán)人對方案內(nèi)容如有不同意見或要求舉行聽證會，須請自公告發(fā)布之日起15內(nèi)以村委會為單位，以書面形式送達(dá)市國土局征地服務(wù)科;方案在征求意見后，報市人民政府批準(zhǔn)組織實施，依據(jù)《土地管理法實施條例》第二十五條之規(guī)定，對批準(zhǔn)后《征地補償安置方案》有爭議，不影響征收土地方案的組織實施。王某認(rèn)為該《公告》實體與程序均違法，侵犯其合法權(quán)益，向安徽省人民政府提起行政復(fù)議，安徽省人民政府于2015年10月21日以王某的行政復(fù)議申請不符合《行政復(fù)議法實施條例》第二十八條第四項規(guī)定的行政復(fù)議受理條件為由，作出皖行復(fù)〔2015〕235號駁回行政復(fù)議申請決定書，決定駁回王某的行政復(fù)議申請。王某不服，向該院提起行政訴訟，要求撤銷以該《公告》形式作出的征地補償安置方案。另查明，該《公告》中的征地補償安置方案是亳州市國土資源局?jǐn)M訂作出的，并不是經(jīng)亳州市政府批準(zhǔn)后作出的。

　　該院認(rèn)為，《土地管理法實施條例》第二十五條第三款規(guī)定，市、縣人民政府土地行政主管部門根據(jù)經(jīng)批準(zhǔn)的征收土地方案，會同有關(guān)部門擬訂征地補償、安置方案，在被征收土地所在地的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村予以公告，聽取被征收土地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民的意見。征地補償、安置方案報市、縣人民政府批準(zhǔn)后，由市、縣人民政府土地行政主管部門組織實施。對補償標(biāo)準(zhǔn)有爭議的，由縣級以上地方人民政府協(xié)調(diào);協(xié)調(diào)不成的，由批準(zhǔn)征收土地的人民政府裁決。征地補償、安置爭議不影響征收土地方案的實施。本案中，王某所訴的征地補償安置方案是亳州市國土資源局?jǐn)M訂的，如果王某對該征地補償安置方案有異議，可以依據(jù)上述規(guī)定，向亳州市國土資源局提出。提出后仍有爭議的，應(yīng)經(jīng)過協(xié)調(diào)、裁決解決。因此，王某不服該征地補償安置方案而提起訴訟，不屬于人民法院行政訴訟受案范圍，不符合《行政訴訟法》第四十九條第四項規(guī)定的起訴條件。《最高人民法院關(guān)于適用若干問題的解釋》第三條第一項規(guī)定，不符合行政訴訟法第四十九條規(guī)定，已經(jīng)立案的，應(yīng)當(dāng)裁定駁回起訴。故對于王某的起訴，應(yīng)當(dāng)依法予以駁回。綜上所述，此案經(jīng)該院審判委員會討論決定，依照《行政訴訟法》第四十九條第四項，《最高人民法院關(guān)于適用若干問題的解釋》第三條第一款第一項之規(guī)定，于2015年12月14日作出裁定，駁回王某的起訴。

　　審 理

　　王某不服，提起上訴。

　　安徽省高級人民法院二審查明的事實與一審法院查明的事實一致。

　　該院認(rèn)為：王某對涉案征地補償安置方案不服，實際上系對征地補償標(biāo)準(zhǔn)有異議，依法應(yīng)當(dāng)通過人民政府協(xié)調(diào)和裁決的途徑解決。因此。王某對涉案征地補償安置方案提起訴訟依法不屬于人民法院行政訴訟受案范圍，一審法院據(jù)此駁回王某的起訴并無不當(dāng)。王某的上訴理由不能成立，該院依法不予支持。依照《行政訴訟法》第八十九條第一款第一項之規(guī)定，該院于2016年10月24日作出行政裁定，駁回上訴，維持原裁定。

　　王某不服，向最高人民法院申請再審。王某認(rèn)為，根據(jù)《農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法》的規(guī)定，征地補償安置方案屬于人民法院行政訴訟受案范圍。根據(jù)《行政訴訟法》的規(guī)定，征地補償安置方案也屬于人民法院行政訴訟受案范圍。《行政訴訟法》第十三條排除不屬于行政訴訟受案范圍的條款中也并未包括征地補償安置方案。《土地管理法實施條例》并未將征地補償安置方案排除在人民法院行政訴訟受案范圍之外。《土地管理法實施條例》第二十五條第三款規(guī)定的“協(xié)調(diào)”和“裁決”行為，并未否定其行政訴訟的救濟途徑。本案中，再審申請人已就征地補償安置方案向安徽省人民政府提起行政復(fù)議，其也作出了皖行復(fù)〔2015〕235號《駁回行政復(fù)議申請決定書》，故現(xiàn)在該案也應(yīng)屬于人民法院的受案范圍。再審被申請人批準(zhǔn)征地補償安置方案的行為并非為內(nèi)部批復(fù)行為。請求撤銷安徽省高級人民法院作出的行政裁定;撤銷再審被申請人批準(zhǔn)的征地補償安置方案。

　　最高人民法院經(jīng)審查后作出裁定，王某的再審申請不符合《行政訴訟法》第九十一條規(guī)定的情形。依照《行政訴訟法》第一百零一條、《民事訴訟法》第二百零四條第一款之規(guī)定，裁定駁回再審申請。

　　分 析

　　最高人民法院認(rèn)為，根據(jù)《土地管理法實施條例》第二十五條第三款的規(guī)定，市、縣人民政府土地行政主管部門根據(jù)經(jīng)批準(zhǔn)的征收土地方案，會同有關(guān)部門擬訂征地補償、安置方案，在被征收土地所在地的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村予以公告，聽取被征收土地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民的意見。征地補償、安置方案報市、縣人民政府批準(zhǔn)后，由市、縣人民政府土地行政主管部門組織實施。對補償標(biāo)準(zhǔn)有爭議的，由縣級以上地方人民政府協(xié)調(diào);協(xié)調(diào)不成的，由批準(zhǔn)征收土地的人民政府裁決。《國務(wù)院法制辦公室關(guān)于依法做好征地補償安置爭議行政復(fù)議工作的通知》(國法〔2011〕35號)規(guī)定，被征地集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民對有關(guān)市、縣人民政府批準(zhǔn)的征地補償、安置方案不服要求裁決的，應(yīng)當(dāng)依照行政復(fù)議法律、法規(guī)的規(guī)定向上一級地方人民政府提出申請。

　　據(jù)此，對市、縣人民政府批準(zhǔn)的征地補償、安置方案不服的救濟途徑，應(yīng)當(dāng)先向行政機關(guān)申請裁決(復(fù)議)。在此類復(fù)議前置案件中，由于復(fù)議機關(guān)的處理決定是人民法院審理相關(guān)案件的必要條件，因此，如果復(fù)議機關(guān)作出不予受理決定，當(dāng)事人只能就該不予受理決定向人民法院提起訴訟，而不能直接針對原行政行為起訴。據(jù)此，王某認(rèn)為已經(jīng)向復(fù)議機關(guān)安徽省人民政府申請過行政復(fù)議，即便申請被駁回，也取得了對征地補償方案的起訴權(quán)，理由不能成立。原審法院裁定處理結(jié)果并無不當(dāng)。

　　本文摘編自(2017)最高法行申1118號行政裁定

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