【裁判要旨】

對市、縣人民政府批準(zhǔn)的征地補(bǔ)償、安置方案不服的救濟(jì)途徑，應(yīng)當(dāng)先向行政機(jī)關(guān)申請裁決（復(fù)議）。在此類復(fù)議前置案件中，由于復(fù)議機(jī)關(guān)的處理決定是人民法院審理相關(guān)案件的必要條件，因此，如果復(fù)議機(jī)關(guān)作出不予受理決定，當(dāng)事人只能就該不予受理決定向人民法院提起訴訟，而不能直接針對原行政行為起訴。

【裁判文書】

中華人民共和國最高人民法院

行政 裁 定 書

（2017）最高法行申1118號

再審申請人（一審原告、二審上訴人）王xx，女，漢族，1948年8月13日出生，住安徽省亳州市譙城區(qū)。

再審被申請人（一審被告、二審被上訴人）亳州市人民政府，住所地安徽省亳州市希夷大道588號。

法定代表人杜xx，該市人民政府市長。

王xx因訴亳州市人民政府土地行政征收一案，不服安徽省高級人民法院作出的（2016）皖行終585號行政裁定，向本院提出再審申請。本院依法組成由審判員閻巍、劉慧卓、劉京川參加的合議庭，對本案進(jìn)行了審查，現(xiàn)已審查終結(jié)。

安徽省亳州市中級人民法院一審查明：2012年3月15日亳州市國土資源局作出《公告》，主要內(nèi)容為，根據(jù)安徽省人民政府2011年12月19日皖政地〔2011〕896號批復(fù)批準(zhǔn)的《征收土地方案》，亳州市國土資源局經(jīng)對被征地村民組征地補(bǔ)償?shù)怯浀膹?fù)核，擬定了本征地補(bǔ)償安置方案。根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》第48條和《中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例》第25條規(guī)定，現(xiàn)將征地補(bǔ)償安置方案內(nèi)容和有關(guān)事項公告如下:……五、被征收土地四至范圍內(nèi)的土地所有權(quán)人和使用權(quán)人對本方案內(nèi)容如有不同意見或要求舉行聽證會，請自本公告發(fā)布之日起15內(nèi)以村委會為單位，以書面形式送達(dá)市國土局征地服務(wù)科;六、本方案在征求意見后，報市人民政府批準(zhǔn)組織實(shí)施，依據(jù)《中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例》第25條之規(guī)定，對批準(zhǔn)后《征地補(bǔ)償安置方案》有爭議，不影響征收土地方案的組織實(shí)施。王金玲認(rèn)為該《公告》實(shí)體與程序均違法，侵犯其合法權(quán)益，向安徽省人民政府提起行政復(fù)議，安徽省人民政府于2015年10月21日以王金玲的行政復(fù)議申請不符合《中華人民共和國行政復(fù)議法實(shí)施條例》第二十八條第四項規(guī)定的行政復(fù)議受理條件為由，作出皖行復(fù)〔2015〕235號駁回行政復(fù)議申請決定書，決定駁回王金玲的行政復(fù)議申請。王金玲不服，向該院提起行政訴訟，要求撤銷以該《公告》形式作出的征地補(bǔ)償安置方案。另查明，該《公告》中的征地補(bǔ)償安置方案是亳州市國土資源局?jǐn)M訂作出的，并不是經(jīng)亳州市政府批準(zhǔn)后作出的。

該院認(rèn)為：《中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例》第二十五條第三款規(guī)定，市、縣人民政府土地行政主管部門根據(jù)經(jīng)批準(zhǔn)的征收土地方案，會同有關(guān)部門擬訂征地補(bǔ)償、安置方案，在被征收土地所在地的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村予以公告，聽取被征收土地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見。征地補(bǔ)償、安置方案報市、縣人民政府批準(zhǔn)后，由市、縣人民政府土地行政主管部門組織實(shí)施。對補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有爭議的，由縣級以上地方人民政府協(xié)調(diào);協(xié)調(diào)不成的，由批準(zhǔn)征收土地的人民政府裁決。征地補(bǔ)償、安置爭議不影響征收土地方案的實(shí)施。本案中，王金玲所訴的征地補(bǔ)償安置方案是亳州市國土資源局?jǐn)M訂的，如果王金玲對該征地補(bǔ)償安置方案有異議，可以依據(jù)上述規(guī)定，向亳州市國土資源局提出。提出后仍有爭議的，應(yīng)經(jīng)過協(xié)調(diào)、裁決解決。因此，王金玲不服該征地補(bǔ)償安置方案而提起訴訟，不屬于人民法院行政訴訟受案范圍，不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第四十九條第四項規(guī)定的起訴條件。《最高人民法院關(guān)于適用若干問題的解釋》第三條第一項規(guī)定，不符合行政訴訟法第四十九條規(guī)定，已經(jīng)立案的，應(yīng)當(dāng)裁定駁回起訴。故對于王金玲的起訴，應(yīng)當(dāng)依法予以駁回。綜上所述，案經(jīng)該院審判委員會討論決定，依照《中華人民共和國行政訴訟法》第四十九條第四項，《最高人民法院關(guān)于適用若干問題的解釋》第三條第一款第一項之規(guī)定，該院于2015年12月14日作出(2015)亳行初字第00054號裁定，駁回王金玲的起訴。

王xx不服，提起上訴。

安徽省高級人民法院二審查明的事實(shí)與一審法院查明的事實(shí)一致。

該院認(rèn)為：王xx對涉案征地補(bǔ)償安置方案不服，實(shí)際上系對征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有異議。《中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例》第二十五條第三款規(guī)定:“市、縣人民政府土地行政主管部門根據(jù)經(jīng)批準(zhǔn)的征用土地方案，會同有關(guān)部門擬訂征地補(bǔ)償、安置方案，在被征用土地所在地的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村予以公告，聽取被征用土地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見。征地補(bǔ)償、安置方案報市、縣人民政府批準(zhǔn)后，由市、縣人民政府土地行政主管部門組織實(shí)施。對補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有爭議的，由縣級以上地方人民政府協(xié)調(diào);協(xié)調(diào)不成的，由批準(zhǔn)征用土地的人民政府裁決。”根據(jù)該規(guī)定，王xx對征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有異議，依法應(yīng)當(dāng)通過人民政府協(xié)調(diào)和裁決的途徑解決。因此。王xx對涉案征地補(bǔ)償安置方案提起訴訟依法不屬于人民法院行政訴訟受案范圍，一審法院據(jù)此駁回王金玲的起訴并無不當(dāng)。王xx的上訴理由不能成立，該院依法不予支持。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第一項之規(guī)定，該院于2016年10月24日作出(2016)皖行終585號行政裁定，駁回上訴，維持原裁定。

王xx不服，向本院申請再審稱:一、根據(jù)《中華人民共和國農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法》的規(guī)定，征地補(bǔ)償安置方案屬于人民法院行政訴訟受案范圍。二、根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》的規(guī)定，征地補(bǔ)償安置方案也屬于人民法院行政訴訟受案范圍。《中華人民共和國行政訴訟法》第十三條排除規(guī)定了不屬于行政訴訟受案范圍的條款中也并未包括征地補(bǔ)償安置方案。三、《土地管理法實(shí)施條例》并未將征地補(bǔ)償安置方案排除在人民法院行政訴訟受案范圍之外。《土地管理法實(shí)施條例》第二十五條第三款規(guī)定的“協(xié)調(diào)”和“裁決”行為，并未否定其行政訴訟的救濟(jì)途徑。本案中，再審申請人已就征地補(bǔ)償安置方案向安徽省人民政府提起行政復(fù)議，其也作出了皖行復(fù)〔2015〕235號《駁回行政復(fù)議申請決定書》，故現(xiàn)在該案也應(yīng)屬于人民法院的受案范圍。四、再審被申請人批準(zhǔn)征地補(bǔ)償安置方案的行為并非為內(nèi)部批復(fù)行為。請求：一、撤銷安徽省高級人民法院作出的（2016）皖行終585號行政裁定。二、依法再審，撤銷再審被申請人批準(zhǔn)的征地補(bǔ)償安置方案。

本院認(rèn)為：《中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例》第二十五條第三款規(guī)定，市、縣人民政府土地行政主管部門根據(jù)經(jīng)批準(zhǔn)的征用土地方案，會同有關(guān)部門擬訂征地補(bǔ)償、安置方案，在被征用土地所在地的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村予以公告，聽取被征用土地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見。征地補(bǔ)償、安置方案報市、縣人民政府批準(zhǔn)后，由市、縣人民政府土地行政主管部門組織實(shí)施。對補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有爭議的，由縣級以上地方人民政府協(xié)調(diào);協(xié)調(diào)不成的，由批準(zhǔn)征用土地的人民政府裁決。《國務(wù)院法制辦公室關(guān)于依法做好征地補(bǔ)償安置爭議行政復(fù)議工作的通知》（國法〔2011〕35號）規(guī)定，被征地集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民對有關(guān)市、縣人民政府批準(zhǔn)的征地補(bǔ)償、安置方案不服要求裁決的，應(yīng)當(dāng)依照行政復(fù)議法律、法規(guī)的規(guī)定向上一級地方人民政府提出申請。據(jù)此，對市、縣人民政府批準(zhǔn)的征地補(bǔ)償、安置方案不服的救濟(jì)途徑，應(yīng)當(dāng)先向行政機(jī)關(guān)申請裁決（復(fù)議）。在此類復(fù)議前置案件中，由于復(fù)議機(jī)關(guān)的處理決定是人民法院審理相關(guān)案件的必要條件，因此，如果復(fù)議機(jī)關(guān)作出不予受理決定，當(dāng)事人只能就該不予受理決定向人民法院提起訴訟，而不能直接針對原行政行為起訴。據(jù)此，王xx認(rèn)為已經(jīng)向復(fù)議機(jī)關(guān)安徽省人民政府申請過行政復(fù)議，即便申請被駁回，也取得了對征地補(bǔ)償方案的起訴權(quán)，理由不能成立。原審法院裁定駁回起訴理由雖有瑕疵，但處理結(jié)果并無不當(dāng)。

綜上，王xx的再審申請不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條規(guī)定的情形。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第一百零一條、《中華人民共和國民事訴訟法》第二百零四條第一款之規(guī)定，裁定如下：

駁回再審申請人王xx的再審申請。

審判 長　　閻　巍

審判 員　　劉慧卓

審判 員　　劉京川

二〇一七年五月二十三日

法官助理　　盧琨琨

書記 員　　馮琦洺