《土地管理法實施條例》第二十五條：

征收土地方案經依法批準后，由被征收土地所在地的市、縣人民政府組織實施，并將批準征地機關、批準文號、征收土地的用途、范圍、面積以及征地補償標準、農業人員安置辦法和辦理征地補償的期限等，在被征收土地所在地的鄉（鎮）、村予以公告。被征收土地的所有權人、使用權人應當在公告規定的期限內，持土地權屬證書到公告指定的人民政府土地行政主管部門辦理征地補償登記。市、縣人民政府土地行政主管部門根據經批準的征收土地方案，會同有關部門擬訂征地補償、安置方案，在被征收土地所在地的鄉（鎮）、村予以公告，聽取被征收土地的農村集體經濟組織和農民的意見。征地補償、安置方案報市、縣人民政府批準后，由市、縣人民政府土地行政主管部門組織實施。對補償標準有爭議的，由縣級以上地方人民政府協調；協調不成的，由批準征收土地的人民政府裁決。征地補償、安置爭議不影響征收土地方案的實施。征收土地的各項費用應當自征地補償、安置方案批準之日起3個月內全額支付。

在上述條規定中分別出現了征收土地方案、征地補償安置方案、補償標準。為此，需要將征收土地方案、征地補償安置方案和補償標準的概念及相互之間的關系厘清。

征收土地方案與征地補償安置方案的關系

土地管理法第五章規定了建設用地的取得方式，建設用地的土地來源既可以是國有土地，也可以來源于農用地轉為建設用地。涉及農用地轉為建設用地的，應當辦理農用地轉用審批手續。根據用地性質和建設項目占用土地不同，農用地轉為建設用地的批準權限分別由國務院和省、自治區、直轄市人民政府行使批準權。土地管理法第四十六條和第四十八條規定了“兩公告”即征地批準后，由縣級以上人民政府征地公告、征地補償安置方案公告。土地管理法實施條例第五章建設用地一章進一步細化了市、縣人民政府報批征地時，需要提交的材料之一就是征收土地方案，征收土地方案經有批準權的人民政府批準后，由市、縣人民政府組織實施。

征收土地方案的具體內容是如何規定的？

根據原國土資源部《建設用地審查報批管理辦法》第十一條第三款細化了征收土地方案的具體內容，征收土地方案，應當包括征收土地的范圍、種類、面積、權屬，土地補償費和安置補助標準，需要安置人員的安置途徑等。

第十五條第一款規定了有批準權的人民政府對征收土地方案的審查標準，即（一）被征收土地界址、地類，面積清楚、權屬無爭議；（二）被征收土地的補償標準符合法律、法規規定；（三）被征收土地上需要安置人員的安置途徑切實可行。

征收土地方案經土地批準權的人民政府批準后，根據土地管理法實施條例第二十五條第三款規定，市、縣人民政府土地行政主管部門根據經批準的征收土地方案，會同有關部門擬定征地補償、安置方案。對擬定的征地補償、安置方案進行公告，征求意見。征地補償、安置方案報市縣人民政府批準后，由土地主管部門組織實施。

對征地補償、安置方案的公告程序，適用原國土資源部《征收土地公告辦法》規定的程序。

該公告辦法第八條—第十一條規定了征地補償安置方案的公告程序，如第八條規定：“征地補償安置方案公告應當包括下列內容：

（一）本集體經濟組織被征收土地的位置、地類、面積，地上附著物和青苗的種類、數量，需要安置的農業人口的數量；

（二）土地補償費的標準、數額、支付對象和支付方式；

（三）安置補助費的標準、數額、支付對象和支付方式；

（四）地上附著物和青苗的補償標準和支付方式；

（五）農業人員的具體安置途徑；

（六）其他有關征地補償、安置的具體措施。

第十條第二款規定：“有關市、縣人民政府土地行政主管部門將征地補償、安置方案報市、縣人民政府審批時，應當附具被征收地農村集體經濟組織、農村村民或者其他權利人的意見及采納情況.....征地補償、安置方案經批準后，由有關市、縣人民政府土地主管部門組織實施”。

根據以上土地管理法及實施條例、原國土資源部的部門規章對征地補償安置規定的梳理，不難看出，征收土地方案具有土地批準權的人民政府作出批準土地征收的審查內容之一，經批準的征收土地方案在行政法上屬于行政機關內部批準行為，不具有對外效力，屬于內部行政行為。

征收土地方案要對外發生法律效力，需要當地土地行政主管部門根據實際征地和被征收人實際情況，將征收土地方案轉換為征地補償、安置方案，由被征收土地所在地的市、縣人民政府批準。

可見，對被征收人產生法律效力的是經市、縣級人民政府批準的征地補償、安置方案。可以得出結論：征收土地方案是具有征地批準權的人民政府作出的內部行政行為；征地補償、安置方案是被征收土地所在地的市、縣人民政府經批準生效的行政行為，直接對被征收人產生法律效力。作為被征收人如果對征收補償結果不服，其權利救濟途徑應當是對征地補償、安置方案請求復議或者裁決，而不能對征收土地方案請求復議或者司法審查。

征地補償標準與征收土地方案、征地補償安置方案的關系

土地管理法實施條例第二十五條規定的補償標準爭議，到底該如何理解？根據土地管理法實施條例的上下文解釋，結合土地管理法第四十七條規定的土地征收補償標準，可以理解此處的“補償標準”應該指的是土地補償標準和房屋及地上附著物的補償標準。土地補償標準的概括性規定在土地管理法第四十七條，該條規定了征地補償原則是按照被征收土地的原用途補償。分為耕地補償和非耕地補償。

耕地補償范圍包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。

耕地補償費的計算標準：該耕地被征收前三年平均年產值的六至十倍。

耕地安置補助費的計算標準：

先確定需要安置的農業人口數；

再按照被征收的耕地數量除以征地前被征收單位平均每人占有耕地的數量計算（即核定被征收人的征收耕地數量）；

再按照該耕地被征收前三年平均年產值的四至六倍計算安置補助費。

對于非耕地的土地補償費標準和安置補助費標準，由省、自治區、直轄市參照耕地標準執行。

無論是耕地還是非耕地的地上附著物和青苗的補償標準，由省、自治區、直轄市規定。該條第六款和第七款對補償過低的，不能保證農民原有生活水平不降低的要求，賦予了省、自治區、直轄市人民政府僅對安置補助費具有調節權；國務院根據社會、經濟發展水平，對土地補償費和安置補助費有調節權。

土地管理法對土地補償確立的補償標準是被征收土地的年產值標準。但是如何確定年產值，無論是土地管理法還是土地管理法實施條例均沒有明確規定，不便于具體實踐操作。

原國土資源部為了貫徹《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》，就完善征地補償安置制度，于2004年11月3日下發《關于完善征地補償安置制度的指導意見》（國土資發〔2004〕238號）[4]，該意見從四個方面提出指導意見，主要涉及的是關于征地補償標準、關于被征地農民安置途徑、關于征地工作程序和征地監管。

與本文有關的主要是征地補償標準問題，在征地補償標準中，細化了統一年產值標準的制訂、統一年產值倍數的確定、征地區片綜合地價的制訂、土地補償費的分配。制訂征地統一年產值標準和區片綜合地價目的是為征地補償提供依據，直接為征地服務。

[5]全省統一年產值標準由省級國土資源部門會同有關部門制定省域內各縣（區）耕地的最低統一年產值標準，由省政府批準后公布。征地統一年產值標準是在一定區域內（以市、縣行政區域為主），綜合考慮被征收農用地類型、質量、等級、農民對土地的投入以及農產品價格等因素，以前三年主要農產品平均產量、價格為主要依據測算的綜合收益值。

統一年產值標準是計算征地補償費用的主要依據。征地片區綜合地價（也稱征地片區價），是指在城鎮行政區土地利用總體規劃確定的建設用地范圍內，依據地類、產值，土地區位、農用地等級、人均耕地數量、土地供求關系、當地經濟發展水平和城鎮居民最低生活保障水平等因素，劃分片區并測算的征地綜合補償標準，原則上不含地上附著物和青苗補償費。[6]為指導各地制訂征地統一年產值標準和片區綜合地價，原國土資源部下發《征地統一年產值標準測算指導性意見》和《征地片區綜合地價測算指導性意見》，供各地參照執行。

征地補償標準涉及的兩個參數統一年產值標準和征地片區綜合地價，原國土資源部均提出了指導性意見。征地補償標準的制訂權是省國土資源部門制定，省政府公布實施。

征地補償標準一旦確定，同一時間段內、同一行政區劃內、實行相同的征地補償標準。“征地補償標準原則上應2-3年更新一次，以適應當地經濟社會發展水平。”

可見，征地補償標準也分層級性，先有省土地主管部門制定全省征地補償標準，以省政府名義公布；然后由市、縣人民政府根據全省征地補償標準，制定全市、縣征地補償標準。地上附著物和青苗補償費的補償標準，按照規定是省級人民政府制定。

標準確定與國有土地上房屋征收補償的評估標準截然相反，它并不是按照房屋及地上附著物的評估確定補償價格，一般根據房屋結構確定等級如框架結構、磚混結構、磚木結構等確定補償標準、地上附著物和構筑物的補償按照重置價格確定補償標準，征收人與被征收人沒有商量的余地。通過補償安置方案的形式予以公示，作為補償依據。

征地補償標準就其性質而言，是在一定時期內對不特定的征收對象反復適用的補償標準，應屬抽象行政行為。要將征地補償標準轉換為某一區域或者某一片區的征收補償標準，就要依托土地管理部門制定的征地補償安置方案，轉換為征地補償安置方案的主要內容，具有針對性和可操作性。

征地補償安置方案的補償標準依據就是省政府公布的全省征地補償標準和本市、縣政府公布的具體補償標準。同理，市、縣人民政府征地時，向上級政府提交的材料之一征收土地方案，其制定的依據也是省政府公布的全省征地補償標準。

為此，征地補償標準是制定征地補償安置方案的依據，也是制定征收土地方案的依據。它們是“皮與毛的關系”，征地補償安置方案的實質內容就是確定征收區域內的征收補償標準。

對土地補償標準不服的救濟途徑

“標準與法律均為規范性文件，具有規范性，二者在制定主體、制定程序以及實施和監督檢查等方面存在明顯的區別，應屬于不同性質的規范系統”[7]在集體土地征收中，土地管理法及其實施條例只是概括性的規定了土地補償標準，而且補償標準制定主體、制定程序凸顯為多層次性、多級別性，導致補償結果的差異性很大，成為引起征收矛盾的導火索之一。

就土地補償標準來說，制定主體分為省級政府土地主管部門制定，省級政府公布，在全省范圍內參照執行；市、縣政府土地主管部門制定，市、縣政府公布，在市、縣范圍內參照執行。

土地補償標準具有規范性文件的特性，本身不是一個獨立的行政行為，但是它又直接關系到被征收人的切身利益，被征收人對補償結果不服實質就是對補償標準不服，根據土地管理法實施條例第二十五條第三款賦予的救濟途徑，還是要通過行政機關內部監督救濟，并不能直接提起行政訴訟，尋求司法救濟。

2011年9月5日最高人民法院司法解釋《關于審理涉及農村集體土地行政案件若干問題的規定》第十條規定[8]的是“土地補償爭議”先行行政裁決。

土地補償爭議包括兩類爭議：

一是對土地補償安置方案確定的補償安置標準的爭議；

二是根據補償安置方案作出具體的補償安置行為發生的爭議；

兩類都屬于土地補償安置爭議。

[9]對這兩類爭議同樣主張的是行政裁決前置。為此，作為被征收人對補償標準不服，尋求救濟的途徑非常單一。僅限于土地管理法實施條例第二十五條第三款的規定。

首先，該條規定的“補償標準”應當僅限于市、縣政府制定的針對征收區域內的具體補償標準，而不包括省級征收補償標準和市、縣政府制定的全市、縣征收補償標準。上述也已論證過，這兩個征收補償標準的表現形式應當屬于規范性文件，本身不具有直接的救濟性。

其次，此處的“補償標準”筆者認為，應當是依附于征地補償，安置方案中公布的補償標準。

第三，如果對征地補償、安置方案中公布的補償標準不服，就是先申請協調，協調不成的，再申請裁決。

第四，征收補償標準依附于征地補償、安置方案，同樣對征地補償、安置方案不服，也不能直接提起行政訴訟，應當執行相同的救濟途徑。

從對征收補償標準不服的救濟途徑的立法分析，政府應當是想從行政機關內部監督的方式予以調整。因為從政府制定征收補償標準的論證過程來看，本身就具有很大的自由裁量空間，補償標準的制定完全是上級政府指導行為，如果進入司法審查，審查標準缺乏法律依據，無從判斷合法性，只能屬于合理行政的范疇。

[4] 本部分內容均參照原國土資源部國土資發〔2004〕238號、國土資廳發〔2006〕3號、國土資發〔2008〕135號文件。[5] 原國土資源部國土資發〔2005〕144號《關于開展制訂征地統一年產值標準和征地片區綜合地價工作的通知》[6] 同上。[7] 柳經緯：“評標準法律屬性論——兼談區分標準與法律的意義”，載《人大復印資料：憲法學、行政法學》2019年第3期，D411.月刊。[8] 《最高人民法院關于審理涉及農村集體土地行政案件若干問題的規定》第十條：“土地權利人對土地管理部門組織實施過程中確定的土地補償有異議，直接向人民法院提起訴訟的，人民法院不予受理，但應當告知土地權利人先申請行政機關裁決。”本文內容節選自甘肅省法院行政庭作者：毛勝利  朵利民原標題：行政審判專欄 | 關于集體土地上征地補償安置方案訴訟問題的思考——兼談《土地管理法實施條例》第二十五條的理解與適用