【裁判文書】

中華人民共和國最高人民法院

行 政 裁 定 書

(2017)最高法行再96號

　　再審申請人(一審原告、二審上訴人)陳云。

　　被申請人(一審被告、二審被上訴人)防城港市防城區(qū)人民政府。住所地：廣西壯族自治區(qū)防城港市防城區(qū)防城北路102號。

　　法定代表人榮毅宏，區(qū)長。

　　原審第三人鄧立信。

　　再審申請人陳云因訴被申請人防城港市防城區(qū)人民政府(以下簡稱防城區(qū)政府)、原審第三人鄧立信行政征收補償一案，不服廣西壯族自治區(qū)高級人民法院于2016年10月20日作出的(2016)桂行終593號行政裁定，向本院申請再審。本院于2017年7月31日立案，并于2017年9月28日作出(2017)最高法行申5662號裁定提審本案。2017年12月11日，本案編立提審案號，依法組成合議庭進行審理，并于2017年12月21日下午在本院第一巡回法庭第二法庭公開開庭審理本案。再審申請人陳云及其委托代理人張琨，被申請人防城區(qū)政府的委托代理人盤永昆、陳忠，原審第三人鄧立信的委托代理人張元將，到庭參加訴訟。案件現(xiàn)已審理終結(jié)。

　　防城港市中級人民法院經(jīng)審理查明：1999年7月18日，邱淞、楊小華與防城區(qū)附城鄉(xiāng)人民政府簽訂合同，約定由邱淞、楊小華承包位于大王江針魚嶺、長欖海灘。2003年7月，邱淞、楊小華承包的獨欖大塘堤壩被臺風(fēng)沖毀，委托大王江村江朝貴支書召集人力、出資進行搶修，并由江朝貴負(fù)責(zé)管理。江朝貴召集了鄧立信等人共同出資共9份股份進行修建。2004年2月20日，經(jīng)集資修塘人員協(xié)商，該塘由鄧立信承包一年。2005年3月12日，江朝貴、鄧立信與陳云簽訂協(xié)議，將該塘租給陳云養(yǎng)殖使用。2010年1月1日，經(jīng)大王江村委會同意，邱淞、楊小華與陳云簽訂協(xié)議，將獨欖大圍塘的經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給陳云。后因建設(shè)需要，防城港市人民政府征用上述土地。防城港市防城區(qū)防城鎮(zhèn)人民政府(以下簡稱防城鎮(zhèn)政府)于2010年4月30日和6月12日，與陳云分別簽訂大圍塘青苗補償協(xié)議及征用大圍塘補償協(xié)議，補償陳云青苗費1659926.15元及補償費226萬元(其中10萬元為獎勵金)。2010年5月21日，中共防城港市防城區(qū)防城鎮(zhèn)委員會、防城鎮(zhèn)政府與鄧立信簽訂征收大圍塘補償協(xié)議，補償大圍塘兩座水門和大圍塘塌缺堤搶修所建設(shè)的防海堤共899960元，并由鄧立信領(lǐng)取。陳云知悉后向防城港市防城區(qū)人民法院提起民事訴訟，請求判決鄧立信返還其899960元。2015年1月19日，防城港市中級人民法院作出(2014)防市民一終字第538號民事終審裁定，以陳云提出的訴訟請求實質(zhì)是認(rèn)為原防城鎮(zhèn)政府補償對象錯誤而對補償行為有異議、不屬于民事訴訟的受案范圍為由，駁回陳云的起訴，并告知陳云先向政府相關(guān)部門申請解決。2015年5月19日，陳云向防城區(qū)政府提出申請，請求撤銷中共防城港市防城區(qū)防城鎮(zhèn)委員會、防城鎮(zhèn)政府與鄧立信簽訂的補償協(xié)議，將上述補償款899960元確認(rèn)給其所有。2015年7月6日，防城區(qū)政府辦公室給陳云答復(fù)，原防城鎮(zhèn)與鄧立信簽訂的補償協(xié)議屬法院調(diào)整或雙方當(dāng)事人協(xié)調(diào)的范疇，若申請人認(rèn)為補償協(xié)議的約定侵犯其合法權(quán)益，建議申請人到經(jīng)偵大隊報案。2015年12月1日，陳云提起本案行政訴訟，請求判令防城區(qū)政府補償其因承包經(jīng)營的防城區(qū)防城鎮(zhèn)大王江針魚嶺獨攬大圍塘水門防海堤補償款899960元，鄧立信承擔(dān)連帶責(zé)任。在庭審中，陳云提出增加訴訟請求，確認(rèn)原中共防城港市防城區(qū)防城鎮(zhèn)委員會、防城鎮(zhèn)政府與鄧立信于2010年5月21日簽訂補償大圍塘的水門、防海堤搶修費899960元的協(xié)議無效。

　　防城港市中級人民法院(2016)桂06行初22號行政裁定認(rèn)為，本案涉及對大圍塘征收引發(fā)的補償糾紛，屬于征地補償安置行為的一個環(huán)節(jié)，對補償標(biāo)準(zhǔn)、補償對象的異議，實際上是對補償安置的爭議。本案陳云的起訴實質(zhì)也是對政府征地補償?shù)臓幾h。根據(jù)《中華人民共和國土地管理法實施條例》第二十五條以及《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村集體土地行政案件若干問題的規(guī)定》第十條規(guī)定，農(nóng)村征地補償安置的爭議應(yīng)先由行政協(xié)調(diào)和裁決為前置條件，土地權(quán)利人對組織實施過程中確定的土地補償有異議，未經(jīng)行政協(xié)調(diào)和裁決，不具有可訴性。本案中，陳云對征地補償安置有異議，但未經(jīng)行政協(xié)調(diào)和裁決程序，其起訴不符合人民法院直接受理的條件。同時，本案中，陳云基于對大圍塘的承包使用因政府征地應(yīng)得的補償，防城鎮(zhèn)政府已與其簽訂協(xié)議，給予補償，陳云若認(rèn)為雙方簽訂的協(xié)議有誤，或政府補償不足額，應(yīng)就本身涉及的與政府簽訂的協(xié)議、領(lǐng)取的款項向政府提出異議，而非就政府與鄧立信簽訂的補償協(xié)議、領(lǐng)取的補償款提出異議，如政府與鄧立信簽訂的補償協(xié)議以及鄧立信領(lǐng)取的補償款存在損害公共利益或其他人的合法權(quán)益等問題，應(yīng)由政府自行糾正，或由相應(yīng)的機關(guān)進行處理。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第四十九條第四項、《中華人民共和國土地管理法實施條例》第二十五條、《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村集體土地行政案件若干問題的規(guī)定》第十條、《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第三條第一款第三項之規(guī)定，裁定駁回陳云的起訴。陳云不服一審裁定，提起上訴。

　　廣西壯族自治區(qū)高級人民法院(2016)桂行終593號行政裁定認(rèn)為，防城區(qū)政府認(rèn)為防城鎮(zhèn)政府于2010年4月30日和6月12日與陳云分別簽訂大圍塘青苗補償協(xié)議及征用大圍塘補償協(xié)議，該補償是一次性足額補償，陳云該得的補償已經(jīng)全部補償，本案899960元與陳云沒有關(guān)系。而陳云則認(rèn)為216萬元只是國有灘涂216畝圍塘的造塘費，陳云承包經(jīng)營的是700多畝，上述216萬元與本案沒有關(guān)聯(lián)性。防城鎮(zhèn)政府和陳云的意見分歧表明雙方當(dāng)事人對補償標(biāo)準(zhǔn)、范圍和金額存在爭議。根據(jù)《中華人民共和國土地管理法實施條例》第二十五條規(guī)定，陳云應(yīng)申請縣級以上地方人民政府協(xié)調(diào);協(xié)調(diào)不成的，由批準(zhǔn)征收土地的人民政府裁決。陳云的起訴不符合行政訴訟案件受理條件，一審裁定駁回陳云的起訴正確。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十六條、第八十九條第一款第一項之規(guī)定，裁定駁回陳云的上訴，維持一審裁定。

　　陳云申請再審稱：1.一、二審認(rèn)定事實不清。案涉被征收蝦塘仍有造塘費(另案處理)及本案所涉補償款未支付給陳云;包括水門和防海堤在內(nèi)的所有地上附著物的所有權(quán)及征收補償均應(yīng)由陳云所有;陳云已履行向政府申請?zhí)幚淼那爸贸绦蚨ㄔ何从枵J(rèn)定。2.一、二審適用法律錯誤。本案不屬于征收補償標(biāo)準(zhǔn)爭議及行政裁決前置處理的糾紛，故駁回陳云的起訴不當(dāng)。3.即使本案屬于征收補償標(biāo)準(zhǔn)爭議，陳云也已依法履行向政府申請?zhí)幚淼惹爸贸绦?。請求撤銷一、二審裁定，并指令一審法院審理本案，一、二審訴訟費用由防城區(qū)政府承擔(dān)。

　　防城區(qū)政府答辯稱：1.陳云領(lǐng)取征收全部補償款項，補償款項含青苗補償費及土地補償費。2.陳云提出的海堤、水門不屬于征地補償范圍。3.征地補償糾紛根據(jù)法律、司法解釋規(guī)定應(yīng)先申請行政裁決。4.陳云認(rèn)為其已經(jīng)依法申請行政裁決不符合事實，該府沒有收到其申請書;陳云系通過信訪的方式申請，該府通過信訪的方式回復(fù)。請求駁回陳云的再審申請。

　　鄧立信陳述稱：同意區(qū)政府的答辯意見。實體方面，鄧立信取得的征地補償款與陳云沒有關(guān)聯(lián)性，陳云應(yīng)該獲取的補償款已經(jīng)全部獲取。鄧立信承包蝦塘期間，對蝦塘修建水塘海堤，其取得899960元征地補償款有法律依據(jù)。陳云提起的再審申請無事實和法律依據(jù)，其應(yīng)當(dāng)向政府先行申請裁決，陳云提起的民事訴訟已經(jīng)被法院駁回，且陳云起訴已經(jīng)超過6個月的起訴期限。鄧立信取得征地補償款已經(jīng)被生效刑事判決羈束。請求駁回陳云的再審申請。

　　本院另查明，鄧立信于2010年5月10日，以其曾出資90多萬元搶修加固周墩大圍塘為由，向防城鎮(zhèn)政府提出書面申請，要求補償90萬元造塘建設(shè)費。后經(jīng)防城鎮(zhèn)黨委書記張群才和防城鎮(zhèn)鎮(zhèn)長陳銘發(fā)同意，以水門補償和大圍塘防海堤補償為名補償899960元給鄧立信。鄧立信收到補償款后，將存有10萬元的借記卡送給張群才使用。張群才因犯受賄罪被判處有期徒刑五年。2014年4月15日，防城港市防城區(qū)人民法院作出(2013)防刑初字第153號刑事判決，判決鄧立信犯行賄罪，免予刑事處罰;違法所得99960元予以沒收，上繳國庫。在辦理鄧立信涉嫌行賄罪案件過程中，陳云作為證人被防城港市防城區(qū)人民檢察院詢問，并于2013年5月14日得知鄧立信與政府簽訂案涉補償協(xié)議并領(lǐng)取899960元征地補償款的事實。2013年6月16日，陳云向防城港市防城區(qū)人民法院提起民事訴訟，請求判決鄧立信返還其899960元。2015年1月19日，防城港市中級人民法院作出(2014)防市民一終字第538號民事終審裁定，告知陳云應(yīng)向政府申請解決。

　　本院認(rèn)為，根據(jù)《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第十一條第二款第二項規(guī)定，公民、法人或者其他組織就土地征收補償協(xié)議提起行政訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理。防城港市人民政府因建設(shè)需要，征收包括案涉大圍塘在內(nèi)的土地。2010年5月21日，防城鎮(zhèn)政府與鄧立信就案涉大圍塘的水門及防海堤補償簽訂補償協(xié)議，該協(xié)議屬于行政審判的受案范圍。陳云作為案涉大圍塘的實際經(jīng)營權(quán)人，對于涉及該圍塘的補償協(xié)議具有利害關(guān)系，具備原告主體資格。陳云認(rèn)為防城區(qū)政府將其承包的大圍塘的相關(guān)補償費用補償給鄧立信錯誤，并要求撤銷補償協(xié)議，返還補償費，符合法定立案條件，人民法院應(yīng)予以受理并進行實體審理。《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村集體土地行政案件若干問題的規(guī)定》第十條規(guī)定，土地權(quán)利人對土地管理部門組織實施過程中確定的土地補償有異議，直接向人民法院提起訴訟的，人民法院不予受理，但應(yīng)當(dāng)告知土地權(quán)利人先申請行政機關(guān)裁決。這里的先行裁決程序，主要是指《中華人民共和國土地管理法實施條例》第二十五條第三款規(guī)定的對補償標(biāo)準(zhǔn)有爭議時的裁決。根據(jù)《中華人民共和國土地管理法實施條例》第二十五條第三款的規(guī)定，對補償標(biāo)準(zhǔn)有爭議的，由縣級以上地方人民政府協(xié)調(diào);協(xié)調(diào)不成的，由批準(zhǔn)征用土地的人民政府裁決。也就是說，土地權(quán)利人對征地補償安置方案中確定的補償標(biāo)準(zhǔn)不服，應(yīng)當(dāng)先行協(xié)調(diào)或裁決。根據(jù)該條第一款的規(guī)定，征用土地方案中需要公告的內(nèi)容包括批準(zhǔn)征地機關(guān)、批準(zhǔn)文號、征用土地的用途、范圍、面積以及征地補償標(biāo)準(zhǔn)、農(nóng)業(yè)人員安置辦法和辦理征地補償?shù)钠谙薜?，補償標(biāo)準(zhǔn)只是其中一方面的內(nèi)容。本案中，陳云對于案涉土地征收的補償標(biāo)準(zhǔn)并無異議，其訴訟請求是請求確認(rèn)防城區(qū)政府與鄧立信簽訂的征收補償協(xié)議無效，并對其進行補償。一、二審以陳云的起訴不符合行政訴訟案件受理條件為由，裁定駁回陳云的起訴，適用法律錯誤，本院予以糾正。

　　關(guān)于起訴期限問題，《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第二十六條規(guī)定：“2015年5月1日前起訴期限尚未屆滿的，適用修改后的行政訴訟法關(guān)于起訴期限的規(guī)定。”也就是說，2015年5月1日行政訴訟法實施之后，當(dāng)事人對修改后的行政訴訟法實施之前的行政行為提起行政訴訟的，人民法院首先要審查，至2015年5月1日，其起訴期限是否屆滿。超過法定起訴期限的，人民法院不再立案受理;未超過法定起訴期限的，按照修改后的行政訴訟法規(guī)定的起訴期限計算。根據(jù)法不溯及既往原則，人民法院應(yīng)當(dāng)適用修改前的行政訴訟法及其司法解釋，對當(dāng)事人的起訴期限至2015年5月1日是否屆滿進行審查。至2015年5月1日，當(dāng)事人起訴期限尚未屆滿，剩余起訴期限超過修改后的行政訴訟法規(guī)定的六個月期限的，以六個月為限;剩余期限不足六個月的，原則上以剩余起訴期限為限。本案中，陳云所訴征收補償協(xié)議行為發(fā)生于2010年5月21日，行政機關(guān)未告知陳云訴權(quán)和起訴期限，應(yīng)當(dāng)適用《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第四十一條第一款規(guī)定的2年起訴期限，自陳云知道或者應(yīng)當(dāng)訴權(quán)或者起訴期限之日起計算。陳云于2013年5月14日得知防城區(qū)政府與鄧立信簽訂案涉補償協(xié)議并領(lǐng)取899960元征地補償款的事實，同年6月16日，陳云提起民事訴訟，請求判決鄧立信返還其899960元。2015年1月19日，防城港市中級人民法院作出民事終審裁定，告知陳云應(yīng)向政府申請解決該事項。2015年5月19日，陳云向防城鎮(zhèn)政府提出申請，請求撤銷協(xié)議并將上述補償款899960元確認(rèn)給其所有。2015年7月6日，防城區(qū)政府辦公室給陳云答復(fù)。2015年12月1日，陳云提起本案行政訴訟。根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第四十八條規(guī)定，陳云提起民事訴訟及等待政府作出答復(fù)的期間，系不屬于陳云自身原因耽誤起訴期限，應(yīng)予以扣除。至2015年5月1日，2年起訴期限尚未屆滿。因剩余起訴期限超過六個月，陳云的法定起訴期限本應(yīng)至2015年11月1日結(jié)束。但由于2015年5月19日至2015年7月6日的期間應(yīng)予扣除，故陳云于2015年12月1日提起本案訴訟，未超過法定起訴期限。

　　綜上，一、二審裁定適用法律錯誤。依照《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第七十六條第一款、七十九條第三項之規(guī)定，裁定如下：

　　一、撤銷廣西壯族自治區(qū)防城港市中級人民法院2016年5月29日作出的(2016)桂06行初22號行政裁定;

　　二、撤銷廣西壯族自治區(qū)高級人民法院2016年10月20日作出的(2016)桂行終593號行政裁定;

　　三、本案指令廣西壯族自治區(qū)防城港市中級人民法院繼續(xù)審理。

　　本裁定為終審裁定。

審判長　熊俊勇

審判員　錢小紅

審判員　龔　斌

二〇一七年十二月二十六日

法官助理　牛延佳

書記員　余逸純