【裁判文書】

中華人民共和國最高人民法院

行 政 裁 定 書

(2017)最高法行申6918號(hào)

　　再審申請人(一審原告、二審上訴人)曹漢明。

　　被申請人(一審被告、二審被上訴人)廣東省廣州市從化區(qū)人民政府。住所地：廣東省廣州市從化區(qū)街口街新城東路**號(hào)。

　　法定代表人蔡澍，區(qū)長。

　　再審申請人曹漢明因訴被申請人廣東省廣州市從化區(qū)人民政府(以下簡稱從化區(qū)政府)征收土地公告及行政賠償一案，不服廣東省高級人民法院(2016)粵行終1586號(hào)行政判決，向本院申請?jiān)賹彙１驹河?017年9月5日立案，依法組成合議庭進(jìn)行審查。案件現(xiàn)已審查終結(jié)。

　　2005年2月24日，經(jīng)廣東省人民政府同意，廣東省國土資源廳作出粵國土資(建)字(2005)44號(hào)《關(guān)于從化市2003年度第三批次城鎮(zhèn)建設(shè)用地的批復(fù)》(以下簡稱44號(hào)批復(fù))，同意廣州市人民政府上報(bào)的農(nóng)用地專用和征收土地方案，將從化市神崗、江埔、棋桿、良口、城郊、鰲頭、街口、民樂、溫泉、桃園等鎮(zhèn)屬下的村委會(huì)的集體農(nóng)用地，和國有民樂茶場的國有農(nóng)用地，共計(jì)20.5783公頃轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，并辦理征用土地手續(xù);同意征用上述村委會(huì)的集體建設(shè)用地15.1362公頃，未利用地0.6842公頃;同意收回和使用國有民樂茶場的國有建設(shè)用地0.7915公頃，國有未利用地0.033公頃。上述土地37.2232公頃，經(jīng)完善征用和收回手續(xù)后，同意作為從化市的城鎮(zhèn)建設(shè)用地。2006年12月18日，從化區(qū)政府發(fā)布從府(2006)75號(hào)《征用土地公告》(以下簡稱75號(hào)公告)，對44號(hào)批復(fù)中的第十三號(hào)地塊在網(wǎng)上予以公告，公告內(nèi)容包括批準(zhǔn)文號(hào)、建設(shè)用地項(xiàng)目名稱、征收土地位置、被征地村及面積、土地補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)等事項(xiàng)。2006年12月20日，從化區(qū)政府通過直接送達(dá)的方式，將從府征補(bǔ)(2007)1號(hào)《征地補(bǔ)償安置方案公告》(以下簡稱1號(hào)公告)送達(dá)給街口街城郊村民委員會(huì)(以下簡稱城郊村委會(huì))。2007年1月4日，從化區(qū)政府發(fā)布1號(hào)公告，將征地補(bǔ)償安置的內(nèi)容，包括被征地單位、地類名稱、征收面積、補(bǔ)償類別、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償金額、支付對象、支付方式，進(jìn)行公告并征求意見。曹漢明的承包地在本次公告征收范圍內(nèi)。2011年9月28日和8月6日，從化區(qū)街口街道辦事處(以下簡稱街口街道辦)與城郊村第十八經(jīng)濟(jì)合作社分別簽訂三份《征用土地協(xié)議書》。2011年9月30日，街口街道辦與城郊村第十七經(jīng)濟(jì)合作社(以下簡稱十七經(jīng)濟(jì)社)簽訂《征用土地協(xié)議書》，上述協(xié)議合計(jì)征收土地85.1013畝。2012年12月12日，城郊村委會(huì)及所涉經(jīng)濟(jì)合作社出具書面材料，證明征地補(bǔ)償款已全部付清。2012年11月7日，從化國土局作出從國房群字(2012)59號(hào)《關(guān)于限期辦理征地補(bǔ)償?shù)怯浀墓妗罚饕獌?nèi)容：一、征地范圍內(nèi)尚未辦理征地(含房屋、青苗等地上附著物)補(bǔ)償?shù)怯浀臋?quán)益人，請于本公告發(fā)布之日起7天之內(nèi)向街口街道辦辦理補(bǔ)償?shù)怯浭掷m(xù)。二、對逾期不辦理征地補(bǔ)償?shù)怯浀模暈榉艞夀k理登記，將實(shí)行證據(jù)登記保全，并按照從府(2010)51號(hào)《從化市征收集體土地暫行規(guī)定》標(biāo)準(zhǔn)核算補(bǔ)償款，交由市公證處提存，視為已完成登記和落實(shí)補(bǔ)償?shù)氖掷m(xù)。待調(diào)查登記的權(quán)益人明晰并無爭議后，權(quán)益人可向街口街道辦申請辦理領(lǐng)取提存補(bǔ)償款手續(xù)。三、對逾期不辦理征地補(bǔ)償?shù)怯浀模瓷鲜鲛k法公證提存后，將配合街口街道辦及相關(guān)職能部門，按相關(guān)法律法規(guī)開展征地清場工作。2012年12月12日，從化國土局向曹漢明發(fā)出從國房群字(2012)75號(hào)《關(guān)于逾期未辦理征地補(bǔ)償?shù)怯浺婪▽?shí)施證據(jù)保全并辦理補(bǔ)償款提存手續(xù)及告知聽證權(quán)利的通知》以及送達(dá)補(bǔ)償數(shù)據(jù)通知和提存通知，曹漢明未申請聽證，其補(bǔ)償款予以公證提存。2013年1月11日，從化國土局作出從國房群字(2013)12號(hào)《責(zé)令交出土地決定書》，要求曹漢明收到?jīng)Q定書之日起七日內(nèi)配合完成地上建筑物及地上附著物的清障工作，同時(shí)辦理領(lǐng)取補(bǔ)償款手續(xù)。曹漢明不服申請行政復(fù)議，廣州國土局于2013年1月29日受理該案。2013年2月1日，曹漢明承包地上的青苗等附著物等被強(qiáng)制清除。2013年5月27日，從化國土局根據(jù)從化市土地儲(chǔ)備開發(fā)中心的申請作出從國土用結(jié)字(2013)013號(hào)《同意用地結(jié)案書》，同意終結(jié)2003年度第三批次十三號(hào)地塊的征地程序。2014年5月26日，廣州國土局作出穗國房行復(fù)(2014)7號(hào)行政復(fù)議決定(以下簡稱7號(hào)復(fù)議決定)，認(rèn)為從化國土局未在舉證期限內(nèi)提交證據(jù)材料證明其履行擬定并公告征地補(bǔ)償安置方案法定職責(zé)，應(yīng)視為該行政行為沒有證據(jù)、依據(jù)，決定撤銷責(zé)令交出土地決定。曹漢明對7號(hào)復(fù)議決定查明事實(shí)及處理意見仍不服，提起行政訴訟，請求撤銷7號(hào)復(fù)議決定。2015年1月30日，廣州市中級人民法院作出(2014)穗中法行終字第1546號(hào)行政判決，認(rèn)為7號(hào)復(fù)議決定處理結(jié)果正確，未對曹漢明的合法權(quán)益造成實(shí)際影響，判決駁回曹漢明的訴訟請求。2015年6月，曹漢明提起本案行政訴訟，請求確認(rèn)從化區(qū)政府發(fā)布征收土地公告、批準(zhǔn)發(fā)布征收補(bǔ)償安置方案以及清障活動(dòng)等征收行為違法;停止非法建設(shè)行為、恢復(fù)土地原狀，賠償經(jīng)濟(jì)損失60500元。

　　廣東省廣州市中級人民法院(2015)穗中法行初字第355號(hào)行政判決認(rèn)為，從化區(qū)政府沒有提供其在曹漢明所在村集體進(jìn)行公告的證據(jù)，不能視為曹漢明已經(jīng)知道征地行為的內(nèi)容，曹漢明提起本案訴訟沒有超出法律規(guī)定的最長保護(hù)期限，起訴未超法定期限。曹漢明訴請確認(rèn)從化區(qū)政府發(fā)布征地公告、批準(zhǔn)并發(fā)布征地補(bǔ)償安置方案以及清障活動(dòng)違法。上述訴訟請求包含多個(gè)行政行為，雖經(jīng)釋明曹漢明仍堅(jiān)持全部訴訟請求，依法只審查從化區(qū)政府發(fā)布征地公告的合法性問題。根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》第四十六條及《中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例》第二十五條規(guī)定，廣東省國土資源廳作出44號(hào)批復(fù)，批準(zhǔn)征用涉案土地。從化區(qū)政府作出75號(hào)公告，將44號(hào)批復(fù)的批準(zhǔn)文號(hào)、建設(shè)用地項(xiàng)目名稱、征收土地位置、被征地村及面積、土地補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)等事項(xiàng)進(jìn)行公告，符合上述法律、法規(guī)規(guī)定。從化區(qū)政府發(fā)布征收公告行為合法，曹漢明請求行政賠償缺乏事實(shí)和法律根據(jù)。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十九條規(guī)定，判決駁回曹漢明的訴訟請求。曹漢明不服，提起上訴。

　　廣東省高級人民法院(2016)粵行終1586號(hào)行政判決認(rèn)為，一審只審查從化區(qū)政府發(fā)布征地公告行為的合法性，不影響曹漢明就其他行政行為另循救濟(jì)途徑，并無不妥。從化區(qū)政府依據(jù)44號(hào)批復(fù)作出、并在網(wǎng)上發(fā)布75號(hào)公告，將征地補(bǔ)償安置方案公告直接送達(dá)城郊村委會(huì)，雖然沒有證據(jù)證明其在征收范圍張貼公告，程序不規(guī)范，但鑒于被征收集體經(jīng)濟(jì)組織已經(jīng)與征收部門簽訂征收土地協(xié)議，并付清全部征地補(bǔ)償款，該項(xiàng)程序問題不足以確認(rèn)案涉征用土地公告行為違法。征收土地公告行為不違法，曹漢明主張行政賠償亦不能成立。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第一項(xiàng)的規(guī)定，判決駁回上訴，維持原判。

　　曹漢明申請?jiān)賹彿Q：1.44號(hào)批復(fù)項(xiàng)下的征地呈報(bào)資料中地塊十三與案涉土地接近，但仍無法證明案涉土地屬于征收范圍。75號(hào)公告存在超范圍超面積征地情形。2.一、二審僅審查征地公告行為的合法性，未審查征地批復(fù)及其后續(xù)行為的合法性，亦未審查行政賠償?shù)氖聦?shí)與請求。請求撤銷一、二審判決，確認(rèn)從化區(qū)政府所作的征地行為違法，判令其停止建設(shè)，恢復(fù)土地原狀，交還曹漢明耕種，并賠償曹漢明經(jīng)濟(jì)損失60500元。

　　從化區(qū)政府答辯稱：44號(hào)批復(fù)附件上載明地塊十三為街口村、城郊村12.8251公頃。75號(hào)公告上載明征地包含街口村、城郊村、城南村、雄鋒村12.8251公頃。75號(hào)公告增加城南村和雄鋒村的原因是，地塊權(quán)屬詳查時(shí)發(fā)現(xiàn)，涉案地塊的邊界少數(shù)飛地涉及上述兩村，但沒有增加范圍和面積。請求駁回曹漢明的再審申請。

　　本院經(jīng)審查認(rèn)為，《中華人民共和國土地管理法》第四十六條第一款規(guī)定，國家征收土地依照法定程序批準(zhǔn)后，由縣級以上地方人民政府予以公告并組織實(shí)施。《中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例》第二十五條第一款規(guī)定，征收土地方案經(jīng)依法批準(zhǔn)后，由被征收土地所在地的市、縣人民政府組織實(shí)施，并將批準(zhǔn)征地機(jī)關(guān)、批準(zhǔn)文號(hào)、征收土地的用途、范圍、面積以及征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、農(nóng)業(yè)人員安置辦法和辦理征地補(bǔ)償?shù)钠谙薜龋诒徽魇胀恋厮诘赜枰怨妗！稄V東省實(shí)施<中華人民共和國土地管理法>辦法》第三十二條第一項(xiàng)規(guī)定，國家征收土地，依照法定程序批準(zhǔn)后，市、縣人民政府應(yīng)當(dāng)在被征收土地所在地的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村范圍內(nèi)發(fā)布征地公告。根據(jù)上述規(guī)定，征收土地方案依法經(jīng)省級人民政府批準(zhǔn)后，市、縣人民政府應(yīng)當(dāng)將批準(zhǔn)征地機(jī)關(guān)、批準(zhǔn)文號(hào)、征收土地的用途、范圍、面積以及征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、農(nóng)業(yè)人員安置辦法和辦理征地補(bǔ)償?shù)钠谙薜龋诒徽魇胀恋厮诘赜枰怨妗５牵伞⑿姓ㄒ?guī)、廣東省的地方性法規(guī)均未對公告的具體方式作出明確規(guī)定。實(shí)踐中，通常采取在征收范圍內(nèi)予以張?zhí)⒃诩堎|(zhì)媒體刊登、互聯(lián)網(wǎng)政府官方網(wǎng)站發(fā)布的方式實(shí)施。本案中，經(jīng)廣東省人民政府批準(zhǔn)同意，下發(fā)44號(hào)批復(fù)后，從化區(qū)政府通過互聯(lián)網(wǎng)發(fā)布75號(hào)公告，將批準(zhǔn)文號(hào)、建設(shè)用地項(xiàng)目名稱、征收土地位置、被征地村及面積、土地補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)等事項(xiàng)在網(wǎng)上予以公告。之后，將草擬的征地補(bǔ)償方案直接送達(dá)給城郊村民委員會(huì)，并發(fā)布1號(hào)公告，征求被征收人意見。從化區(qū)政府發(fā)布征收公告的程序和內(nèi)容不違反法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)的規(guī)定。從化區(qū)政府未提供證據(jù)證明在征收范圍內(nèi)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村予以張貼，程序不符合土地征收的通常做法不妥，但不構(gòu)成程序違法。一、二審判決駁回曹漢明請求確認(rèn)從化區(qū)政府發(fā)布公告行為違法，并無不當(dāng)。曹漢明主張75號(hào)公告征收的土地不在44號(hào)批復(fù)征收范圍內(nèi)，并提供44號(hào)批復(fù)附件作為新證據(jù)提交本院。經(jīng)審查，44號(hào)批復(fù)附件一“建設(shè)用地項(xiàng)目呈報(bào)說明書”中地塊十三所指的12.8251公頃被征收土地，包括街口村、城郊村，且有勘測定界的具體界址點(diǎn)坐標(biāo)。75號(hào)公告征收公告內(nèi)容與44號(hào)批復(fù)地塊十三的征地面積完全一致，征收范圍基本相同。曹漢明僅以44號(hào)批復(fù)附件為新證據(jù)否定75號(hào)公告征地范圍在44號(hào)批復(fù)批準(zhǔn)的征地范圍內(nèi)，證據(jù)不足，本院不予采信。曹漢明還主張，一、二審未審查征地批復(fù)及其后續(xù)行為的合法性，亦未審查行政賠償?shù)氖聦?shí)與請求。首先，征地批復(fù)是廣東省政府作出的最終裁決行為，且不屬于本案被訴行政行為，一、二審未予審查并無不當(dāng);其次，征地批復(fù)的后續(xù)征收行為包含一系列行政行為，所訴對象不明確，一、二審不予審查亦無不當(dāng);第三，一、二審對行政賠償請求已經(jīng)作出明確回應(yīng)，認(rèn)為征收土地公告行為不違法，行政賠償不能成立，曹漢明的該項(xiàng)主張沒有事實(shí)根據(jù)。

　　應(yīng)當(dāng)指出的是，《中華人民共和國行政訴訟法》第四十九條第三項(xiàng)規(guī)定，提起訴訟應(yīng)當(dāng)有具體的訴訟請求和事實(shí)根據(jù)。所謂具體的訴訟請求，關(guān)鍵是要有明確的被訴行政行為。起訴人訴訟的被訴行政行為不明確的，人民法院應(yīng)當(dāng)根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第五十一條第三款規(guī)定予以指導(dǎo)和釋明，經(jīng)釋明起訴人仍然不能明確被訴行政行為的，人民法院應(yīng)當(dāng)根據(jù)《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第四十四條第一款第十一項(xiàng)規(guī)定，裁定不予立案;已經(jīng)受理的，裁定駁回起訴。但是，經(jīng)釋明起訴人明確被訴行政行為的，無論起訴人明確起訴的一個(gè)行政行為，還是數(shù)個(gè)行政行為，人民法院都應(yīng)當(dāng)對被訴行政行為是否符合其他起訴條件逐一進(jìn)行審查，不得以起訴多個(gè)行政行為為由不予受理。本案中，曹漢明起訴時(shí)的訴訟請求是確認(rèn)從化區(qū)政府的征收土地行為違法，訴訟請求不明確。經(jīng)一審釋明后，曹漢明將其訴訟請求進(jìn)一步細(xì)化為確認(rèn)從化區(qū)政府發(fā)布征地公告、批準(zhǔn)并發(fā)布征地補(bǔ)償安置方案以及清障活動(dòng)違法。釋明后的訴訟請求盡管包含多個(gè)行政行為，但被訴行政行為已經(jīng)具體明確，一審本應(yīng)圍繞曹漢明提出的三個(gè)相互關(guān)聯(lián)的行政行為，分別審查是否符合法定起訴條件，并作出裁判。但是，一審卻以曹漢明的訴訟請求包含多個(gè)行政行為為由，要求曹漢明進(jìn)一步予以明確，在曹漢明仍堅(jiān)持其全部訴訟請求時(shí)，一審又自主決定只審查從化區(qū)政府發(fā)布征地公告的合法性，這一做法沒有法律根據(jù)，本院予以指正。鑒于批準(zhǔn)并發(fā)布征地補(bǔ)償安置方案行為屬于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部程序性行為，對當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響不可訴，“清障活動(dòng)”發(fā)生于2013年2月1日，曹漢明于2015年6月提起行政訴訟，超過2年法定起訴期限。在此情形下，再以漏審批準(zhǔn)并發(fā)布征地補(bǔ)償安置方案和“清障活動(dòng)”為由再審本案，沒有實(shí)際意義，本案不予再審。

　　還應(yīng)指出的是，《中華人民共和國行政訴訟法》第二十五條第一款規(guī)定，行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織，有權(quán)提起訴訟。征收土地案件中，被征收人獲得征收補(bǔ)償，對征收決定超過法定起訴期限不起訴，自起訴期限屆滿之日起，喪失對被征收房屋及相應(yīng)土地的權(quán)利。之后又針對行政機(jī)關(guān)就涉案房屋、土地作出的行政行為提起行政訴訟，與被訴行政行為沒有利害關(guān)系，不具有原告資格。2012年12月，從化國土局已經(jīng)將征收補(bǔ)償數(shù)額告知曹漢明并對征收補(bǔ)償款予以公證提存，至2014年年底，曹漢明未對該補(bǔ)償決定提起行政訴訟，喪失對涉案土地的權(quán)利，2015年6月對75號(hào)公告提起行政訴訟，已經(jīng)喪失原告資格。同時(shí)，根據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村集體土地行政案件若干問題的規(guī)定》第九條規(guī)定，以公告方式送達(dá)的，起訴期限應(yīng)當(dāng)自公告確定的期限屆滿之日起計(jì)算。75號(hào)公告于2006年12月在網(wǎng)上予以公告，2015年6月曹漢明提起訴訟，顯然超過法定2年起訴期限，且無正當(dāng)理由。為此，一、二審受理曹漢明對75號(hào)公告行為的起訴不妥，本院亦予以指正。鑒于曹漢明申請?jiān)賹彛嗣穹ㄔ翰灰俗鞒鰧υ賹徤暾埲烁鼮椴焕牟门校景覆挥柙賹彙?/p>

　　再要指出的是，通常情況下，市、縣人民政府根據(jù)省級人民政府征地批復(fù)作出的征地公告行為，僅僅是對征地批復(fù)內(nèi)容的告知，是一個(gè)對當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響的程序性行為，不屬于行政訴訟的受案范圍。但是，如果被征收人以征收公告范圍與征地批復(fù)不一致為由，對征收公告提起行政訴訟，并提供初步事實(shí)根據(jù)的，人民法院就不能以前述理由簡單裁定不予立案或駁回起訴。曹漢明起訴的理由即是如此，所以本案不能以75號(hào)公告屬于對被征收人權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響的程序性行為為由不予受理。

　　綜上，曹漢明的再審申請不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條第三、四項(xiàng)規(guī)定的情形。本院依照《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第七十四條之規(guī)定，裁定如下：

　　駁回曹漢明的再審申請。

審 判 長　張勇健

審 判 員　郭修江

審 判 員　龔　斌

二〇一七年九月二十六日

法官助理　盛　強(qiáng)

書 記 員　潘海蓉