裁判要旨

1.行政機關所實施的行政行為,使行政相對人有理由相信自己所從事的建設和經營行為合法時,由此產生信賴利益。

 2.行政機關違法拆除建筑物侵害信賴利益的，行政相對人獲得的行政賠償數額不應低于被拆除時征收土地的地上建筑物及附著物的市場補償價值。（注：在違法強拆行政賠償節點的認定問題上，是應當從違法行為作出時計算賠償數額，還是從判決時計算賠償數額，值得探討，在此不妨結合案件具體情況，并充分考慮當事人的利益損失作出綜合判斷。比如，如果是當事人居住的房屋被違法拆除，在山東省高級人民法院（2017）魯行終911號行政賠償判決中，按照判決時被拆除房屋周邊的房地產市場交易價格計算賠償數額更有利于保障當事人的居住利益。）否則，因違法強制拆除行為，行政機關付出的行政賠償數額還要低于其合法征收應支付的補償價值，其實質效果是鼓勵行政機關違法進行強制拆除。

山東省萊州市人民法院

行 政 判 決 書

（2013）萊州行初字第6號

原告陳秉紅，女，19XX年XX月XX日出生，漢族，城鎮居民，住龍口市。

委托代理人孫福亮（原告丈夫），男，19XX年XX月XX日出生，漢族，勝利油田淺海公司職工，住址同上。

被告招遠市國土資源局。住所地：招遠市初山路110號。

法定代表人李志勇，局長。

原告陳秉紅因與被告招遠市國土資源局行政賠償一案，于2013年5月14日在向煙臺市中級人民法院請求確認強制拆除育苗場行為違法的同時一并提起行政賠償訴訟，煙臺市中級人民法院指定本院審理。本院于2013年6月26日立案后，于同年7月1日向被告送達了起訴狀副本及應訴通知書，并依法組成合議庭。因一并提起的強制拆除育苗場案未能及時審結，本案于2013年8月28日中止訴訟。本院于2014年5月5日作出（2013）萊州行初字第5號行政判決書，確認被告于2012年8月17日實施的強制拆除原告育苗場的行政行為程序違法。被告不服提出上訴，煙臺市中級人民法院于2014年10月16日作出（2014）煙行終字第77號行政判決書，駁回上訴，維持原判。本案于2015年5月22日恢復審理。經山東省高級人民法院批準，本案延長審限至2015年12月20日。2015年11月15日，因案件涉及法律適用問題，需要送請有權機關確認，本案中止訴訟。2016年9月9日，本案恢復審理。2013年8月20日和8月28日、2015年5月26日和11月14日、2016年9月29日，本院公開開庭審理了本案。原告陳秉紅及其委托代理人孫福亮、黃勝軍，被告招遠市國土資源局的分管負責人考衛啟及委托代理人欒興雁、史衛進到庭參加訴訟。本案現已審理終結。

原告陳秉紅訴稱，因招遠市辛莊鎮東良村招商引資，原告于2001年7月8日同招遠市辛莊鎮東良村簽訂土地承包合同，承包了東良村原林業隊北部海灘進行育苗場經營。原告投資420多萬元修建了育苗場，按照招遠市環保局對原告育苗場的核定標準繳納了排污費，同時向招遠市辛莊鎮人民政府繳納了農業特產稅。2012年5月10日，原告接到東良村委通知，稱因濱海新區海天大世界項目建設需要，招遠市人民政府要對包括原告承包的林業隊北部海灘在內的土地實施征收，并要求解除土地承包合同。2012年5月25日，招遠市征地指揮部對原告的育苗場進行了清點，指揮部承諾：根據清點結果，要對原告的育苗場資產進行評估，根據評估結果，指揮部于2012年6月15日前將全部補償款支付給原告，原告于2012年6月15日前拆除育苗場及相關設施。雙方簽訂協議一份，征地指揮部負責人楊桂杰簽字確認。指揮部簽訂協議后對原告育苗場資產進行了清點，但并未評估。2012年8月17日，被告及招遠鴻發工程有限公司強行控制原告及家人，將原告廠房設施全部拆除，三千多斤海參苗被壓于廢墟。被告為實施海天大世界商業開發項目，為達到對原告不補償、少補償的目的，強行拆除原告廠房及生產設施的行政行為程序違法。請求依法判令被告賠償原告損失1500萬元。原告提供了以下證據：1.招遠市辛莊鎮財政所于2002年5月24日收取原告農業特產稅征收收據復印件一份、招遠市環境保護局于2003年3月31日收取原告育苗場排污費收據復印件一份，證明原告使用土地和經營育苗場的合法性。2.原、被告雙方共同清點的2009年4月29日“拆除育苗場及附屬設施勘估表”一份和2012年5月25日育苗場物資清單一份；原告于2012年8月19日記錄的物資清單附件一份。3.原告約于2009年6月14日左右拍攝的光盤一張。4.楊桂杰簽字的協議，證明被告持有清點資產的清單但拒不提交。5.招遠鴻發工程有限公司的領取清單通知書，其中載明有物品一宗，足以證明被告有證據但拒不提交。6.證人于吉旺、欒彩紅、李春濤出庭作證，證明原告育苗場被強拆時被限制人身自由、滅失物資及海參苗養殖等情況。

被告招遠市國土資源局辯稱，一、原告的育苗場房屋及附屬設施已被依法認定為違法占地的建筑物，處罰決定已發生法律效力，原告對其育苗場房屋及附屬設施不具有合法權益。二、經原一、二審法院判決認定，被告拆除違法占地建設的育苗場建筑和附屬設施是未經法定程序拆除，是程序違法。三、招遠市辛莊鎮東良村委和招遠鴻發工程有限公司在實施拆除原告的違法占地育苗場建筑物和附屬設施后，拆除后的物資放置在原違法建筑物院內保管，被告沒有損壞原告的合法財產，不應承擔法律上的賠償責任。四、因原告是違法占地建設育苗場房屋及附屬設施，被告雖然拆除程序違法，因原告對該育苗場建筑物和附屬設施不具有合法權益即不享有所有權，因此被告對該非法建筑的拆除不承擔行政賠償責任。同時，非法建筑在征收中不予補償。因此，原告非法占地建設的育苗場也不應當給予征收補償。綜上，原告的起訴沒有事實證據和法律依據，其行政賠償訴求依法不能成立，請求駁回原告的訴訟請求。

被告向本院提交了以下證據：原、被告雙方于2009年4月29日共同清點的“拆除育苗場及附屬設施勘估表”原件一份。

經庭審質證原告提交的證據，被告對原告提交的農業特產稅和排污費收據的真實性無異議，但認為不能證實原告取得了合法的土地使用權；對原告提交的原、被告雙方于2009年4月29日共同清點的“拆除育苗場及附屬設施勘估表”一份的真實性無異議，認可其中與被告提交勘估表中一致的內容，對原告自行添加的內容不認可；對原告提交的2012年5月25日育苗場物資清單一份、2012年8月19日原告記錄的物資清單附件一份的真實性不認可，認為均系原告單方清點記錄，不能證明本案違法建筑拆除時物資的財產狀況；對原告提交的光盤，認為是原告單方拍攝、拍攝內容不只限于原告育苗場地段，對其中與2009年4月29日原告簽字的“拆除育苗場及附屬設施勘估表”中一致的認可，不一致的內容不認可；對原告提交的楊桂杰簽署的協議因是復印件，被告不同意質證；對清點通知書，被告稱沒有見到也不知情，和被告沒有任何關系，不能證明被告掌握原告的資產狀況；對證人證言，認為李春濤證言與欒彩紅、于吉旺證言相矛盾，欒彩紅和于吉旺都否認陳秉紅回購海參苗，但李春濤稱原告回購海參苗；于吉旺所稱物資清單根本不是其在拆遷現場清點所見，且于吉旺承認收過原告的錢，于吉旺與原告有利害關系，其證言不能作為證據使用；欒彩紅出庭作證時，對其丈夫說過原告給過錢的事矢口否認，說明事先有人教唆作偽證，其本人在法庭作證時是不誠實的，其證言不能作為證據使用。

原告辯駁稱，根據《最高人民法院關于賠償委員會適用質證程序審理國家賠償案件的規定》第六條第（三）項規定，通過協議和物品領取通知書，均可以證明被告在拆遷前對物資進行了清點，但被告在舉證期限內拒不舉證，應認定被告無證據；根據協議和物品領取通知書，結合證人證言足以證明被告在實施強制拆除時，限制了原告的人身自由，導致原告對自己的財產失去了管理權，財產滅失應由被告承擔責任；為進一步查清事實，原告申請三名證人出庭作證，三證人在接受質證時，回答問題確有不一致的情況，因強拆事實發生在2012年，在2015年對其進行調查，出現一些小的出入屬于常情常理，更能說明證人陳述事實的真實性，可以確定被告對原告的廠房屬于暴力性拆除的事實；因被告將原告育苗場的物資進行了處理，所以被告如無相反證據證明原告育苗場物資清單存在的客觀性，應以該物資清單作為定案的依據；證人于吉旺作證時只說陳秉紅在年底的時候給賞，并不是給錢，也沒說拿到了錢；原告與于吉旺一家是相互協助關系，不存在金錢交易；往年很少回購海參苗，但2011年孩子考大學，原告要去陪讀，這一年多期間沒請技術員，為有效利用車間才回購海參苗，這樣可以養活工人，孫福亮也有事可干。

經質證被告提交的證據，原告對其真實性無異議。

本院對上述證據認證如下：

1.原告提交的招遠市辛莊鎮財政所于2002年5月24日出具的農業特產稅征收收據復印件一份、招遠市環境保護局于2003年3月31日出具的排污費收據復印件一份雖系復印件，但能夠證實原告自建設經營育苗場以來，相關行政機關向原告收取稅費等，本院對其真實性予以確認。

2.原告提交的原、被告雙方于2009年4月29日共同清點的“拆除育苗場及附屬設施勘估表”一份與被告提交的勘估表系同一證據，原告提交的證據中有自行添加的內容，被告不認可，原告沒有證據證明添加物資存在，本院對被告提交的該份證據予以確認。

3.原告提交的2012年5月25日育苗場物資清單一份及楊桂杰簽字的協議一份，系復印件亦沒有加蓋被告公章，被告不認可，但因被告未向本院提交拆除現場的視頻資料或照片，原告提交清單上所署時間與楊桂杰“協議”中“經我局工作中與育苗場孫福亮多次溝通，對其資產進行了清點，于2012年5月25日11點清點完畢”內容能夠相互印證，證實原告主張的雙方協商補償的經過，且該清單上的物資系原告經營育苗場的必需品，存在合理性，本院對該二份證據予以采信。

4.原告于2012年8月19日書寫的物資清單附件一份，被告不認可，因系育苗場拆除后原告單方制作且無其他證據佐證，本院不予采信。

5.原告提交的大約于2009年6月14日左右自行拍攝的光盤一張，其中與2009年4月29日“拆除育苗場及附屬設施勘估表”及原告提交的2012年5月25日物資清單中內容一致的部分，本院予以采信。

6.招遠市鴻發工程有限公司制作的領取清單通知書一份，雙方當事人均無異議，本院予以采信。

7.證人于吉旺、欒彩紅、李春濤的證言，因相互矛盾，本院不予采信。

本院依法委托雙方當事人共同選定的煙臺宏正資產評估事務所有限公司，于2016年9月27日出具了煙宏評報字（2016）第110號評估報告。經質證，原告提出異議稱，萊州當地對大棚的評估價格是每平方米600元，可報告上評估價卻是450元或550元；鍋爐于2006年購買時是16.3萬元，熱交換器和紫外消毒機購買時是19.27萬元，還不包括配件；2011年購買的電腦花了2000元，評估卻按50%對折；總體定價太低，折舊折的太高。被告提出異議稱，1.餌料大棚等設施建成時間是2001年，原告承包土地期限為30年，該大棚的使用已超過10年，成新率應當在60%—70%比較合理，但評估報告卻按照2012年基準價評估，90%成新率評估過高；2.表4中所列低值易耗品的具體數量不能確定，對評估價值為18萬多元不予認可。

本院認為，雙方當事人對評估報告提出的異議均無證據及依據，煙宏評報字（2016）第110號評估報告鑒定程序合法、鑒定結論依據充分，本院予以采信，對本案事實有證明力。

經審理查明，2001年7月8日，招遠市辛莊鎮東良村民委員會（甲方）與原告（乙方）訂立了一份土地承包合同，合同約定：甲方將原村委林業隊北部海灘承包給乙方育苗場使用，承包時間暫定為30年，還約定了雙方可協商中止合同、乙方負責按期拆除建設，如遇國家統一規劃須服從國家征用，等等。原告建設和經營育苗場期間，招遠市辛莊鎮財政所收取過其農業特產稅、招遠市環境保護局收取過其排污費。2009年5月28日，被告招遠市國土資源局發布擬征收土地公告，征收范圍包括原告育苗場所在土地。該土地征收被山東省人民政府魯政土字［2009］1272號批復批準后，征收工作依法由被告組織實施。被告與招遠市辛莊鎮東良村民委員會簽訂了《征收土地協議書》，并下發了招國土資告字［2009］第50號《征收土地補償安置方案公告》。征收過程中，因與原告就其育苗場及附屬設施補償達不成協議，自2012年5月份開始，被告以原告違法占地為由對原告進行查處，認定其育苗場屬違法占地并于同年7月份送達了行政處罰決定書。同年8月17日，被告組織拆除了原告的育苗場。招遠鴻發工程有限公司于當日向原告送達了“物品領取通知書”一份，告知原告“我公司依據程序對你所建之位于東良后海地點的違章建筑予以拆除，建筑內物品一宗（見記錄表），先放置在違章建筑院內地點，請及時查收。”通知書中所載“記錄表”沒有同時給付原告。2013年5月14日，原告提起行政訴訟，人民法院生效判決已確認被告于2012年8月17日實施的強制拆除原告陳秉紅育苗場的行政行為程序違法。本案審理中，被告未提交拆除現場相關證據及上述記錄表。2016年9月12日，被告申請對原告育苗場及附屬設施被拆除后的原材料可利用成本進行鑒定。同年9月18日，本院委托雙方共同協商選定的煙臺宏正資產評估事務所有限公司對原告育苗場及附屬設施進行評估，評估要求是參照2012年8月17日的地上建筑物及附著物的征地市場補償價值，扣除相應的土地使用權補償。2016年9月27日，該事務所向本院出具煙宏評報字（2016）第110號評估報告：陳秉紅育苗場地上附著物資產評估價值為2765982元。

本院認為，原告于2001年承包招遠市辛莊鎮東良村民委員會的土地建設并經營育苗場，有關行政機關收取其排污費、稅費等，原告有理由相信自己建設和經營育苗場的行為合法，故原告建設和經營育苗場存在信賴利益應予保護。被告招遠市國土資源局在征收原告育苗場所在土地過程中，因未與原告就育苗場及附屬設施的補償達成協議，進而認定原告的育苗場為違法占地所建，并強制拆除原告育苗場，人民法院生效判決業已確認該強制拆除行為程序違法。行政機關違法拆除原告育苗場，對原告建筑物及附屬設施的占有權益造成的實際損失，依法應當予以合理賠償。在違法強制拆除原告育苗場及附屬設施的情形下，原告獲得的行政賠償數額不應低于被拆除時征收土地的地上建筑物及附著物的市場補償價值。否則，因違法強制拆除育苗場行為，行政機關付出的行政賠償數額還要低于其合法征收應支付的補償價值，其實質效果是鼓勵行政機關違法進行強制拆除。鑒于此，在違法強制拆除原告育苗場的情形下，應以被拆除時土地征收地上建筑物及附著物的市場補償價值對原告予以行政賠償。被告主張“違法建筑”不應賠償、應以“違法建筑”的材料成本價對原告進行賠償，理由不當，本院不予采納。由于被告未向本院提交強制拆除原告育苗場時的現場視頻、照片及記錄表等相關證據，因此，本院對原告關于相關證據原件及物資滅失的主張予以采信，并根據原告提交的證據認定物資情況、據以評估相應損失。但原告關于海參苗的賠償主張，因該育苗場所在土地自2009年開始征收，其后原、被告雙方一直在協商補償、拆除事宜，原告在該情勢下還進行海參苗養殖活動違背常理，且證人證言相互矛盾；原告關于蒙煤、海泥、馬尾藻粉、夏利車、物品一宗的賠償主張，沒有相應證據佐證；原告關于剩余19年經營損失的賠償主張，不屬于國家賠償范圍；原告關于精神損失費的訴求，未能舉證證明被告的行為致其精神損害并造成嚴重后果，故對原告的以上訴訟主張，本院均不予支持。綜上，依照《中華人民共和國行政訴訟法》第七十六條、《中華人民共和國國家賠償法》第四條第（四）項、第六條第一款、第三十六條第（四）項、《最高人民法院關于審理行政賠償案件若干問題的規定》第二十九條的規定，判決如下：

被告招遠市國土資源局于本判決生效之日起十日內賠償原告陳秉紅育苗場及附屬設施損失2765982元。

鑒定費5萬元，由被告負擔（已交納）。

如不服本判決，可以在判決書送達之日起十五日內向本院遞交上訴狀，并按對方當事人的人數提出副本，上訴于山東省煙臺市中級人民法院。

審　判　長　　王海麗

人民陪審員　　王錫存

人民陪審員　　楊文珍

二〇一六年九月二十九日

書　記　員　　任春燕