中國土壤污染防治立法述評

【摘要】對我國關(guān)于土壤污染防治的立法進(jìn)行縱剖橫切：從歷史的縱向上看，我國對土壤污染防治立法越來越重視，越來越趨于專門化；從橫向的規(guī)范層面來看，各種規(guī)定比較零散，而且抽象不易操作，許多重要的制度如污染場地的管理和監(jiān)督、污染責(zé)任、治理費(fèi)用、整治基金以及污染責(zé)任保險(xiǎn)等沒有規(guī)定。總的來說，我國現(xiàn)行土壤污染防治立法采分散立法的模式，缺乏系統(tǒng)性、專門針對性和可操作性，既不能適應(yīng)日益嚴(yán)峻的土壤污染形勢，也不符合專門、綜合控制和治理土壤污染的客觀要求。因此，土壤污染防治專門立法已是勢所必然、迫在眉睫。當(dāng)然，《土壤污染防治法》已經(jīng)被明確列入國家立法規(guī)劃。在這樣的背景下，我們應(yīng)該抓緊調(diào)查我國土壤污染的實(shí)際情況和各地方土壤污染管理、監(jiān)督和整治經(jīng)驗(yàn)，比較和借鑒國外較為成熟的土壤污染防治方面的法律制度，從而提出適合我國國情的《土壤污染防治法》。【關(guān)鍵詞】土壤污染；立法效果；分散立法；專門立法【寫作年份】2007年【正文】提起我國的土壤污染防治立法，一般觀念認(rèn)為是空白，或認(rèn)為很少、不值得認(rèn)真對待。其實(shí)，我國關(guān)于土壤污染防治的立法數(shù)量龐大，只是這些立法非常分散且沒有規(guī)律，因而難以引起人們的特別關(guān)注。然而，對現(xiàn)行立法進(jìn)行系統(tǒng)的梳理和分析，指出其成效與缺陷，是未來專門的土壤污染防治立法的前提，因?yàn)槿绻磥砹⒎ú活櫖F(xiàn)行規(guī)范而徑直進(jìn)行，會(huì)引起各法律在功能上的不協(xié)調(diào)，甚至體系上的矛盾。因此，本文將對我國已有的土壤污染防治立法進(jìn)行系統(tǒng)的梳理、分析和總結(jié)，并在此基礎(chǔ)上為專門的土壤污染防治立法提供幾點(diǎn)啟示和建議。一、我國土壤污染防治立法的歷史概況（一）1979—1986年，立法原則性保護(hù)土壤、防止土壤污染的階段我國最早明確在立法中提到保護(hù)土壤、防止土壤污染的法律是1979年的《環(huán)境保護(hù)法（試行）》第10條和第21條。其第10條規(guī)定：“因地制宜地合理使用土地，改良土壤，增加植被，防止土壤侵蝕、板結(jié)、鹽堿化、沙漠化和水土流失。”第21條規(guī)定：“積極發(fā)展高效、低毒、低殘留農(nóng)藥。推廣綜合防治和生物防治，合理利用污水灌溉，防止土壤和作物的污染。”此后1982年《憲法》第10條原則性規(guī)定了“合理地利用土地”，1986年《土地管理法》第3條也作了類似規(guī)定。這些都是早期的法律規(guī)定，主要是原則性的宣言，沒有具體的制度和規(guī)范，這可能與當(dāng)時(shí)整個(gè)環(huán)境狀況比較好、污染不嚴(yán)重的客觀形勢有關(guān)。（二）1987—2004年，關(guān)于土壤污染防治的大量分散性立法階段《水污染防治法》（1984年頒布，1995、2000年兩次修訂）、《大氣污染防治法》（1987年頒布，1996年修訂）、《固體廢物污染環(huán)境防治法》（1995年頒布，2004年修訂）、《放射性污染防治法》（2003年頒布）等專門污染防治法的制定及修訂提供了土壤污染源控制的專門法律；《危險(xiǎn)化學(xué)品安全管理?xiàng)l例》（1987年頒布，2002年修訂）、《農(nóng)藥管理?xiàng)l例》（1997年頒布，2001年修訂）、《工業(yè)污染源監(jiān)測管理辦法（暫行）》（1991年頒布）、《城市生活垃圾管理辦法》（1993年頒布，2007年修訂）、《農(nóng)藥限制使用管理規(guī)定》（2002年頒布）、《廢棄危險(xiǎn)化學(xué)品污染環(huán)境防治辦法》（2005年頒布）等行政法規(guī)、規(guī)章進(jìn)一步控制土壤污染源。恰如落葉歸根，不管是空氣污染、水污染、垃圾或廢棄物以及農(nóng)業(yè)耕種所常常大面積使用的肥料及農(nóng)藥，都會(huì)沉降到地面，從而導(dǎo)致土壤污染。也就是說，其他污染都有可能是土壤污染的來源。因此，上述法律、法規(guī)、規(guī)章雖然不是針對土壤污染的立法，但從源頭上遏止了土壤污染。（三）2005年至今，國家政策高度重視土壤污染防治立法，出現(xiàn)政策重視的高峰期