【裁判要點】

省、自治區、直轄市人民政府作出的征收土地決定屬于《中華人民共和國行政復議法》第三十條第二款規定的終局裁決行為，公民、法人或者其他組織針對上述征收土地決定申請行政復議，復議機關依法作出實體處理的復議決定亦屬《中華人民共和國行政復議法》第三十條第二款規定的終局裁決行為。除此之外，如復議機關對征收土地決定未進行實體審查，僅以復議申請不符合法定受理條件為由，從程序上駁回行政復議申請、復議機關各種形式的不作為等均不屬《中華人民共和國行政復議法》第三十條第二款規定的終局裁決行為，依法屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。

【裁判文書】

中華人民共和國最高人民法院

行 政 裁 定 書

（2017）最高法行再61號

再審申請人（一審原告、二審上訴人張華清之女，二審審理期間，張華清于2016年8月15日去世）張艷平，女，1978年10月3日出生，漢族，住四川省眉山市東坡區。

再審申請人（一審原告、二審上訴人張華清之女，二審審理期間，張華清于2016年8月15日去世）張夢萍，女，1984年2月19日出生，漢族，住四川省眉山市東坡區。

再審被申請人（一審被告、二審被上訴人）四川省人民政府，住所地四川省成都市錦江區督院街30號。

法定代表人尹力，該省省長。

委托訴訟代理人彭枝杏，該省法制辦工作人員。

委托訴訟代理人封素玲，該省法制辦工作人員。

二審上訴人（一審原告、二審上訴人張華清之妻，二審審理期間，張華清于2016年8月15日去世）茍某，女，1973年11月8日出生，漢族，住四川省眉山市東坡區。

二審上訴人（一審原告、二審上訴人張華清之子，二審審理期間，張華清于2016年8月15日去世）張沫揚，男，2004年5月26日出生，漢族，住四川省眉山市東坡區。

法定代理人茍某（張沫揚之母），住四川省眉山市東坡區。

二審上訴人（一審原告）張文利，男，1975年2月27日出生，漢族，住四川省眉山市東坡區。

二審上訴人（一審原告）張運華，男，1962年7月12日出生，漢族，住四川省眉山市東坡區。

二審上訴人（一審原告）張菊秀，女，1954年2月7日出生，漢族，住四川省眉山市東坡區。

再審申請人張艷平、張夢萍因與四川省人民政府（以下簡稱四川省政府）行政復議一案，不服四川省高級人民法院（2016）川行終550號行政裁定，向本院申請再審。本院于2017年7月20日作出（2017）最高法行申4909號行政裁定提審本案。提審后，本院依法組成合議庭，對本案進行審理，現已審理終結。

張華清、張文利、張運華、張菊秀（以下簡稱張華清等四人）一審訴稱，張華清等四人對四川省政府作出的《關于眉山市東坡區2010年第一批鄉鎮建設用地的批復》不服，向四川省政府申請行政復議。四川省政府作出川府復駁〔2016〕2號《駁回行政復議申請決定書》（以下簡稱川府復駁〔2016〕2號復議決定），以申請超過法定期限為由駁回復議申請，但該理由沒有事實根據，張華清等四人當時并不知曉批復內容。故請求法院判決撤銷川府復駁〔2016〕2號復議決定，判令四川省政府重新作出復議決定。

四川省成都市中級人民法院一審作出（2016）川01行初68號行政裁定認為，張華清等四人所提訴訟請求事項所涉及的批準土地征收行為系省級政府和國務院的專屬行為，由該行為引起的行政復議爭議，不屬于人民法院行政訴訟受案范圍。張華清等四人提起本案訴訟不符合起訴條件。故裁定駁回張華清等四人的起訴。張華清等四人提起上訴，一審原告張華清在二審審理期間死亡，其近親屬茍某、張沫揚、張艷平、張夢萍繼續參加二審訴訟。四川省高級人民法院二審作出（2016）川行終550號行政裁定，以同一理由裁定駁回上訴，維持原裁定。

張艷平、張夢萍不服，向本院申請再審稱，其享有對行政復議決定不服向人民法院提起行政訴訟的權利，其起訴人民法院應予受理，原審法院適用法律錯誤。故請求撤銷一、二審裁定，依法再審本案。

四川省政府辯稱，其作出的川府復駁〔2016〕2號復議決定事實根據和法律依據充分，程序合法，原審裁定并無不當，請求本院駁回張艷平、張夢萍的再審申請。

本院認為，結合原審法院的裁定和張艷平、張夢萍再審申請的理由，本案爭議焦點是四川省政府作出川府復駁〔2016〕2號復議決定，是否屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。《中華人民共和國行政訴訟法》第二條第一款規定“公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法向人民法院提起訴訟。”第十三條第（四）項規定“法律規定由行政機關最終裁決的行政行為，人民法院不受理公民、法人或者其他組織對其提起的訴訟。”《中華人民共和國行政復議法》第五條規定“公民、法人或者其他組織對行政復議決定不服的，可以依照行政訴訟法的規定向人民法院提起行政訴訟，但是法律規定行政復議決定為最終裁決的除外。”依照上述法律的規定，行政復議從本質上是行政行為，盡管它能夠糾正下級行政機關的錯誤決定和行為，但不代表其內容絕對正確，因此，只要法律沒有規定復議機關作出的行政復議決定是最終裁決的，公民、法人或者其他組織對行政復議決定（不管是作為還是不作為）不服的，可以向人民法院提起行政訴訟。但是對法律規定為最終裁決的復議決定，不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍，公民、法人或者其他組織則不能再向人民法院提起行政訴訟。此既體現了人民法院依照法律規定對行政機關的行政行為實施的全面最終監督，也體現了法律特別授權行政機關全權處理某類行政管理活動而排除司法監督的一種例外安排。《中華人民共和國行政復議法》第三十條第二款規定“根據國務院或者省、自治區、直轄市人民政府對行政區劃的勘定、調整或者征收土地的決定，省、自治區、直轄市人民政府確認土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權或者使用權的行政復議決定為最終裁決。”最高人民法院（2005）行他字第23號《關于適用〈中華人民共和國行政復議法〉第三十條第二款有關問題的答復》規定“《中華人民共和國行政復議法》第三十條第二款規定的最終裁決應當包括兩種情形：一是國務院或者省級人民政府對行政區劃的勘定、調整或者征用土地的決定；二是省級人民政府據此確認自然資源的所有權或者使用權的行政復議決定。”依照上述法律和當時有效的司法解釋規定，省、自治區、直轄市人民政府作出的征收土地決定屬于《中華人民共和國行政復議法》第三十條第二款規定的終局裁決行為，公民、法人或者其他組織針對上述征收土地決定申請行政復議，復議機關依法作出實體處理的復議決定亦屬《中華人民共和國行政復議法》第三十條第二款規定的終局裁決行為。除此之外，如復議機關對征收土地決定未進行實體審查，僅以復議申請不符合法定受理條件為由，從程序上駁回行政復議申請、復議機關各種形式的不作為等均不屬《中華人民共和國行政復議法》第三十條第二款規定的終局裁決行為，依法屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。

在本案，張華清等四人對四川省政府作出的《關于眉山市東坡區2010年第一批鄉鎮建設用地的批復》不服，向四川省政府申請行政復議。四川省政府作出川府復駁〔2016〕2號復議決定，以申請超過法定期限為由從程序上駁回行政復議申請，未進行實體審查，不屬于《中華人民共和國行政復議法》第三十條第二款規定的最終裁決情形，故張華清等四人不服該復議決定因而提起訴訟，屬人民法院行政訴訟的受案范圍。本案一、二審法院認為張華清等四人訴訟請求事項涉及的土地征收審批行為屬省級以上人民政府的專屬行為，以針對該專屬行為的行政復議引發爭議提起的行政訴訟不屬于行政訴訟的受案范圍為由，裁定駁回起訴，屬適用法律錯誤，依法應予糾正。

綜上，張華清等四人起訴符合法定條件，依法應當予以受理。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第（二）項、《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第六十八條、第七十六條第一款的規定，裁定如下：

一、撤銷四川省成都市中級人民法院（2016）川01行初68號行政裁定及四川省高級人民法院（2016）川行終550號行政裁定；

二、指令四川省成都市中級人民法院審理本案。

審 判 長　楊科雄

審 判 員　李智明

審 判 員　潘勇鋒

二〇一七年十一月二十二日

法官助理　蘇國梁

書 記 員　諶虹蓉