如何在重整制度保護普通債權人的利益

我國重整制度相關規定的不足與完善

我國《企業破產法》顯然意識到了普通債權人在程序中的重要地位，也采取了一系列保護措施。比如，為了搜集和增加可分配財產，規定了撤銷權制度、無效行為制度;為了便于普通債權人參與程序，規定了債權人會議和債權人委員會;為了防止債務人和破產管理人濫用權利，規定了相應的監督審查機制及責任制度等。這些制度從不同角度為普通債權人權益提供了保護，但是結合重整程序的具體特征，《企業破產法》對普通債權人的保護還有許多不足之處亟待完善，尤其體現在以下幾個方面。

(一)重整程序的適用范圍和條件需要加以限定

在許多國家和地區，為了防止重整程序被濫用，立法對重整程序的適用對象有嚴格的限制。比如日本僅限于股份有限公司，臺灣還要求是公開發行股票或公司債的股份有限公司，美國對重整對象雖然未作限制，但為了防止中小企業將重整程序作為垂死之前的最后掙扎，2005年修正后的美國破產法通過精簡聽證程序、嚴格提交重整方案的期間等途徑大大簡化了小企業的重整，以減少其在重整程序中的費用和時間消耗。然而，我國立法中重整程序的適用對象與其他破產程序沒有區別，包括一切企業法人。

過于寬泛的適用對象可能使重整程序成為規避破產、逃避和拖延債務的工具，給債權人利益帶來極大的損失，《企業破產法》應該將重整對象限定為對國民經濟和社會利益具有重大影響的企業。一般來說，重整程序原則上只應適用于股份有限公司，但是考慮到我國的國情，一些規模較大、從業人數較多并對國計民生有重大影響的國有獨資公司以及國有控股或持股的大型有限責任公司，在一定的條件下也可以考慮適用重整制度。除了限定適用對象以外，進行重整的企業還應該具有重整的價值：一是具有經濟價值，即從資產負債狀況、盈利能力、發展前景來看，企業重整具有可行性;二是具有社會價值，即企業的規模較大、具有較大的社會影響力。

(二)普通債權人對程序的參與性有待提高

確保普通債權人的參與權是各國重整立法的關鍵內容之一。《企業破產法》允許債權人組建債權人自治組織參與重整程序，并且賦予債權人提出重整申請、獲取相關信息、監督債務人或管理人、對重整計劃進行表決等各項權利，但總體來看，立法關于普通債權人的程序參與權還不夠完善。

首先，普通債權人對重整經營活動的監督權不充分。為了防止債務人或者管理人在重整過程中實施損害債權人利益的行為，需要對債務人的經營行為進行監督和控制。各國立法通常對超出日常經營范圍的重大財產處分行為給予一定的限制。《企業破產法》第69條將這一監督權交給了債權人委員會(未設立債權人委員會的則由法院行使)，要求管理人在實施重大財產處分行為時，應當及時報告債權人委員會。從表面上看，似乎債權人對重整經營行為有直接的監督控制權，但“報告”二字表明，該權利僅是事后的知情權而不是事先的許可權，債權人對管理人的財產處分行為沒有任何實際控制力。重整程序是以債權人的付出為前提的，立法應該賦予債權人委員會在重大財產處分行為上的許可權，當然，如果管理人或債務人有正當理由又得不到債權人委員會同意的，可以申請法院作出裁定，否則就不得實施上述行為。

其次，重整中重大信息的公開性不足。重整是利害各方協作參與的過程，充分的信息披露是消解沖突、實現合作的必要條件。與其他國家相比，我國立法在信息披露制度上存在明顯的差距，尤其是重整計劃表決之前的信息公開性嚴重不足。根據《企業破產法》第84條第3款的規定，在對重整計劃草案進行表決時，“債務人或者管理人應當向債權人會議就重整計劃草案作出說明，并回答詢問。”這一條文沒有明確是口頭說明還是書面說明，也沒有對所披露的信息內容做出具體要求，而且獲取信息與進行表決之間的時間間隔過于短暫，不利于利害關系人進行理性分析和科學決斷。因此，在債權人的知情權方面，立法應該通過更有效的措施確保信息披露的真實、充分和及時。

此外，《企業破產法》在重整計劃的提出主體上也較為保守，只能由破產管理人或者債務人提出，排除了其他主體提出重整計劃的權利，而重整是一個集思廣益的過程，為了增加成功的可能性，允許債權人等其他當事人提出重整計劃也是不無裨益的。