裁判要旨

義務之訴與撤銷之訴的趣旨有所不同。撤銷之訴旨在撤銷一個對原告不利的行政行為，一經撤銷，該行政行為的法律效力就會隨之消除，原告所尋求的權利救濟也就不待執行即已實現。義務之訴卻不像撤銷之訴那樣源于經典的干預行政，而是產生于給付行政。義務之訴的原告，總是希望通過他的請求獲得授益，總是希望通過判決達到一種較之于初始狀態更佳的境況。義務之訴中也可能有一個撤銷行政決定的請求，但撤銷行政決定本身不是目的，也不是必須，原告的終極目的是要求法院判決行政機關履行他所期待的某項義務。正因為如此，法院在義務之訴中并非只是對行政機關已經作出的決定進行合法性審查并一撤了之，而要進一步對行政機關的義務進行裁判。只要原告對所申請的行政行為有請求權，法院就應當直接宣布行政機關的義務。

誠然，在義務之訴中也并非所有的案件都能直接宣布行政機關的義務，作出這種具體到位的判決，需要原告具有請求權，也需要裁判時機成熟，也就是所有事實和法律上的前提皆已具備。在有些情況下，法院可以一方面通過責令行政機關補作所欠缺的事實調查，另一方面通過自己判定尚不清楚的法律問題等途徑，促使裁判時機成熟。如此一來更能減少循環訴訟、實質解決糾紛。但在有些情況下，如果這種事實調查過于繁重，或者存在行政裁量或判斷余地之情形，法院也可以作出一種答復判決，即法院不是直接宣布行政機關的義務，而是責令行政機關按照法院的法律觀重新作出決定。

修改后的行政訴訟法確立了復議機關作共同被告制度，該法第七十九條規定：“復議機關與作出原行政行為的行政機關為共同被告的案件，人民法院應當對復議決定和原行政行為一并作出裁判。”本條的規定事實上已經廢止了《執行解釋》第五十三條的規定。對于如何“一并作出裁判”，《適用解釋》第十條也有明確規定，該條第一款規定：“人民法院對原行政行為作出判決的同時，應當對復議決定一并作出相應判決。”所謂“作出相應判決”，是基于復議決定和原行政行為的統一性而言，意味著針對原行政行為的判決和針對復議決定的判決在性質上應保持統一。該條第二款規定：“人民法院判決撤銷原行政行為和復議決定的，可以判決作出原行政行為的行政機關重新作出行政行為。”該款的第一句話顯然是指，由于維持原行政行為的復議決定與原行政行為的處理結果一致，對兩者的判決也應當保持一致，在撤銷原行政行為時，對于維持該行政行為的復議決定的處理也應當是撤銷。

中華人民共和國最高人民法院

行 政 裁 定 書

（2016）最高法行申2621號

再審申請人（一審原告、二審上訴人）郭傳欣，男，1948年8月6日出生，漢族，戶籍所在地山東省巨野縣。

再審被申請人（一審被告、二審被上訴人）山東省巨野縣人民政府，住所地山東省巨野縣麒麟大道中段巨野縣行政中心。

法定代表人王昌華，該縣人民政府縣長。

再審被申請人（一審被告、二審被上訴人）山東省菏澤市人民政府，住所地山東省菏澤市中華東路1009號。

法定代表人解維俊，該市人民政府市長。

再審申請人郭傳欣因訴山東省巨野縣人民政府（以下簡稱巨野縣政府）、山東省菏澤市人民政府（以下簡稱菏澤市政府）房屋征收補償決定及復議決定一案，不服山東省高級人民法院（2015）魯行終字第430號行政判決，向本院申請再審。本院依法組成由審判員李廣宇、審判員耿寶建、代理審判員周覓參加的合議庭，對本案進行了審查，現已審查終結。

原審法院查明：2013年3月24日，巨野縣政府作出《關于實施公安局師范片區改造工程房屋征收的決定》（巨政字[2013]51號），決定征收巨野縣南至麒麟大道，北至古城街，東至永豐街，西至金太陽商貿城、新華商業街范圍內國有土地上的房屋，并附《公安局師范片區房屋征收補償安置方案》。2014年12月22日，巨野縣房地產管理局向巨野縣政府作出《關于對公安局師范片區被征收人郭傳欣作出補償決定的請示》。2015年1月5日，巨野縣政府作出《關于公安局師范片區改造工程被征收人郭傳欣房屋征收補償的決定》（巨政字[2015]1號）（以下簡稱1號補償決定），決定對征收郭傳欣的房屋以產權調換方式予以補償，被征收人郭傳欣的房屋補償款881883.00元作為預付款予以留存，住宅回遷面積為486.3平方米，商業回遷安置面積71.25平方米，待回遷房屋竣工驗收交付使用后結算，并要求郭傳欣限期搬遷騰空房屋。郭傳欣不服，向菏澤市政府申請行政復議，菏澤市政府作出菏政復決字[2015]91號行政復議決定（以下簡稱91號復議決定），對1號補償決定予以維持。郭傳欣仍不服，向人民法院提起訴訟，要求撤銷巨野縣政府1號補償決定及菏澤市政府91號復議決定，對其房屋按照商用房給予征收補償577.35萬元。

菏澤市中級人民法院一審認為：首先，根據《國有土地上房屋征收與補償條例》第四條、第二十六條之規定，在房屋征收部門與被征收人郭傳欣在征收補償方案確定的簽約期限內達不成補償協議的情況下，巨野縣政府有接受房屋征收部門的報請并按照征收補償方案作出補償決定的職權。在認定事實方面，巨野縣政府明確對被征收房屋采取的是成本法評估，不符合《國有土地上房屋征收與補償條例》第十九條第一款關于對被征收房屋價值的補償不得低于房屋征收決定公告之日被征收房屋類似房地產的市場價格的規定。巨野縣政府也未能提供選定房地產評估機構方面的證據，所舉證據未顯示郭傳欣最終同意選擇回遷安置補償方式，決定給予房屋產權調換未能保證其選擇補償方式的權利。況且，巨野縣政府所舉評估報告與送達郭傳欣的評估報告不一致，當庭也未能作出合理解釋。巨野縣政府作出的被訴征收補償決定認定事實不清、適用法律錯誤，應予撤銷。其次，經審查，菏澤市政府行政復議決定程序合法，但因審理認為被訴征收補償決定認定事實不清應予撤銷，故對行政復議決定應確認無效。第三，郭傳欣要求判令巨野縣政府補償577.35萬元缺乏證據支持和法律依據，不予支持。確定涉案房屋征收行政補償金額并作出征收補償決定系巨野縣政府行政職權范圍，郭傳欣可在巨野縣政府作出征收補償決定的過程中提出證據主張自己相應的權利。據此判決：一、撤銷巨野縣政府1號補償決定；二、確認菏澤市政府作出的91號復議決定無效；三、駁回郭傳欣的其他訴訟請求。

郭傳欣不服一審法院判決，上訴稱：1.一審法院對其提交的證據不予采信錯誤。2.一審法院判決第一、二項正確，第三項駁回郭傳欣要求補償款的請求錯誤。一審法院應該在撤銷巨野縣政府所作補償決定的情況下，直接判決巨野縣政府支付補償款。請求撤銷一審法院判決第三項，依法判決巨野縣政府補償577.35萬元。

山東省高級人民法院二審認為：郭傳欣向一審法院提交了包括兩份林權證以及手繪土地平面圖在內的4份證據，用以證明被征土地面積共416.82平方米、應補償郭傳欣577.35萬元。但是兩份林權證，一份顯示權利人是郭應新，一份顯示權利人是二隊牛屋院，沒有發證時間和具體面積，不能顯示與郭傳欣以及其被征房屋應補償數額之間存在對應或者其他關系。而土地平面圖是郭傳欣自己手繪的，對方不予認可，也沒有其他證據予以佐證。因此，經庭審質證后，一審法院對郭傳欣提交的林權證作出“對原告證明目的不予支持”、對其提交的手繪平面圖作出“不符合證據形式要件，不作為證據審查”的認證意見并無不當，郭傳欣的主張沒有法律依據。根據《國有土地上房屋征收與補償條例》第二十六條規定，被征收人對補償決定不服提起行政訴訟的，人民法院可以對被訴征收補償決定的合法性予以審查，但作出征收補償決定是作出房屋征收決定的市、縣級人民政府的職權。所以一審法院經審查，認為被訴征收補償決定認定事實不清、適用法律錯誤，判決予以撤銷，并駁回了郭傳欣要求判決對其房屋全部按照商用房給予征收補償577.35萬元的訴訟請求，并無不當。郭傳欣有關原審法院應直接判決補償其房屋損失577.35萬元的主張，沒有事實和法律依據。《最高人民法院關于適用若干問題的解釋》第十條第一款規定，人民法院對原行政行為作出判決的同時，應當對復議決定一并作出相應判決。本案中，雖然菏澤市政府作出復議決定程序合法，但因巨野縣政府作出的被訴征收補償決定已被一審法院判決撤銷，所以菏澤市政府維持該征收補償決定的復議決定也就失去了合法有效的前提，一審法院一并判決確認菏澤市政府維持被訴征收補償決定的復議決定無效，亦無不當。據此判決駁回上訴，維持原判決。

郭傳欣向本院申請再審，請求：1.撤銷菏澤市中級人民法院（2015）菏行初字第34號行政判決的第三項；2.撤銷山東省高級人民法院（2015）魯行終字第430號行政判決中維持一審判決第三項的內容。其申請再審的主要事實和理由為：1.一審法院對再審申請人提交的證據不予認定是錯誤的；2.一審法院駁回再審申請人要求補償款的請求是錯誤的，應當在撤銷補償決定的情況下，直接判決再審被申請人支付補償款。

本院認為：本案有兩個法律問題值得探討：一是本案在訴訟類型上應當屬于義務之訴還是撤銷之訴；二是針對復議決定應當判決撤銷還是判決無效。第二個問題再審申請人并未提及，但有必要澄清；第一個問題恰好是再審申請人申請再審的核心理由。

一、是撤銷之訴還是義務之訴？

《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱行政訴訟法）的立法目的在于“保護公民、法人和其他組織的合法權益，監督行政機關依法行使職權”，而要實現此一目的，很大程度上取決于訴訟種類之完善。如果對于侵犯公民權利的每一種國家權力行為都有一個適當的訴訟種類可供利用，則公民合法權益的受保護程度勢必會得到大幅提高。修改后的行政訴訟法雖然沒有直接引入訴訟種類的概念，但通過判決方式的豐富和整合，事實上完成了訴訟類型化改造。《最高人民法院關于適用若干問題的解釋》（以下簡稱《適用解釋》）第二條通過對“具體的訴訟請求”的解釋，也對各訴訟種類作出了明示性規定。設置訴訟類型的目的既然在于為公民權利的保護提供一種具體方式，那么選擇一個適當的類型就不應成為公民的任務甚至額外增加的負擔。訴訟類型制度的根本意義更在于對法院的訴訟行為作出規范，以使法院根據不同的訴訟類型選擇最適宜的救濟方式和裁判方式。通常情況下，原告對于訴訟類型并不表現得多么疏離，因為他在訴訟請求中表達的想要實現的目的本身就已經自然而然地體現為一個具體的訴訟種類。對于訴訟類型不習慣、不熟悉甚至有意排斥的往往是法官，因為他已經在單一的撤銷之訴的環境之中浸淫太久，以至于對于任何爭議都習慣性地運用合法性審查的方法。

本案中，郭傳欣針對補償決定提起行政訴訟，他的訴訟請求，除了要求撤銷補償決定，還包括要求對其房屋全部按照商用房給予577.35萬元的征收補償。從訴訟類型上說，提出這種金錢支付請求通常屬于一般給付之訴。由于一般給付之訴涉及的往往是行政事實行為，而本案之前已有一個補償決定，因此更進一步歸類于作為一般給付之訴亞類的義務之訴，也就是我們通常所說的履行職責之訴。義務之訴與撤銷之訴的趣旨有所不同。撤銷之訴旨在撤銷一個對原告不利的行政行為，一經撤銷，該行政行為的法律效力就會隨之消除，原告所尋求的權利救濟也就不待執行即已實現。義務之訴卻不像撤銷之訴那樣源于經典的干預行政，而是產生于給付行政。義務之訴的原告，總是希望通過他的請求獲得授益，總是希望通過判決達到一種較之于初始狀態更佳的境況。義務之訴中也可能有一個撤銷行政決定的請求，但撤銷行政決定本身不是目的，也不是必須，原告的終極目的是要求法院判決行政機關履行他所期待的某項義務。正因為如此，法院在義務之訴中并非只是對行政機關已經作出的決定進行合法性審查并一撤了之，而要進一步對行政機關的義務進行裁判。只要原告對所申請的行政行為有請求權，法院就應當直接宣布行政機關的義務。具體到針對補償決定的訴訟，法院不能僅僅止于對違法的補償決定的撤銷，更要根據原告的請求，對于具體補償問題作出裁判。本案一審法院對被訴補償決定進行了合法性審查，以認定事實不清、適用法律錯誤為由予以撤銷；對于原告要求判令被告補償577.35萬元的訴訟請求則不予支持，理由是“確定涉案房屋征收行政補償金額并作出征收補償決定系被告行政職權范圍，原告可在被告作出征收補償決定的過程中提出證據主張自己相應的權利”，很顯然是不適當地采用了撤銷之訴的審理方式，其結果是將本來是案件審理重點的補償問題一推了之。

誠然，在義務之訴中也并非所有的案件都能直接宣布行政機關的義務，作出這種具體到位的判決，需要原告具有請求權，也需要裁判時機成熟，也就是所有事實和法律上的前提皆已具備。在有些情況下，法院可以一方面通過責令行政機關補作所欠缺的事實調查，另一方面通過自己判定尚不清楚的法律問題等途徑，促使裁判時機成熟。如此一來更能減少循環訴訟、實質解決糾紛。但在有些情況下，如果這種事實調查過于繁重，或者存在行政裁量或判斷余地之情形，法院也可以作出一種答復判決，即法院不是直接宣布行政機關的義務，而是責令行政機關按照法院的法律觀重新作出決定。顯而易見的是，原審法院盡管表示了司法權對于行政權的必要尊重，但卻忽視了作出一個必須作出的答復判決。再退一步講，即使仍然適用撤銷判決的方式，行政訴訟法第七十條也規定，“……人民法院判決撤銷或者部分撤銷，并可以判決被告重新作出行政行為”。重作判決針對的正是行政行為被撤銷后仍有需要重新作出行政行為的情形。

二、是確認無效還是判決撤銷？

本案在提起行政訴訟之前，再審申請人郭傳欣曾經申請過行政復議，菏澤市政府經復議維持了巨野縣政府作出的補償決定。原審法院經審理，在撤銷補償決定的同時，對復議決定作出確認無效判決。這種判決方式是對法律規定的誤解。原審法院判決確認復議決定無效的依據是《最高人民法院關于執行若干問題的解釋》（以下簡稱《執行解釋》）第五十三條，該條第一款規定：“復議決定維持原具體行政行為的，人民法院判決撤銷原具體行政行為，復議決定自然無效。”這里所說的“自然無效”，并非要求法院作出確認無效判決，其本來含義是說，判決對于復議決定不用理會，它自然也就失去了存在的基礎。本條規定是建立在行政訴訟法修改之前，復議決定維持原具體行政行為時只以作出原具體行政行為的機關為單獨被告的基礎之上的。理由有三：第一，既然只以作出原具體行政行為的機關為被告，則判決對象就只能是原具體行政行為；第二，維持決定只是對原具體行政行為的法律效力加以認可，在內容上從屬于原具體行政行為，原具體行政行為被撤銷，復議決定也會“皮之不存，毛將焉附”；第三，司法判決的權威高于行政復議決定，在兩者產生矛盾的情況下，只能以司法判決為準。

修改后的行政訴訟法確立了復議機關作共同被告制度，該法第七十九條規定：“復議機關與作出原行政行為的行政機關為共同被告的案件，人民法院應當對復議決定和原行政行為一并作出裁判。”本條的規定事實上已經廢止了《執行解釋》第五十三條的規定。對于如何“一并作出裁判”，《適用解釋》第十條也有明確規定，該條第一款規定：“人民法院對原行政行為作出判決的同時，應當對復議決定一并作出相應判決。”所謂“作出相應判決”，是基于復議決定和原行政行為的統一性而言，意味著針對原行政行為的判決和針對復議決定的判決在性質上應保持統一。該條第二款規定：“人民法院判決撤銷原行政行為和復議決定的，可以判決作出原行政行為的行政機關重新作出行政行為。”該款的第一句話顯然是指，由于維持原行政行為的復議決定與原行政行為的處理結果一致，對兩者的判決也應當保持一致，在撤銷原行政行為時，對于維持該行政行為的復議決定的處理也應當是撤銷。

在原審判決存在上述明顯問題的情況下，合議庭曾經考慮指令原審人民法院重新審理，但合議庭經過了解，得知再審被申請人已重新選定評估機構對再審申請人的房屋進行了評估，在雙方未達成補償協議的情況下，正在對再審申請人的補償問題重新作出決定。由此可知，原審判決雖然沒有明確責令再審被申請人重新作出補償決定，但事實上也沒有導致行政機關不再重新作出補償決定的后果。而且，原審判決確認復議決定無效，也沒有損害再審申請人的權益。經過慎重考慮，從訴訟經濟出發，決定不予啟動再審程序。但原審法院有責任督促行政機關盡快重新作出補償決定。如果再審申請人對新的補償決定仍然不服，再行提起行政訴訟，原審法院也有義務對補償問題作出公正審判。

綜上，再審申請人郭傳欣的再審理由雖然成立，但本案沒有提起再審的必要。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第一百零一條、《中華人民共和國民事訴訟法》第二百零四條第一款之規定，裁定如下：

駁回再審申請人郭傳欣的再審申請。

審　判　長　　李廣宇

審　判　員　　耿寶建

代理審判員　　周　覓

二〇一六年十二月一日

書　記　員　　劉　瀲