PPP作為一種新型的融資模式有著其他模式不可比擬的顯著的優勢和特點。但是任何事物都具有兩面性，PPP模式也存在一定程度上的缺陷。與政府部門的直接提供相比，PPP模 式是一種復雜的合作方式，它既然是政府部門對社會資本的擇優選擇，在其存續期內需要合理的分配政府部門和社會資本之間的責任和義務。然而，風險和收益的分 配經常會引發不同主體之間的矛盾并最終使得項目合作破裂。不完善的投資環境，包括不穩定的宏觀經濟環境、不可靠的財產權、低水平的基礎設施和不是很有效的 金融市場，往往能夠進一步加劇這些矛盾。因此，在采用PPP模式進行融資時，為了避免其存在弊端和缺陷，可以考慮一些“分解模式”，即政府部門通常會分別地而不是集中通過一個PPP合同來對PPP的各個部分進行采購，進而盡可能的規避相關風險。

　　1PPP模式的缺陷

　　PPP模式作為政府和社會資本的一種合作關系，在項目合作期間內，必然會涉及到兩者責任和義務的分配問題。因此，責任與義務、風險與收益的分配一旦不合理，必然會引發不同主體之間的矛盾并最終使得項目合作破裂。而實際情況中不完善的投資環境，包括不穩定的宏觀經濟環境、不可靠的財產權、低水平的基礎設施和不是很有效的金融市場，往往又能夠進一步加劇這些矛盾。另外一個問題是，引入PPP模式之后，社會資本的介入一方面帶來了新的資本投入、技術和管理，能夠從總體上提高公用事業的服務質量；但是另一方面，社會資本大多數是利潤導向型企業，會把服務重點放在風險較小利益較易獲得的社會階層，，因此潛在的市場會在短期內被忽略。實踐中，PPP模式在項目中的操作模式較多，為合理詳盡的闡釋PPP模式的缺陷，有必要對PPP模式中較為典型的操作模式的缺陷進行對比分析：

　　1、服務協議

　?。?）主要特征：政府擁有項目資產的所有權；私人部門負責提供專業的技術服務；政府負責為項目融資；所有風險需由政府承擔；期限一般為幾個月，最長為5年。

　?。?）適用范圍：公用事業中的一些特殊服務項目，如果公路收費、抄表、垃圾收集、清潔等服務項目。

　?。?）優點：政府擁有所有權；政府獲益于私人部門的專業服務；潛在的成本節約；服務質量的提高。

　?。?）缺點：政府仍承擔投資、運營等大部分責任；服務分割進行外包，也可能增加成本

　　2、運營和維護協議

　?。?）主要特征：政府擁有項目資產所有權；政府需承擔融資、建設風險、商業風險；私人部門負責運營和維護公共設施；政府將運營風險轉移給私人部門。

　?。?）適用范圍：政府的諸多服務，如水廠、污水處理；垃圾處理；道路的維護；公園的維護；景觀的維護；停車場等等，都可以采用這種方式。

　?。?）優點：政府仍然擁有所有權；潛在的服務質量的提升與運營效率的提高；成本的節約。

　?。?）缺點：面臨社會公眾不同意外包的風險；且一旦私人部門不按照合同約定履行義務，那么再進入服務的成本將會很大；存在著削弱所有者控制的可能及降低了對社會公眾的需求變化的反應力的可能。

　　3、設計—建設 

　?。?）主要特點：政府始終擁有項目資產所有權；根據協議，政府將公共設施的設計建造部分交給私人部門；政府負責為項目融資；政府負責公共設施的運營和管理；該模式的主要目的在于將公共設施的設計及建造方面的風險轉移給私人部門。

　　（2）適用范圍：適用于運營過程比較簡單的資本項目；適用于政府主管部門必須發揮運營作用的資本項目；大多數公共基礎設施和建設項目，包括道路、高速公路、水和污水處理廠、排水和灌溉系統等以及其他政府設施都可以運用這種模式。

　　（3）優點：充分利用私人部門的專業技術與經驗；加快項目建造的進度；存在著創新和降低成本的可能；同時將項目的設計及建造風險轉移給了私人部門；

　　（4）缺點：降低了政府部門作為所有者的控制權；有可能與規劃及環境的要求相沖突；可能增大項目運作過程的風險；較高的運營和維護成本可能抵消較低的資本成本

　　4、承包經營 

　　（1）主要特點：政府擁有項目資產所有權；民營合作設計、建設，并且在一段時期內負責項目的運營；該模式除轉移了設計及建造風險之外，同時也轉移項目的運營風險。

　　（2）適用范圍：因政府既希望擁有所有權，但是又希望從私人部門的建設和運營中獲取利益，因此該類模式適用于運營過程重要、運營責任重大的項目。同時，這種模式也適用于大多數公共設施的建設和運營，如污水處理廠、垃圾處理、體育場館等以及其他政府設施。

　?。?）優點：轉移了項目的設計、建造及運營風險；有利于加快項目的建造進度；運營的責任可以強化建設的質量；風險的轉移使得全生命周期成本計算方法得到應用；利于推動私人部門的創新以提高資金的價值及收益；項目運營及維護的質量得到提高；得以從整體角度全盤考慮協議條款，建立協議體系；政府部門得以專注于政府的核心職責。

　?。?）缺點：政府對設施運營的控制權降低；政府可能面臨融資的風險；有可能與規劃及環境的要求相沖突；合同結構較為復雜，合同的達成需要較長時間；要求建立合同管理及項目運營監管體系；如運營者運營不利，政府部門需重新介入項目運營，增加了成本；無法吸引足夠的社會資本，需要政府部門進行長期融資。

　　5、轉讓—經營—轉讓（TOT）

　　（1）主要特點：某一現有的基礎設施的所有權先轉移到改善和擴建此設施的私人合作者的手中，協議約定該基礎設施的所有權和經營權在一段時間內歸私人合作者所有，直到其收回投資并得到合理的回報，在特許經營期滿后，所有權再由私人合作者轉移給政府；該種操作模式轉移了基礎設施的運營風險，同時私人合作者還要承擔項目改擴建的融資風險。

　　（2）適用范圍：適用于大部分基礎設施和其他公共設施。

　　（3）優點：如果政府部門與私人合作者的協議得到了良好的履行，政府能夠對標準和績效進行一定的控制，而且不承擔所有和經營的成本。同時，一定時間內的資產的轉移能夠降低政府經營的成本，而私人部門的運營則能夠保證施建設和經營的效率；

　　（4）缺點：在私人合作者破產或者經營績效不佳的情況下，政府要替代其存在著一定的困難。而且該種操作模式具有一定的期限，在該期限屆滿后，政府重新成為基礎設施的提供者，而政府部門的工作人員同時也可能因為暫時的民營化而失業，在民營化的過程中也可能出現其他勞動問題。

　　6、建設—轉讓—經營（BTO）

　　（1）主要特點：政府擁有項目資產的所有權，委托私人合作者投資興建和運營公共基礎設施。在該過程中，私人合作者負責項目的融資，政府將建設風險、融資風險和運營風險轉移給了私人合作者。

　?。?）適用范圍：大部分的公共設施都適用于這種模式。

　?。?）優點：私人合作者具有豐富的建設和運營經驗，在節約各項建設成本的同時，能夠保持對社會公眾的服務水準和績效的標準不變；與建設-經營-轉讓（BOT）操作模式相比，這種模式可以避免法律、管制和民事責任承擔等問題。

　?。?）缺點：由于社會資本的逐利性較強，政府的購買成本也相對較高，因此，對于解決政府財政困難的現狀無疑作用有限；另外，如果私人合作者出現破產或績效的欺詐問題，政府要替代私人合作者或者終止合作協議，可能會遇到一些困難和麻煩。

　　7、特許權經營 

　?。?）主要特點：從政府部門得到排他性的特許權，通過向使用者收費收回成本。項目主要目的在于根據使用者付費原則，運用社會資本的同時將項目的設計、建造、運營風險一并轉移給社會資本。在特許經營期滿后，所有權轉讓給政府。

　?。?）適用范圍：適用于可對使用者進行收費的項目，比如高速公路、污水及燃氣項目。

　?。?）優點：最大限度地運用社會資本，并將項目的設計、建造、運營風險一并轉移給社會資本。

　　（4）缺點：由于社會資本決定使用者付費的水平，因此使用者付的費用可能高于政府控制時的費用；另外，社會資本會在特許經營權期限內最大限度的將設備耗費殆盡，待特許經營權屆滿移交政府時，該設施設備已無利可圖，甚至還須更大的成本更換維修。

　　8、建設-所有-經營 

　?。?）主要特點：社會資本擁有資產所有權并承擔項目的所有風險。

　?。?）適用范圍：通常是運營成本相對較大、項目規模相對較小、對公共利益影響也不大的項目。

　?。?）優點：政府部門不需要進行融資和投資，也不介入公共設施的建設或者經營；政府通過征收所得稅和財產稅，增加收入。

　?。?）缺點：社會資本可能不愿建設或者經營具有公共利益性質的設施或者服務。

　　2PPP模式在我國不能普遍適用的原因及對策

　　國務院《關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發[2014]43號）的出臺，明確提出“地方政府不得通過投融資平臺公司進行舉借，平臺公司的債務也不得推給政府償還，切實做到誰借誰還、風險自擔?！贝送鈬鴦赵骸蛾P于深化預算管理制度改革的決定》（國發[2014]45號），進一步強調“要求剝離融資平臺公司政府融資職能，推廣使用政府與社會資本合作模式?！币詠?，全國各地掀起了PPP推廣應用的熱潮。此后，財政部與發改委又接連發布推廣PPP模式的規范性文件，使得PPP模式的推廣應用在全國各地迅速升溫。

　　一方面我國當前處于轉軌時期，受到體制、機制及任期責任考核等多種因素的影響，在基礎設施和公共服務領域，各級政府部門傾向于傳統的政府投資模式，或者應用較多的BT模式。另一方面基礎設施和公用事業領域的項目建設運營采用PPP模式，是一種交易成本較高且程序復雜的項目融資模式。地方政府部門對PPP模式的認識不足，大多認為PPP模式一種轉換的融資模式，未做好按照PPP模式操作實施項目的知識儲備和心理準備，由于政府及制度環境的原因，導致我國PPP模式未能大規模的推廣運用，具體表現如下：

　　1、政府功利性太強

　　地方政府通過融資平臺公司為基礎設施和公用事業項目進行融資，進行項目的投融資建設，隨著國務院《關于加強地方政府性債務管理的意見》的出臺，地方政府融資平臺公司的融資職能被剝離，地方政府迫切需要尋找新的融資方式和途徑，用以支持基礎設施和公用事業項目的建設運營。《預算法》第三十五條第二款：“經國務院批準的省、自治區、直轄市的預算中必需的建設投資的部分資金，可以在國務院確定的限額內，通過發行地方政府債券舉借債務的方式籌措。舉借債務的規模，由國務院報全國人民代表大會或者全國人民代表大會常務委員會批準。省、自治區、直轄市依照國務院下達的限額舉借的債務，列入本級預算調整方案，報本級人民代表大會常務委員會批準。舉借的債務應當有償還計劃和穩定的償還資金來源，只能用于公益性資本支出，不得用于經常性支出。”在《預算法》修訂實施后，政府的財政支出必須納入財政預算，對于財政預算中必須的建設投資資金，政府可以通過發行地方政府債券的方式進行舉債，但通過發行地方政府債券是一個復雜而一個漫長的過程，而且地方政府發行債券存在額度限制，難以滿足地方政府目前在基礎設施和公共服務領域融資的迫切需要。因此，財政部、國家發改委相繼出臺的一系列推廣PPP模式的規范性文件，使得全國推廣應用PPP的熱潮一浪高過一浪。但部分觀點認為PPP模式推廣應用的動力來自于《預算法》修訂后對政府融資渠道的制約和限制，即PPP模式的推廣應用被視為一種有利于減輕預算壓力、提升基礎設施和公共服務投融資效率及風險管理的創新公共服務提供模式，即PPP模式推廣運用的背景表明政府在推廣PPP模式的應用時的功利性，希望通過PPP模式的推廣應用將地方政府債務置換成企業債務，避免地方政府新增或有債務。雖然財政部等相關部門先后澄清推廣利用PPP模式的主要目的是轉變政府職能，PPP模式是新公共管理改革中的重要制度創新，作為一種新的政府治理工具，為公共服務的合同化供給引入市場競爭機制，減輕地方政府債務壓力是推廣應用PPP模式的目的之一，但社會資本對政府功利性目的的疑慮未完全消除，加上對傳統公共財政理論中公共產品必須由政府提供的根深蒂固的認識，以及社會資本在項目融資、運營等方面的突出優勢，引發社會資本對政府治理能力和財政能力的質疑。因此社會資本參與PPP模式的熱情不高，導致PPP項目的實踐操作推行比較困難。

　　2、無法適用于完全市場化的項目

　　PPP模式的靈活性在于必須針對具體項目的特點，研究確定項目邊界條件，制定合理的交易結構，因此每一個PPP項目的操作結構安排都不同。但是具體項目如果采用PPP模式的理念進行運作，需要考慮的因素要復雜得多，更要建立一套具有多維目標的可持續性的項目運作模式，針對特定項目的獨特特點，設計一套特殊的解決方案，并將體現在項目文件中，這是一項非常復雜的工作。在客觀上使得PPP模式在基礎設施和公共服務領域的應用范圍受到嚴格制約。PPP項目僅用于政府采購公共服務、基礎設施及社會事業領域。對于完全市場化的產業領域，市場化運作的基本要求，就是要采用統一的市場規則、均等的準入機會，實行普適性的國民待遇，由各類市場主體獲得平等的市場進入機會，突出特點就是強調要建立普適性的市場規則。由于已經形成了完善的商業模式，當然不應屬于PPP的適用范圍。目前，很多地方為了爭取上級財政資金的支持，獲得銀行等金融機構專門為PPP項目提供的傾斜優惠貸款，將既不屬于政府采購公共服務領域的項目，也不屬于基礎設施和社會事業領域的項目，都包裝成PPP項目，不符合基本邏輯。因此由于PPP模式適用于基礎設施和公共服務領域，相關領域對市場準入的限制導致PPP模式無法大規模推廣適用。

　　3、評估論證工作尚不完善

　　PPP模式的特殊性和復雜性決定其需要進行充分的前期準備工作，為實現政府推廣應用PPP模式的目的，即提高公共產品或服務供給的效率，政府在PPP項目的前期準備過程中，必須對PPP項目進行物有所值評價，此外為合理地控制政府財政預算規模，政府必須針對實施的PPP項目開展財政承受能力論證工作。就我國情況而言，政府在PPP項目方面經驗尚淺，缺乏獨立進行評估論證工作的能力；另一方面，社會資本方雖然在長期的市場化運作中打磨出一套較為合理的評估論證模式，但礙于地方政府對實際負債情況的掩飾和一些重要領域的準入限制，社會資本很難得知必要的真實數據。因此，即使制定出看似完整的評估報告，也難以保證其可行性和真實性。如目前PPP項目的物有所值評價工作仍缺乏相應的規范指引，實踐操作中，政府或其授權主體主導項目物有所值評價工作，在物有所值定量和定性分析中，選取的指標和參照項目不準確，導致PPP項目物有所值評估不準確，導致社會資本對相關評估結果不信任，最終影響PPP模式的推廣運用工作。

　　3補救措施

　　為消除社會資本對政府推廣應用PPP模式的顧慮和擔憂，進一步推動PPP模式在我國的應用發展，必須采取相應的補救措施，應對目前我國PPP模式存在的缺陷和不足，具體補救措施如下：

　　一是積極深化公共服務領域改革。要適應政府職能轉變的需要，加大政府對公共服務的采購范圍，通過委托運營、資產租賃、特許經營等方式，扎實推進真正的公共服務采購，并積極爭取財政資金的支持，推進公共服務領域的市場化改革，促進公共服務專業化運作水平提高。

　　二是選取適當的項目推廣PPP模式。PPP模式是提高公共產品或服務的機制，但并非所有的項目均可適用PPP模式，對于不屬于PPP適用范圍的市場化投資項目，不得采用PPP模式進行包裝，用以爭取上級財政資金和銀行貸款的支持，而且項目方案的的編制必須堅持政府和社會資本平等、公平的原則，不得損害公共利益，不得不合理的增加當地政府負擔，不得對社會資本投資主體過度讓利，堅持有利于當地經濟社會的可持續發展的原則。對于難以爭取財政資金支持的市場化項目，應按照其固有的商業屬性進行招商引資，不得人為地包裝成PPP項目，避免趕時髦。

　　三是建立規范的評估論證體系。目前財政部針對財政部就財政承受能力論證工作制定了《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》，對我國開展PPP項目財政承受能力論證工作進行規范和指導。下一步工作必須制定PPP項目物有所值評價規范，保證PPP項目物有所值評價工作的有效性，必要時政府可以委托專業第三方機構進行財政承受能力論證和物有所值評價工作，增加PPP項目評估論證工作的可信度，消除社會資本對政府推廣應用PPP模式的顧慮，增強社會資本參與PPP項目的信心。（轉自中國PPP門戶網，原標題《PPP模式的缺陷及補救措施》，PPP資訊整理）