土地作為寶貴的自然資源，是人類賴以生存的基本生括資料。我國在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，土地出讓主要是采取單一的無償劃撥的方式。1988年修改的土地管理法規(guī)定“國家依法實(shí)行國有土地有償使用制度。”1990年頒布的“城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例”規(guī)定，國有土地使用權(quán)實(shí)行有償出讓和轉(zhuǎn)讓制度。1994年頒布的城市房地地產(chǎn)管理法和1998年修訂的土地管理法基本確立了.國有土地的使用采取有償出讓和無償劃撥兩種方式。隨著我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人口的增加，土地的存量和需求量之間的矛盾越來越突出。實(shí)行最嚴(yán)格的土地管理制度，不僅是由我國人多地少的國情決定的，也是貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，保證經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的必然要求。規(guī)范建設(shè)用地出讓方式，是物權(quán)法解決的重點(diǎn)問題之一。建設(shè)用地使用權(quán)出讓的方式主要有兩種：有償出讓和無償劃撥。有償出讓是建設(shè)用地使用權(quán)出讓的主要方式.是指出讓人將一定期限的建設(shè)用地使用權(quán)出讓給建設(shè)用地使用權(quán)人使用，建設(shè)用地使用權(quán)人向出讓人支付一定的出讓金。有償出讓的方式主要包括拍賣、招標(biāo)和協(xié)議等。劃撥是無償取得建設(shè)用地使用權(quán)的一種方式.是指縣級(jí)以上人民政府依法批準(zhǔn)，在建設(shè)用地使用權(quán)人繳納補(bǔ)償、安置等費(fèi)用后將該幅土地交付其使用，或者將建設(shè)用地使用權(quán)無償交付給建設(shè)用地使用權(quán)人使用的行為。劃撥土地沒有期限的規(guī)定。

拍賣、招標(biāo)等公開競(jìng)價(jià)的方式，具有公開、公平和公正的特點(diǎn)，能夠充分體現(xiàn)標(biāo)的物的市場(chǎng)價(jià)格，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中較為插躍的交易方式。我國土地資源的稀缺性，決定丁，采取公開競(jìng)價(jià)的方式能夠最大程度體現(xiàn)土地的市場(chǎng)價(jià)值。從保護(hù)土地資源和國家土地收益的大局看，采取公開競(jìng)價(jià)的方式不僅是必要的，而且其適用范圍應(yīng)當(dāng)不斷擴(kuò)大。城市房地產(chǎn)管理法第2條規(guī)定，土地使用權(quán)出讓可以采取拍賣、招標(biāo)或者雙方協(xié)議的方式。商業(yè)、旅游、娛樂和豪華住宅用地，有條件的，必須采取拍賣、招標(biāo)方式;投有條件，不能采取拍賣、招標(biāo)方式的，可以采取雙方協(xié)議的方式。近些年來，由于建設(shè)用地總量增長過快，工業(yè)用地出現(xiàn)的問題日益突出，低成本工業(yè)用地過度擴(kuò)張，違法違規(guī)用地、濫占耕地現(xiàn)象屢禁不止。2004年，國務(wù)院在頒布的《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》中提出，工業(yè)用地要逐步實(shí)行招標(biāo)、拍賣等公開競(jìng)價(jià)的方式。2006年8月，國務(wù)院發(fā)布的“關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控有關(guān)問題的通知”規(guī)定，國家根據(jù)土地等級(jí)、區(qū)域土地利用政策等，統(tǒng)一制訂并公布各地工業(yè)用地出讓最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。工業(yè)用地出讓最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)不得低于土地取得成本、土地前期開發(fā)成本和按規(guī)定收取的相關(guān)費(fèi)用之和。工業(yè)用地必須采用招標(biāo)、拍賣、掛牌方式出讓，其出讓價(jià)格不得低于公布的最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。低于最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)出讓土地，或以各種形式給予補(bǔ)貼或返還的，屬非法低價(jià)出讓國有土地使用權(quán)的行為，要依法追究有關(guān)人員的法律責(zé)任。本條根據(jù)現(xiàn)行法律的規(guī)定，并結(jié)合現(xiàn)實(shí)中土地出讓的新情況，進(jìn)一步擴(kuò)大了采取公開競(jìng)價(jià)出讓建設(shè)用地的范圍，從“豪華住宅”擴(kuò)大到“商品住宅”，并把“工業(yè)用地”納入到公開競(jìng)價(jià)出讓方式的范圍，同時(shí)明確對(duì)于同一土地有兩個(gè)以上意向用地者的，一律采取公開競(jìng)價(jià)的方式。該規(guī)定已發(fā)展了現(xiàn)行城市房地產(chǎn)管理的規(guī)定，符合國家利用土地的政策。建設(shè)用地使用權(quán)有償出讓的方式中，招標(biāo)和拍賣都屬于公開競(jìng)價(jià)的方式。協(xié)議是出讓人和建設(shè)用地使用權(quán)人通過協(xié)商方式有償出讓土地使用權(quán)。協(xié)議的方式由于沒有引入競(jìng)爭機(jī)制，相對(duì)缺乏公開性，現(xiàn)實(shí)中一些地區(qū)和部門為了招商引資，將本來應(yīng)當(dāng)采取公開競(jìng)價(jià)方式改為協(xié)議方式，或者壓低協(xié)議出讓的價(jià)格，隨意減免土地出讓金，造成土地資源收益的流失，嚴(yán)重?fù)p害國家的利益。但是考慮到現(xiàn)實(shí)中一些需要扶持的行業(yè)和大型設(shè)施用地，仍然需要采取協(xié)議的方式出讓，協(xié)議的出讓方式還是有其存在的必要。為了防止協(xié)議出讓土地時(shí)可能滋生的腐敗行為、嚴(yán)格土地出讓秩序，土地管理法規(guī)定，采取協(xié)議方式出讓土地使用權(quán)的出讓金不得低于按國家規(guī)定所確定的最低價(jià)。