未經(jīng)批準(zhǔn)的劃撥土地轉(zhuǎn)讓是否無效

1、訟爭土地是資產(chǎn)公司以行政劃撥方式取得，轉(zhuǎn)讓行為未經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，違反了《城市房地產(chǎn)管理法》和《拍賣法》的強(qiáng)制性規(guī)定，故轉(zhuǎn)讓行為無效。

2、雖然《合同法》規(guī)定了合同無效，有過錯(cuò)的一方應(yīng)當(dāng)賠償對(duì)方因此所受到的損失，但是一方當(dāng)事人所主張的損失應(yīng)該是能夠被對(duì)方當(dāng)事人預(yù)見或者應(yīng)當(dāng)預(yù)見到。訟爭土地是增值還是貶值，本案雙方當(dāng)事人均難以預(yù)料。

而且，訟爭物業(yè)轉(zhuǎn)讓行為無效的原因在于該行為未經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，而并非資產(chǎn)公司故意阻卻合同生效，根據(jù)民法上的誠實(shí)信用原則及司法實(shí)踐的一貫做法，對(duì)于土地增值差價(jià)損失的補(bǔ)償應(yīng)以土地轉(zhuǎn)讓方惡意阻卻合同生效為前提條件，故對(duì)資產(chǎn)公司訴請(qǐng)的土地增值差價(jià)損失部分不予支持。

【案情簡介】

1、劃撥土地轉(zhuǎn)讓。2004年11月，佛山某資產(chǎn)公司(下稱資產(chǎn)公司)取得其主管部門資產(chǎn)經(jīng)營公司及佛山市財(cái)政局同意后，委托拍賣公司拍賣其所有的廠房及土地使用權(quán)，建筑面積8645.97㎡，土地面積15694.6㎡(下稱訟爭物業(yè))，土地類型為劃撥。

2005年1月4日，開發(fā)公司以人民幣2001萬元價(jià)格競得訟爭物業(yè)，并與拍賣公司簽訂《拍賣成交確認(rèn)書》約定：開發(fā)公司交納的400萬元保證金轉(zhuǎn)為定金，成交后一個(gè)月內(nèi)支付成交價(jià)款的60%(合計(jì)支付成交款80%)，標(biāo)的物移交后三天內(nèi)，開發(fā)公司付清余款;開發(fā)公司需另行支付1萬元給拍賣公司作規(guī)劃藍(lán)圖等資料費(fèi)用;資產(chǎn)公司負(fù)責(zé)出具辦理房地產(chǎn)過戶的相關(guān)必要文書，過戶手續(xù)由拍賣公司協(xié)助開發(fā)公司辦理等。

2、付款及接收土地。2004年至2006年間，開發(fā)公司先后支付拍賣款共計(jì)人民幣2001萬元及拍賣傭金、繪圖資料費(fèi)。2006年1月23日，拍賣公司向開發(fā)公司開具2001萬元發(fā)票及繪圖資料費(fèi)1萬元收據(jù)。此外，拍賣公司還相繼向開發(fā)公司開具累計(jì)600300元的傭金收據(jù)及發(fā)票。

2006年2月，拍賣公司向開發(fā)公司移交訟爭物業(yè)的《土地使用權(quán)證》及12本《房屋所有權(quán)證》原件，開發(fā)公司出具《接收清單》。2006年7月10日，開發(fā)公司與資產(chǎn)公司、拍賣公司簽訂《移交協(xié)議》，確認(rèn)開發(fā)公司已接管訟爭物業(yè)。

開發(fā)公司接管后，一直雇請(qǐng)保安看管訟爭物業(yè)。且開發(fā)公司就訟爭物業(yè)向規(guī)劃部門提出翻新改建做臨時(shí)商鋪之用的申請(qǐng)，規(guī)劃部門2006年9月復(fù)函同意其申請(qǐng)，并要求開發(fā)公司對(duì)訟爭物業(yè)進(jìn)行規(guī)劃設(shè)計(jì)、安全鑒定、消防、環(huán)保等相關(guān)配套建設(shè)工作。

開發(fā)公司據(jù)此與案外人訂立《建設(shè)工程設(shè)計(jì)合同》、《鑒定協(xié)議書》、《測繪合同》等，應(yīng)向各單位支付設(shè)計(jì)費(fèi)、裝飾工程款、招商代理費(fèi)、鑒定費(fèi)、測量費(fèi)、水電工程費(fèi)合計(jì)人民幣1297166元。截至2007年12月，開發(fā)公司已實(shí)際支出各項(xiàng)費(fèi)用合計(jì)人民幣440665.68元(含保安費(fèi))。3、土地?zé)o法過戶。訟爭土地位于佛山市“中心組團(tuán)”城區(qū)規(guī)劃的中央，拍賣時(shí)為工業(yè)用途。2005年8月、2006年9月，規(guī)劃部門向開發(fā)公司出具的相關(guān)文書均表明，該地塊規(guī)劃用地功能為居住用地，目前該地塊現(xiàn)狀為工業(yè)用地，可暫時(shí)維持現(xiàn)狀使用。

規(guī)劃部門一直未正式變更規(guī)劃。訟爭物業(yè)亦無法辦理過戶手續(xù)。

2007年11月，佛山市土地儲(chǔ)備中心發(fā)函，明確訟爭土地已納入政府土地儲(chǔ)備。

2008年1月，開發(fā)公司委托評(píng)估公司對(duì)訟爭土地按商業(yè)40年、住宅70年的居住用地進(jìn)行評(píng)估，評(píng)估市場總地價(jià)為人民幣6140萬元。

4、開發(fā)公司起訴。2008年1月，開發(fā)公司將資產(chǎn)公司、拍賣公司訴至佛山市中級(jí)人民法院，請(qǐng)求：確認(rèn)《拍賣成交確認(rèn)書》及其附件無效;資產(chǎn)公司、拍賣公司連帶返還拍賣款人民幣2001萬元、拍賣傭金人民幣800400元、繪圖資料費(fèi)人民幣1萬元及該三筆款項(xiàng)自開發(fā)公司付款日起至清償日止的利息;資產(chǎn)公司、拍賣公司連帶賠償土地增值差價(jià)損失人民幣2500萬元及因拍賣無效給其造成的保安費(fèi)、設(shè)計(jì)費(fèi)、裝飾工程款、招商代理費(fèi)、鑒定費(fèi)、測量費(fèi)、水電工程費(fèi)、律師費(fèi)、評(píng)估費(fèi)損失共1297266元。

【法院判決】

佛山中院一審認(rèn)為：訟爭土地性質(zhì)為劃撥，本案拍賣未依法經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，依法無效，資產(chǎn)公司及拍賣公司應(yīng)依法承擔(dān)連帶賠償責(zé)任;合同無效造成的損失應(yīng)當(dāng)是可預(yù)見或應(yīng)當(dāng)預(yù)見到，現(xiàn)訟爭土地是增值還是貶值，雙方當(dāng)事人均難以預(yù)料，不予支持開發(fā)公司主張的土地增值損失及未實(shí)際支出的費(fèi)用;資產(chǎn)公司及拍賣公司對(duì)于拍賣轉(zhuǎn)讓行為無效存有較大過錯(cuò)，開發(fā)公司未盡審核義務(wù)也應(yīng)承擔(dān)一定過錯(cuò)，故酌定資產(chǎn)公司及拍賣公司承擔(dān)80%責(zé)任，開發(fā)公司承擔(dān)20%責(zé)任。

據(jù)此，法院遂判決：《拍賣成交確認(rèn)書》及其附件無效;資產(chǎn)公司返還拍賣款2001萬元及從2006年1月26日起至實(shí)際還款日止的利息;拍賣公司返還拍賣傭金600300元、繪圖資料費(fèi)1萬元及從2006年1月26日起至實(shí)際返還日止的利息;資產(chǎn)公司及拍賣公司連帶賠償開發(fā)公司損失人民幣352532.54元。

開發(fā)公司不服一審判決，向廣東省高院提起上訴。

廣東省高院二審審理后，改判資產(chǎn)公司返還拍賣款2001萬元及從每筆款項(xiàng)支付之日起至實(shí)際還款日止的利息;拍賣公司返還拍賣傭金600300元、繪圖資料費(fèi)1萬元及從每筆款項(xiàng)支付之日至實(shí)際還款日止的利息，其他維持一審判決。

【爭議焦點(diǎn)】

1、《拍賣成交確認(rèn)書》及其附件的效力?

2、合同無效的法律后果及責(zé)任分擔(dān)?

3、開發(fā)公司的損失如何認(rèn)定?

【律師點(diǎn)評(píng)】

一、《拍賣成交確認(rèn)書》及其附件無效。

《城市房地產(chǎn)管理法》第39條規(guī)定：“以劃撥方式取得土地使用權(quán)的，轉(zhuǎn)讓房地產(chǎn)時(shí)，應(yīng)當(dāng)按照國務(wù)院規(guī)定，報(bào)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府審批。有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府準(zhǔn)予轉(zhuǎn)讓的，應(yīng)當(dāng)由受讓方辦理土地使用權(quán)出讓手續(xù)，并依照國家有關(guān)規(guī)定繳納土地使用權(quán)出讓金。”

《最高人民法院關(guān)于審理涉及國有土地使用權(quán)合同糾紛案件適用法律問題的解釋》第11條規(guī)定：“土地使用權(quán)人未經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，與受讓方訂立合同轉(zhuǎn)讓劃撥土地使用權(quán)的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定合同無效。”

《拍賣法》第6條規(guī)定：“拍賣標(biāo)的應(yīng)當(dāng)是委托人所有或者依法可以處分的物品或者財(cái)產(chǎn)權(quán)利。”第8條規(guī)定：“依照法律或者按照國務(wù)院規(guī)定需經(jīng)審批才能轉(zhuǎn)讓的物品或者財(cái)產(chǎn)權(quán)利，在拍賣前，應(yīng)當(dāng)依法辦理審批手續(xù)。”

依《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第45條、《劃撥土地使用權(quán)管理暫行辦法》第5條規(guī)定，對(duì)劃撥土地轉(zhuǎn)讓有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府是指市、縣人民政府。

本案，資產(chǎn)公司與拍賣公司訂立委托拍賣合同，委托拍賣訟爭物業(yè)，開發(fā)公司以人民幣2001萬元競買成功，與拍賣公司簽訂拍賣成交確認(rèn)書及其附件。訟爭土地的使用權(quán)類型為劃撥。拍賣成交確認(rèn)書及附件是資產(chǎn)公司于拍賣公司的真實(shí)意思表示，但由于訟爭土地是資產(chǎn)公司以行政劃撥方式取得，轉(zhuǎn)讓須報(bào)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府審批同意。

然而，本案沒有證據(jù)顯示訟爭土地的轉(zhuǎn)讓行為已獲得有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，違反了《城市房地產(chǎn)管理法》和《拍賣法》的強(qiáng)制性規(guī)定，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為無效。資產(chǎn)公司辯稱已征得上級(jí)主管單位同意，但其主管單位資產(chǎn)經(jīng)營公司并非佛山市人民政府或市國土部門，不享有法律規(guī)定的劃撥土地轉(zhuǎn)讓審批權(quán)。

故，訟爭物業(yè)的拍賣轉(zhuǎn)讓行為依法被認(rèn)定無效，由此產(chǎn)生的《拍賣成交確認(rèn)書》及其附件當(dāng)然無效。

二、合同無效的法律后果及責(zé)任分擔(dān)。

《合同法》第58條規(guī)定：“合同無效或者被撤銷后，因該合同取得的財(cái)產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)予以返還;不能返還或者沒有必要返還的，應(yīng)當(dāng)折價(jià)補(bǔ)償。有過錯(cuò)的一方應(yīng)當(dāng)賠償對(duì)方因此所受到的損失，雙方都有過錯(cuò)的，應(yīng)當(dāng)各自承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。”

1、關(guān)于返還責(zé)任。

本案《拍賣成交確認(rèn)書》及附件無效，資產(chǎn)公司及拍賣公司由此取得的拍賣款、拍賣傭金、繪圖資料費(fèi)應(yīng)予返還。2、關(guān)于連帶賠償責(zé)任。

《拍賣法》第58條規(guī)定：“委托人違反本法第六條的規(guī)定，委托拍賣其沒有所有權(quán)或者依法不得處分的物品或者財(cái)產(chǎn)權(quán)利的，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)責(zé)任。拍賣人明知委托人對(duì)拍賣的物品或者財(cái)產(chǎn)權(quán)利所有權(quán)或者依法不得處分的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)連帶責(zé)任。”

本案，導(dǎo)致轉(zhuǎn)讓行為無效的原因并非訟爭土地納入儲(chǔ)備，而是資產(chǎn)公司未依法取得有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)的情況下，委托拍賣劃撥土地，故資產(chǎn)公司應(yīng)對(duì)轉(zhuǎn)讓行為無效存在較大過錯(cuò)。

拍賣公司在拍賣訟爭物業(yè)之前已知悉拍賣標(biāo)的土地性質(zhì)為劃撥。法律法規(guī)對(duì)于劃撥土地的轉(zhuǎn)讓有嚴(yán)格的審批程序規(guī)定，作為專門從事拍賣行業(yè)的拍賣公司本該熟悉相關(guān)法律規(guī)定，在接受委托和進(jìn)行拍賣前應(yīng)嚴(yán)格審查訟爭物業(yè)是否可以依法處分。拍賣公司在明知訟爭物業(yè)未經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府審批的情況下，將訟爭物業(yè)拍賣給開發(fā)公司，依法應(yīng)與資產(chǎn)公司共同承擔(dān)連帶賠償責(zé)任。

開發(fā)公司在競買訟爭物業(yè)時(shí)未盡嚴(yán)格審查義務(wù)，且在訟爭物業(yè)未過戶至其名下前，對(duì)訟爭物業(yè)進(jìn)行開發(fā)建設(shè)，對(duì)因此產(chǎn)生的財(cái)產(chǎn)損失存在一定過錯(cuò)。

經(jīng)對(duì)比各方當(dāng)事人的過錯(cuò)大小，法院酌情認(rèn)定資產(chǎn)公司及拍賣公司承擔(dān)80%的賠償責(zé)任，開發(fā)公司承擔(dān)20%的責(zé)任正確。

三、開發(fā)公司損失的認(rèn)定及處理。

1、利息損失。

本案拍賣款人民幣2001萬元、拍賣傭金人民幣60.03萬元及繪圖資料費(fèi)人民幣1萬元，由開發(fā)公司在拍賣前后分期支付。

故，資產(chǎn)公司、拍賣公司除向開發(fā)公司返還上述三筆款項(xiàng)外，還須就上述三筆財(cái)產(chǎn)分別支付利息給開發(fā)公司。利息計(jì)算方法為：從每筆款項(xiàng)支付之日起到實(shí)際返還日止，按銀行同期貸款利率標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算。一審法院判決統(tǒng)一從2006年1月26日起計(jì)算利息不當(dāng)，二審法院對(duì)此予以糾正正確。

2、美食城投入損失。

本案涉案物業(yè)雖為工業(yè)用途，但開發(fā)公司在拍賣成交之后，就訟爭物業(yè)向規(guī)劃部門提出翻新改建做臨時(shí)商鋪開辦美食城之用的申請(qǐng)。規(guī)劃部門批復(fù)同意，并要求開發(fā)公司對(duì)訟爭物業(yè)進(jìn)行規(guī)劃設(shè)計(jì)、安全鑒定等相關(guān)配套建設(shè)工作。開發(fā)公司據(jù)此與案外人訂立《建設(shè)工程設(shè)計(jì)合同》、《鑒定協(xié)議書》、《測繪合同》等，并支付一定的合同對(duì)價(jià)，包括設(shè)計(jì)費(fèi)、工程款、招商代理費(fèi)、鑒定費(fèi)、測量費(fèi)、水電工程款。

開發(fā)公司完成的上述工作是對(duì)擬受讓物的合理開發(fā)利用，其支出的款項(xiàng)因轉(zhuǎn)讓行為無效而轉(zhuǎn)變?yōu)樨?cái)產(chǎn)損失，資產(chǎn)公司及拍賣公司應(yīng)予賠償。該部分財(cái)產(chǎn)損失，以開發(fā)公司的實(shí)際支出為準(zhǔn);尚未發(fā)生的支出，待實(shí)際發(fā)生后，開發(fā)公司可另行主張。而且，開發(fā)公司接管訟爭物業(yè)而支出的保安人員工資也屬于正常支出。現(xiàn)開發(fā)公司無法受讓訟爭物業(yè)，該項(xiàng)開支也是開發(fā)公司的實(shí)際損失，資產(chǎn)公司、拍賣公司同樣應(yīng)予賠償。

上述因拍賣無效造成的財(cái)產(chǎn)損失共計(jì)人民幣440665.68元，資產(chǎn)公司、拍賣公司向開發(fā)公司連帶賠償其中80%，即人民幣352532.54元。由于開發(fā)公司亦存在一定過錯(cuò)，故其余20%由開發(fā)公司自行承擔(dān)。

3、評(píng)估費(fèi)及律師費(fèi)。

開發(fā)公司要求資產(chǎn)公司、拍賣公司連帶賠償其對(duì)涉案物業(yè)的市場價(jià)值委托評(píng)估而支付的評(píng)估費(fèi)用人民幣7萬元、律師代理費(fèi)人民幣50萬元。由于該兩項(xiàng)費(fèi)用是開發(fā)公司提起本案的訴訟成本，與轉(zhuǎn)讓行為無效沒有直接聯(lián)系，非開發(fā)公司因此遭受的必然損失。

故，法院未將該評(píng)估費(fèi)、律師代理費(fèi)列入轉(zhuǎn)讓無效的損失賠償項(xiàng)目。

4、土地增值差價(jià)損失。

開發(fā)公司依據(jù)2008年1月評(píng)估公司出具的訟爭物業(yè)市場總地價(jià)為人民幣6140萬元，要求資產(chǎn)公司、拍賣公司連帶賠償因拍賣無效給其造成的土地增值差價(jià)損失人民幣2500萬元。

對(duì)土地增值差價(jià)損失是否列入賠償范圍，在司法實(shí)踐及理論界均有較大爭議。

一種觀點(diǎn)認(rèn)為：本案拍賣無效后，資產(chǎn)公司及拍賣公司一直承諾通過補(bǔ)辦手續(xù)可實(shí)現(xiàn)過戶，使開發(fā)公司產(chǎn)生過戶的合理期待。且資產(chǎn)公司、拍賣公司一直占用拍賣款項(xiàng)不予退還，使開發(fā)公司喪失了以該款項(xiàng)購買其他土地的機(jī)會(huì)。合同無效及土地價(jià)格上漲后，開發(fā)公司無法取得訟爭土地，也無法以同等款項(xiàng)購買同等的土地，故土地增值差價(jià)損失應(yīng)作為合同信賴?yán)鎿p失進(jìn)行賠償。

另一種觀點(diǎn)認(rèn)為：雖然《合同法》規(guī)定了合同無效，有過錯(cuò)的一方應(yīng)當(dāng)賠償對(duì)方因此所受到的損失，但是一方當(dāng)事人所主張的損失應(yīng)該是能否被對(duì)方當(dāng)事人預(yù)見或者應(yīng)當(dāng)預(yù)見到。訟爭土地是增值還是貶值，本案雙方當(dāng)事人均難以預(yù)料。因此，開發(fā)公司在本案中提出土地增值損失2500萬元，難以為資產(chǎn)公司、拍賣公司所預(yù)見。

而且，訟爭物業(yè)轉(zhuǎn)讓行為無效的原因在于該行為未經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，而并非資產(chǎn)公司故意阻卻合同生效。根據(jù)民法上的誠實(shí)信用原則及司法實(shí)踐的一貫做法，對(duì)于土地增值差價(jià)損失的補(bǔ)償應(yīng)以土地轉(zhuǎn)讓方惡意阻卻合同生效為前提條件。故，對(duì)資產(chǎn)公司訴請(qǐng)的土地增值差價(jià)損失部分不應(yīng)支持。

本案，法院最終采納上述第二種觀點(diǎn)，對(duì)開發(fā)公司提出人民幣2500萬元的土地增值差價(jià)損失未作支持。

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