作者：唐青林 李舒 楊巍(北京精英律師團隊)

來源：法客帝國

裁判要旨

有征收必有補償，無補償則無征收。征收補償應當遵循及時補償原則和公平補償原則。補償問題未依法定程序解決前，被征收人有權拒絕交出房屋和土地。

案情簡介

一、太原市政府為實施道路改造建設，于2014年4月發布《通告》，決定收回安業公司749.5平方米國有土地使用權。太原市政府未聽取安業公司的陳述申辯，未對涉案土地的四至范圍作出認定，一直未對安業公司進行任何補償。

二、安業公司對《通告》不服，向太原中院起訴，請求依法撤銷太原市政府收回其國有土地使用權的行為。太原中院認為，太原市政府的收回程序符合法律規定，安業公司認為太原市政府在作出《通告》前必須落實補償的主張沒有事實和法律依據，故判決：駁回安業公司的訴訟請求。

三、安業公司不服，上訴至山西高院，山西高院判決：駁回上訴，維持原判。

四、安業公司仍不服，向最高法院申請再審。最高法院提審本案，改判：確認《通告》中有關收回安業公司749.5平方米國有土地使用權的行政行為違法。

裁判要點

本案最高法院改判確認《通告》中有關收回安業公司749.5平方米國有土地使用權的行政行為違法的原因在于：

為了保障國家安全、促進國民經濟和社會發展等公共利益的需要，國家可以依法收回國有土地使用權，也可征收國有土地上單位、個人的房屋；但必須對被征收人給予及時公平補償。本案中，太原市政府收回安業公司擁有使用權的749.5平方米土地時，既未聽取安業公司的陳述申辯，也未對涉案土地的四至范圍作出認定，尤其是至今尚未對安業公司進行任何補償，不符合《土地管理法》第五十八條、《中華人民共和國物權法》第四十二條第三款、《中華人民共和國城市房地產管理法》第六條以及《國有土地上房屋征收與補償條例》第八條、第十三條、第二十七條等規定的精神，依法應予以撤銷。

但考慮到相關道路建設改造工程確屬公共利益需要，因此根據《中華人民共和國行政訴訟法》第七十四條第一款第一項規定，對《通告》中有關收回安業公司749.5平方米國有土地使用權的行政行為應確認違法。

此外，最高法院特別強調，“今后如因道路建設改造實際使用安業公司相應土地，安業公司有權主張以實際使用土地時的土地市場價值為基準進行補償；安業公司也有權要求先補償后搬遷，在未依法解決補償問題前，安業公司有權拒絕交出土地。”

實務經驗總結

前事不忘、后事之師。為避免未來發生類似敗訴，提出如下建議：

一、政府因公共利益需要擬依法收回國有土地使用權、征收國有土地上房屋時，應當遵循法定的程序，依法聽取當事人陳述申辯，對擬收回土地的四至范圍作出認定，對被征收不動產價值進行評估，及時解決補償問題。政府作出征收行政行為時違法法定程序的，行政行為將被撤銷或確認違法。

二、對于國有土地使用權人和房屋所有權人而言，政府征收土地和房屋時未解決補償問題的，土地使用權人和房屋所有權人有權拒絕交出土地和房屋。

相關法律規定

《中華人民共和國土地管理法》

第五十八條  有下列情形之一的，由有關人民政府土地行政主管部門報經原批準用地的人民政府或者有批準權的人民政府批準，可以收回國有土地使用權：

（一）為公共利益需要使用土地的；

（二）為實施城市規劃進行舊城區改建，需要調整使用土地的；

（三）土地出讓等有償使用合同約定的使用期限屆滿，土地使用者未申請續期或者申請續期未獲批準的；

（四）因單位撤銷、遷移等原因，停止使用原劃撥的國有土地的；

（五）公路、鐵路、機場、礦場等經核準報廢的。

依照前款第（一）項、第（二）項的規定收回國有土地使用權的，對土地使用權人應當給予適當補償。

《中華人民共和國物權法》

第四十二條 為了公共利益的需要，依照法律規定的權限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產。

征收集體所有的土地，應當依法足額支付土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗的補償費等費用，安排被征地農民的社會保障費用，保障被征地農民的生活，維護被征地農民的合法權益。

征收單位、個人的房屋及其他不動產，應當依法給予拆遷補償，維護被征收人的合法權益；征收個人住宅的，還應當保障被征收人的居住條件。

任何單位和個人不得貪污、挪用、私分、截留、拖欠征收補償費等費用。

《中華人民共和國城市房地產管理法》

第六條 為了公共利益的需要，國家可以征收國有土地上單位和個人的房屋，并依法給予拆遷補償，維護被征收人的合法權益；征收個人住宅的，還應當保障被征收人的居住條件。具體辦法由國務院規定。

《國有土地上房屋征收與補償條例》

第八條 為了保障國家安全、促進國民經濟和社會發展等公共利益的需要，有下列情形之一，確需征收房屋的，由市、縣級人民政府作出房屋征收決定：

（一）國防和外交的需要；

（二）由政府組織實施的能源、交通、水利等基礎設施建設的需要；

（三）由政府組織實施的科技、教育、文化、衛生、體育、環境和資源保護、防災減災、文物保護、社會福利、市政公用等公共事業的需要；

（四）由政府組織實施的保障性安居工程建設的需要；

（五）由政府依照城鄉規劃法有關規定組織實施的對危房集中、基礎設施落后等地段進行舊城區改建的需要；

（六）法律、行政法規規定的其他公共利益的需要。

第十條 房屋征收部門擬定征收補償方案，報市、縣級人民政府。

市、縣級人民政府應當組織有關部門對征收補償方案進行論證并予以公布，征求公眾意見。征求意見期限不得少于30日。

第十一條 市、縣級人民政府應當將征求意見情況和根據公眾意見修改的情況及時公布。

因舊城區改建需要征收房屋，多數被征收人認為征收補償方案不符合本條例規定的，市、縣級人民政府應當組織由被征收人和公眾代表參加的聽證會，并根據聽證會情況修改方案。

第十三條 市、縣級人民政府作出房屋征收決定后應當及時公告。公告應當載明征收補償方案和行政復議、行政訴訟權利等事項。

市、縣級人民政府及房屋征收部門應當做好房屋征收與補償的宣傳、解釋工作。

房屋被依法征收的，國有土地使用權同時收回。

第十五條 房屋征收部門應當對房屋征收范圍內房屋的權屬、區位、用途、建筑面積等情況組織調查登記，被征收人應當予以配合。調查結果應當在房屋征收范圍內向被征收人公布。

第二十七條 實施房屋征收應當先補償、后搬遷。

作出房屋征收決定的市、縣級人民政府對被征收人給予補償后，被征收人應當在補償協議約定或者補償決定確定的搬遷期限內完成搬遷。

任何單位和個人不得采取暴力、威脅或者違反規定中斷供水、供熱、供氣、供電和道路通行等非法方式迫使被征收人搬遷。禁止建設單位參與搬遷活動。

《中華人民共和國行政訴訟法》

第七十四條 行政行為有下列情形之一的，人民法院判決確認違法，但不撤銷行政行為：

（一）行政行為依法應當撤銷，但撤銷會給國家利益、社會公共利益造成重大損害的；

（二）行政行為程序輕微違法，但對原告權利不產生實際影響的。

行政行為有下列情形之一，不需要撤銷或者判決履行的，人民法院判決確認違法：

（一）行政行為違法，但不具有可撤銷內容的；

（二）被告改變原違法行政行為，原告仍要求確認原行政行為違法的；

（三）被告不履行或者拖延履行法定職責，判決履行沒有意義的。

以下為該案在法院審理階段，裁判文書中“本院認為”部分就該問題的論述：

有征收必有補償，無補償則無征收。為了保障國家安全、促進國民經濟和社會發展等公共利益的需要，國家可以依法收回國有土地使用權，也可征收國有土地上單位、個人的房屋；但必須對被征收人給予及時公平補償，而不能只征收不補償，也不能遲遲不予補償。通常，征收決定應當包括具體補償內容，因評估或者雙方協商以及其他特殊原因，征收決定未包括補償內容的，征收機關應當在征收決定生效后的合理時間內，及時通過簽訂征收補償協議或者作出征收補償決定的方式解決補償問題。征收補償應當遵循及時補償原則和公平補償原則。國家因公共利益需要使用城市市區的土地和房屋的，市、縣人民政府一般應按照《國有土地上房屋征收與補償條例》（以下簡稱《征補條例》）規定的程序和方式進行，并應根據《國有土地上房屋征收評估辦法》和《城鎮土地估價規程》等規定精神，由專業的房地產價格評估機構在實地查勘的基礎上，根據被征收不動產的區位、用途等影響被征收不動產價值的因素和當地房地產市場狀況，綜合選擇市場法、收益法、成本法、假設開發法等評估方法對被征收不動產價值進行評估，合理確定評估結果，并在此基礎上進行補償。對國有土地上房屋所有權人補償內容已經包含了國有土地使用權補償的，對同時收回的國有土地的土地使用權人不再單獨給予補償。對被征收不動產價值評估的時點，一般應當為征收決定公告之日或者征收決定送達被征收人之日。因征收人原因造成征收補償問題不合理遲延的，且被征收不動產價格明顯上漲的，被征收人有權主張以作出征收補償決定或者簽訂征收補償協議時的市場價格作為補償基準。被征收人對征收補償決定或者征收補償協議所確定的補償金額和其他內容有異議的，可以依法提起行政訴訟。征收機關依法辦理相關提存等手續并書面告知被征收人領取補償款項、使用安置房屋等內容的，被征收人無法定正當理由拒絕領取的，征收機關對訴訟期間被征收財物價格上漲而形成的損失不承擔補償責任。

本案中，因實施道路建設改造工程的需要，太原市政府與相關職能部門可以依法收回國有土地使用權，但應當遵循法定的程序和步驟并應依法及時解決補償問題。在本案中，太原市政府收回安業公司擁有使用權的749.5平方米土地時，既未聽取安業公司的陳述申辯，也未對涉案土地的四至范圍作出認定，尤其是至今尚未對安業公司進行任何補償，不符合《土地管理法》第五十八條、《中華人民共和國物權法》第四十二條第三款、《中華人民共和國城市房地產管理法》第六條以及《征補條例》第八條、第十三條、第二十七條等規定的精神，依法應予以撤銷。但考慮到相關道路建設改造工程確屬公共利益需要，因此根據《中華人民共和國行政訴訟法》第七十四條第一款第一項規定，對太原市政府以《通告》形式收回安業公司749.5平方米國有土地使用權的行政行為應確認違法。今后如因道路建設改造實際使用安業公司相應土地，安業公司有權主張以實際使用土地時的土地市場價值為基準進行補償；安業公司也有權要求先補償后搬遷，在未依法解決補償問題前，安業公司有權拒絕交出土地。

案件來源

山西省安業集團有限公司與山西省太原市人民政府行政命令申訴行政判決書，[最高人民法院(2016)最高法行再80號]，《最高人民法院公報》 2017年第1期（總第243期）。

延伸閱讀

被征收人同意先拆遷后商談拆遷安置補償事宜的，政府拆除被征收人房屋的行為不違反先補償后搬遷的原則。

案例1：陳伯威與甘肅省蘭州市七里河區人民政府、甘肅省蘭州市七里河區城鄉建設與交通運輸局等再審行政裁定書[最高人民法院(2016)最高法行申270號]認為，“本案中，區政府在實施國有土地上房屋征收補償工作中，未與陳伯威達成補償協議。但經雙方協商，陳伯威同意先拆遷、后商談拆遷安置補償事宜。嗣后，區政府將陳伯威的房屋拆除。由此可見，拆除陳伯威商鋪的行為是經其本人同意的，不存在違法拆除行為。雖然后來雙方對安置補償事宜未能達成共識，但不應認為拆除申請人房屋的行為違反《條例》規定的先補償后搬遷的原則。故陳伯威要求確認未進行房屋征收補償安置的情形下拆除房屋的行政行為違法，無事實根據和法律依據，原審裁定駁回其訴訟請求并無不當。陳伯威提出的該項目建設未經省發改委和規劃局批準的理由，不屬于本案審查的范圍。申請人提出要求賠償因房屋被拆遷所產生的損失問題，因被訴行政行為并未被確認違法，不存在行政賠償的問題。其房屋被拆遷所產生的損失可依據《條例》的有關規定，另行解決?！?/p>