【裁判要旨】

　【裁判文書】

　　中華人民共和國最高人民法院

　　行 政 裁 定 書

　本院認為：

　　一、關于農村集體土地征收補償義務主體的確定問題

　　《中華人民共和國土地管理法》第四十六條第一款規定，國家征收土地的，依照法定程序批準后，由縣級以上地方人民政府予以公告并組織實施。《中華人民共和國土地管理法實施條例》第二十條第一款第三項規定，農用地轉用方案、補充耕地方案、征收土地方案經批準后，由市、縣人民政府組織實施，按具體建設項目分別供地。《上海市征收集體土地房屋補償暫行規定》第五條規定，區(縣)人民政府負責本行政區域的征地房屋補償工作。區(縣)土地管理部門組織實施本行政區域的征地房屋補償工作。區(縣)土地管理部門下屬的征地事務機構具體實施征地房屋補償工作。同時，《中華人民共和國土地管理法實施條例》第四十五條規定，違反土地管理法律、法規規定，阻撓國家建設征收土地的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令交出土地;拒不交出土地的，申請人民法院強制執行。《征收土地公告辦法》第十四條第二款規定，未依法進行征地補償、安置方案公告的，被征地農村集體經濟組織、農村村民或者其他權利人有權依法要求公告，有權拒絕辦理征地補償、安置手續。《上海市征收集體土地房屋補償暫行規定》第二十六條規定，宅基地使用人或者房屋所有人已經依法得到補償或者無正當理由拒絕接受補償，且拒不交出土地的，由區(縣)土地管理部門責令宅基地使用人或者房屋所有人限期交出土地。區(縣)土地管理部門作出責令交出土地決定的，應當出具行政決定書。宅基地使用人或者房屋所有人在責令交出土地的決定規定的搬遷期限內拒不搬遷的，由區(縣)土地管理部門依法申請人民法院強制執行。

　　依照上述法律規范規定，現行集體土地征收制度的本質是國家基于公共利益需要實施征收，并由國家依法給予公平合理補償的制度;市、縣人民政府及土地管理部門是代表國家負責具體征收與補償的法定主體。《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國土地管理法實施條例》以及《征收土地公告辦法》等，雖未明確規定市、縣人民政府在取得國務院或者省級人民政府征地批復后，應當依法以自己名義作出征收決定，并在無法就補償安置達成協議時，另行以自己名義依法作出補償決定;但前述法律規范規定的不明確，并不能成為市、縣人民政府規避履行集體土地征收補償安置義務的理由。職權之所在，即義務之所在，也即責任之所在。市、縣人民政府代表國家組織實施征收被征收人合法房屋，也有確保被征收人通過簽訂協議或者以補償決定等方式取得公平合理補償的義務。

　　考慮到征收與補償程序的多階段性、組織實施形式的多樣性以及地方人民政府與其組成部門分工合作的統一性，并考慮集體土地征收行政效能等因素，市、縣人民政府可以規范性文件或者征地公告方案等方式，要求土地管理部門具體組織實施本行政區域的土地房屋征收補償工作，甚至委托鄉鎮人民政府、區(縣)征地事務機構等主體參與征收與補償的協商、與被征收人簽訂補償安置協議。但不能認為此類主體因此即成為了補償安置的法定義務主體，也不能認為其實際取得了獨立實施補償安置的行政主體資格，更不能認為市、縣人民政府即因此免除了法定的補償安置義務;而是應遵循職權法定原則和《最高人民法院關于適用中華人民共和國行政訴訟法的解釋》第二十條第三款規定精神，將此類主體視為接受市、縣人民政府等委托從事具體的補償安置事宜。即使在集體土地征收實踐中，與被征收人簽訂補償安置協議的主體多元，既包括市、縣人民政府、土地管理部門，也包括鄉鎮人民政府、區(縣)征地事務機構甚至項目指揮部等臨時性征收實施單位，基于合同相對性和支持協商對話原則，應當支持市、縣人民政府對其他主體簽訂的補償協議效力的認可;但仍需堅持在未能與被征收人簽訂補償安置協議的情況下，市、縣人民政府或其指定的土地管理部門應以書面形式作出補償安置決定等，履行補償安置義務。總之，農村集體土地征收補償形式雖然多樣，參與主體雖然多元，但如果補償安置問題無法通過協商或簽訂協議方式解決，且無法定主體作出補償決定，又無生效裁判對補償安置問題進行過裁判，則合法房屋的被征收人可以依法請求市、縣人民政府或其指定的土地管理部門依法履行補償安置職責，要求依法作出包含補償安置內容的補償安置等決定。依法發布《征收土地方案公告》的市、縣人民政府，不能以未實施強制拆除行為為由，而否定其應依法進行補償安置的義務;即使認為被征收人補償安置訴求“要價過高”，依法無法滿足，亦應在合理期限內及時作出書面的補償決定，并依法告知救濟途徑;而不能怠于履行補償安置職責，或者以反復協商代替書面決定，甚至以拖待變造成安置問題長期無法通過法治化渠道解決，造成既損害被征收人補償安置權益，又提高補償安置成本。人民法院亦不能以市、縣人民政府或其指定的土地管理部門并非補償安置義務主體甚至并非征收主體為由而裁定不予立案。

　　二、關于未取得房屋所有權證但長期實際使用房屋的權利人的權利保護問題

　　本案中，上海蝶球開發部與塘灣村委會于2000年4月簽訂協議，由上海蝶球開發部自塘灣村委會處受讓1.32畝集體建設用地使用權、兩幢樓房及附屬設施等地上建筑物產權，并約定由塘灣村委會負責辦理房地產權過戶手續。上海蝶球開發部與塘灣村委會、申閔公司還分別于2002年、2004年及2005年簽訂相關協議，就增加的集體土地使用權及相應費用作出約定，還約定塘灣村委會及申閔公司均認可上海蝶球開發部擁有對涉案房屋和土地相當于產權證書的相應物權。上述協議是否合法有效，直接影響上海蝶球開發部能否成為適格的被征收人，同時影響其是否享有補償安置的請求權。

　　首先，根據原上海縣人民政府1990年12月27日核發的《上海縣土地使用權申請登記表》記載，本案協議轉讓的是塘灣村委會所屬的集體經營性建設用地上已經建成的不動產，而非宅基地和耕地，因此并不違反《中華人民共和國土地管理法》相關禁止性規定。其次，結合上海蝶球開發部與塘灣村委會、申閔公司續簽的系列協議、上海市閔行區相關部門對申閔公司未經批準非法占地建造上海蝶球閥門廠作出處罰決定后批準補辦土地使用手續并核發建設用地批準書等情形，根據《中華人民共和國土地管理法》第四條、第十一條規定，涉案協議所轉讓的土地已經取得建設用地使用權。再次，涉案的建設用地使用權可以依法轉讓。《中華人民共和國土地管理法》第六十三條規定，農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設;但是，符合土地利用總體規劃并依法取得建設用地的企業，因破產、兼并等情形致使土地使用權依法發生轉移的除外。由此可見，我國法律允許集體建設用地在特定的情況下可以依法轉移。最后，涉案集體土地轉讓符合改革方向。參照2010年上海市《關于開展農村集體建設用地流轉試點工作的若干意見》第六條規定，凡符合土地利用總體規劃和城鄉規劃、依法取得的農村集體建設用地使用權，原則上均可流轉。第七條規定，依法取得的農村集體建設用地，可以用于工業、商業、旅游業、服務業等經營性項目。

　　綜合上述法律、地方性法規及規范性文件等規定可知，涉案不動產轉讓協議以及之后簽訂的相關協議并不違法，轉讓協議合法有效。上海蝶球開發部未按約定取得建設用地使用權證和房屋所有權證，系塘灣村委會未及時履行協議約定所致。雙方在系列協議中均約定由塘灣村委會負責辦理房地產權過戶手續，塘灣村委會在約定中認可上海蝶球開發部擁有對涉案房屋和土地的全部權利，如遇拆遷，塘灣村委會負責上海蝶球開發部享受全部的政策性拆遷費。因此，由于案涉房地產長期以來一直由上海蝶球開發部實際占有、使用并經許可自建了部分房屋，相關轉讓協議等也已經明確約定其擁有全部權利，因而上海蝶球開發部是適格的被征收人和補償安置對象。

　　事實上，相關行政機關對上海蝶球開發部作為被征收人的身份原本并無異議。閔行區政府于2011年12月21日發布《征收土地方案公告》后，塘灣村委會、申閔公司向上海蝶球閥門廠發出《通知》，告知上海蝶球開發部需整體拆遷。2012年4月，閔行區吳涇鎮規劃辦亦對上海蝶球開發部廠房的有證(有效)面積作出書面認定。2012年5月，閔行區吳涇鎮動遷辦還認定上海蝶球開發部作為被補償單位的補償金額為6214969元。可見，本案征收主體明知被征收建設用地和房屋的權利人為上海蝶球開發部，并出具了面積認定書且就補償金額進行協商，后僅因協商未果，轉而以塘灣村委會和申閔公司作為被補償主體，并繼而簽訂了補償安置協議。而此協議約定補償的房屋、設備與停產停業損失，均系上海蝶球開發部的合法權益。故上海蝶球開發部有權利主張其應得到相應的征收補償，具有提起要求閔行區政府履行補償安置職責之訴的原告主體資格。

　　三、關于上海蝶球開發部是通過民事訴訟還是行政訴訟主張補償安置權益問題

　　上海蝶球開發部是通過民事訴訟還是行政訴訟，更有利于維護權益，亦是本案處理方式的主要考量因素。如僅起訴塘灣村委會、申閔公司返還補償款項，必然受限于只能取得前述補償安置協議已經確定的補償安置權益;如主張塘灣村委會、申閔公司與閔行區吳涇鎮開發辦因無權處分而簽訂的補償安置協議無效，仍無法直接、一次性解決補償安置糾紛。而且，上海蝶球開發部先后提起過多起民事訴訟、行政訴訟，補償安置問題至今未得到解決。因此，在雙方既不能通過協商或簽訂協議方式解決，且無法定主體作出補償決定，又無生效裁判對補償安置問題進行過裁判的前提下，通過請求市、縣人民政府及其指定的土地管理部門履行補償安置職責的方式，由閔行區政府及其指定的土地管理部門承擔土地征收補償的法定義務，既有利于明確農村集體土地征收中有且僅有政府才是補償義務主體，還有利于強化市、縣人民政府及其指定的土地管理部門對鄉鎮人民政府、區(縣)征地事務機構配合和具體實施補償安置工作的監督職責。

　　綜上，上海蝶球開發部已經提供初步證據證明房屋系在閔行區政府組織實施征收過程中被拆除，而閔行區政府及閔行區土地管理部門也分別系《上海市征收集體土地房屋補償暫行規定》第五條第一、二款所規定的負責征地房屋補償工作主體和組織實施征地房屋補償工作主體，其訴請閔行區政府履行補償安置職責，符合登記立案條件。一、二審法院認為尚無生效裁判和證據可以證明閔行區政府征收、拆除了本案所涉的房屋等建筑物，從而并非補償安置義務主體的認定，系對《中華人民共和國土地管理法》確立的集體土地征收與補償制度的錯誤理解，屬于適用法律錯誤。在既無補償安置協議，也無包含補償內容的決定，又無生效裁判解決補償問題的情形下，閔行區政府及閔行區土地管理部門即使未實際參與組織、指揮或者委托強制拆除，可以不承擔強制拆除的法律責任，但并不能否定其因代表國家征收而形成的對被征收人合法房屋補償安置之法定職責，也不能否認閔行區政府或閔行區土地管理部門具有依法作出包含補償安置內容的決定之法定義務。上海蝶球閥門技術開發部的再審申請符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條第一項規定的情形，依照《中華人民共和國行政訴訟法》第九十二條第二款之規定，裁定如下：

　　一、本案由本院提審;

　　二、提審期間，中止原裁定的執行。

　　審判長　　耿寶建

　　審判員　　王曉濱

　　審判員　　白雅麗

　　二〇一八年六月二十八日

　　書記員　　于　露

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