【裁判要旨】

　【裁判文書】

　　中華人民共和國最高人民法院

　　行 政 裁 定 書

　本院認為：

　　一、關(guān)于農(nóng)村集體土地征收補償義務(wù)主體的確定問題

　　《中華人民共和國土地管理法》第四十六條第一款規(guī)定，國家征收土地的，依照法定程序批準后，由縣級以上地方人民政府予以公告并組織實施。《中華人民共和國土地管理法實施條例》第二十條第一款第三項規(guī)定，農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案、補充耕地方案、征收土地方案經(jīng)批準后，由市、縣人民政府組織實施，按具體建設(shè)項目分別供地。《上海市征收集體土地房屋補償暫行規(guī)定》第五條規(guī)定，區(qū)(縣)人民政府負責(zé)本行政區(qū)域的征地房屋補償工作。區(qū)(縣)土地管理部門組織實施本行政區(qū)域的征地房屋補償工作。區(qū)(縣)土地管理部門下屬的征地事務(wù)機構(gòu)具體實施征地房屋補償工作。同時，《中華人民共和國土地管理法實施條例》第四十五條規(guī)定，違反土地管理法律、法規(guī)規(guī)定，阻撓國家建設(shè)征收土地的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責(zé)令交出土地;拒不交出土地的，申請人民法院強制執(zhí)行。《征收土地公告辦法》第十四條第二款規(guī)定，未依法進行征地補償、安置方案公告的，被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、農(nóng)村村民或者其他權(quán)利人有權(quán)依法要求公告，有權(quán)拒絕辦理征地補償、安置手續(xù)。《上海市征收集體土地房屋補償暫行規(guī)定》第二十六條規(guī)定，宅基地使用人或者房屋所有人已經(jīng)依法得到補償或者無正當理由拒絕接受補償，且拒不交出土地的，由區(qū)(縣)土地管理部門責(zé)令宅基地使用人或者房屋所有人限期交出土地。區(qū)(縣)土地管理部門作出責(zé)令交出土地決定的，應(yīng)當出具行政決定書。宅基地使用人或者房屋所有人在責(zé)令交出土地的決定規(guī)定的搬遷期限內(nèi)拒不搬遷的，由區(qū)(縣)土地管理部門依法申請人民法院強制執(zhí)行。

　　依照上述法律規(guī)范規(guī)定，現(xiàn)行集體土地征收制度的本質(zhì)是國家基于公共利益需要實施征收，并由國家依法給予公平合理補償?shù)闹贫?市、縣人民政府及土地管理部門是代表國家負責(zé)具體征收與補償?shù)姆ǘㄖ黧w。《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國土地管理法實施條例》以及《征收土地公告辦法》等，雖未明確規(guī)定市、縣人民政府在取得國務(wù)院或者省級人民政府征地批復(fù)后，應(yīng)當依法以自己名義作出征收決定，并在無法就補償安置達成協(xié)議時，另行以自己名義依法作出補償決定;但前述法律規(guī)范規(guī)定的不明確，并不能成為市、縣人民政府規(guī)避履行集體土地征收補償安置義務(wù)的理由。職權(quán)之所在，即義務(wù)之所在，也即責(zé)任之所在。市、縣人民政府代表國家組織實施征收被征收人合法房屋，也有確保被征收人通過簽訂協(xié)議或者以補償決定等方式取得公平合理補償?shù)牧x務(wù)。

　　考慮到征收與補償程序的多階段性、組織實施形式的多樣性以及地方人民政府與其組成部門分工合作的統(tǒng)一性，并考慮集體土地征收行政效能等因素，市、縣人民政府可以規(guī)范性文件或者征地公告方案等方式，要求土地管理部門具體組織實施本行政區(qū)域的土地房屋征收補償工作，甚至委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、區(qū)(縣)征地事務(wù)機構(gòu)等主體參與征收與補償?shù)膮f(xié)商、與被征收人簽訂補償安置協(xié)議。但不能認為此類主體因此即成為了補償安置的法定義務(wù)主體，也不能認為其實際取得了獨立實施補償安置的行政主體資格，更不能認為市、縣人民政府即因此免除了法定的補償安置義務(wù);而是應(yīng)遵循職權(quán)法定原則和《最高人民法院關(guān)于適用中華人民共和國行政訴訟法的解釋》第二十條第三款規(guī)定精神，將此類主體視為接受市、縣人民政府等委托從事具體的補償安置事宜。即使在集體土地征收實踐中，與被征收人簽訂補償安置協(xié)議的主體多元，既包括市、縣人民政府、土地管理部門，也包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、區(qū)(縣)征地事務(wù)機構(gòu)甚至項目指揮部等臨時性征收實施單位，基于合同相對性和支持協(xié)商對話原則，應(yīng)當支持市、縣人民政府對其他主體簽訂的補償協(xié)議效力的認可;但仍需堅持在未能與被征收人簽訂補償安置協(xié)議的情況下，市、縣人民政府或其指定的土地管理部門應(yīng)以書面形式作出補償安置決定等，履行補償安置義務(wù)。總之，農(nóng)村集體土地征收補償形式雖然多樣，參與主體雖然多元，但如果補償安置問題無法通過協(xié)商或簽訂協(xié)議方式解決，且無法定主體作出補償決定，又無生效裁判對補償安置問題進行過裁判，則合法房屋的被征收人可以依法請求市、縣人民政府或其指定的土地管理部門依法履行補償安置職責(zé)，要求依法作出包含補償安置內(nèi)容的補償安置等決定。依法發(fā)布《征收土地方案公告》的市、縣人民政府，不能以未實施強制拆除行為為由，而否定其應(yīng)依法進行補償安置的義務(wù);即使認為被征收人補償安置訴求“要價過高”，依法無法滿足，亦應(yīng)在合理期限內(nèi)及時作出書面的補償決定，并依法告知救濟途徑;而不能怠于履行補償安置職責(zé)，或者以反復(fù)協(xié)商代替書面決定，甚至以拖待變造成安置問題長期無法通過法治化渠道解決，造成既損害被征收人補償安置權(quán)益，又提高補償安置成本。人民法院亦不能以市、縣人民政府或其指定的土地管理部門并非補償安置義務(wù)主體甚至并非征收主體為由而裁定不予立案。

　　二、關(guān)于未取得房屋所有權(quán)證但長期實際使用房屋的權(quán)利人的權(quán)利保護問題

　　本案中，上海蝶球開發(fā)部與塘灣村委會于2000年4月簽訂協(xié)議，由上海蝶球開發(fā)部自塘灣村委會處受讓1.32畝集體建設(shè)用地使用權(quán)、兩幢樓房及附屬設(shè)施等地上建筑物產(chǎn)權(quán)，并約定由塘灣村委會負責(zé)辦理房地產(chǎn)權(quán)過戶手續(xù)。上海蝶球開發(fā)部與塘灣村委會、申閔公司還分別于2002年、2004年及2005年簽訂相關(guān)協(xié)議，就增加的集體土地使用權(quán)及相應(yīng)費用作出約定，還約定塘灣村委會及申閔公司均認可上海蝶球開發(fā)部擁有對涉案房屋和土地相當于產(chǎn)權(quán)證書的相應(yīng)物權(quán)。上述協(xié)議是否合法有效，直接影響上海蝶球開發(fā)部能否成為適格的被征收人，同時影響其是否享有補償安置的請求權(quán)。

　　首先，根據(jù)原上海縣人民政府1990年12月27日核發(fā)的《上海縣土地使用權(quán)申請登記表》記載，本案協(xié)議轉(zhuǎn)讓的是塘灣村委會所屬的集體經(jīng)營性建設(shè)用地上已經(jīng)建成的不動產(chǎn)，而非宅基地和耕地，因此并不違反《中華人民共和國土地管理法》相關(guān)禁止性規(guī)定。其次，結(jié)合上海蝶球開發(fā)部與塘灣村委會、申閔公司續(xù)簽的系列協(xié)議、上海市閔行區(qū)相關(guān)部門對申閔公司未經(jīng)批準非法占地建造上海蝶球閥門廠作出處罰決定后批準補辦土地使用手續(xù)并核發(fā)建設(shè)用地批準書等情形，根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》第四條、第十一條規(guī)定，涉案協(xié)議所轉(zhuǎn)讓的土地已經(jīng)取得建設(shè)用地使用權(quán)。再次，涉案的建設(shè)用地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓。《中華人民共和國土地管理法》第六十三條規(guī)定，農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè);但是，符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外。由此可見，我國法律允許集體建設(shè)用地在特定的情況下可以依法轉(zhuǎn)移。最后，涉案集體土地轉(zhuǎn)讓符合改革方向。參照2010年上海市《關(guān)于開展農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點工作的若干意見》第六條規(guī)定，凡符合土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃、依法取得的農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)，原則上均可流轉(zhuǎn)。第七條規(guī)定，依法取得的農(nóng)村集體建設(shè)用地，可以用于工業(yè)、商業(yè)、旅游業(yè)、服務(wù)業(yè)等經(jīng)營性項目。

　　綜合上述法律、地方性法規(guī)及規(guī)范性文件等規(guī)定可知，涉案不動產(chǎn)轉(zhuǎn)讓協(xié)議以及之后簽訂的相關(guān)協(xié)議并不違法，轉(zhuǎn)讓協(xié)議合法有效。上海蝶球開發(fā)部未按約定取得建設(shè)用地使用權(quán)證和房屋所有權(quán)證，系塘灣村委會未及時履行協(xié)議約定所致。雙方在系列協(xié)議中均約定由塘灣村委會負責(zé)辦理房地產(chǎn)權(quán)過戶手續(xù)，塘灣村委會在約定中認可上海蝶球開發(fā)部擁有對涉案房屋和土地的全部權(quán)利，如遇拆遷，塘灣村委會負責(zé)上海蝶球開發(fā)部享受全部的政策性拆遷費。因此，由于案涉房地產(chǎn)長期以來一直由上海蝶球開發(fā)部實際占有、使用并經(jīng)許可自建了部分房屋，相關(guān)轉(zhuǎn)讓協(xié)議等也已經(jīng)明確約定其擁有全部權(quán)利，因而上海蝶球開發(fā)部是適格的被征收人和補償安置對象。

　　事實上，相關(guān)行政機關(guān)對上海蝶球開發(fā)部作為被征收人的身份原本并無異議。閔行區(qū)政府于2011年12月21日發(fā)布《征收土地方案公告》后，塘灣村委會、申閔公司向上海蝶球閥門廠發(fā)出《通知》，告知上海蝶球開發(fā)部需整體拆遷。2012年4月，閔行區(qū)吳涇鎮(zhèn)規(guī)劃辦亦對上海蝶球開發(fā)部廠房的有證(有效)面積作出書面認定。2012年5月，閔行區(qū)吳涇鎮(zhèn)動遷辦還認定上海蝶球開發(fā)部作為被補償單位的補償金額為6214969元。可見，本案征收主體明知被征收建設(shè)用地和房屋的權(quán)利人為上海蝶球開發(fā)部，并出具了面積認定書且就補償金額進行協(xié)商，后僅因協(xié)商未果，轉(zhuǎn)而以塘灣村委會和申閔公司作為被補償主體，并繼而簽訂了補償安置協(xié)議。而此協(xié)議約定補償?shù)姆课荨⒃O(shè)備與停產(chǎn)停業(yè)損失，均系上海蝶球開發(fā)部的合法權(quán)益。故上海蝶球開發(fā)部有權(quán)利主張其應(yīng)得到相應(yīng)的征收補償，具有提起要求閔行區(qū)政府履行補償安置職責(zé)之訴的原告主體資格。

　　三、關(guān)于上海蝶球開發(fā)部是通過民事訴訟還是行政訴訟主張補償安置權(quán)益問題

　　上海蝶球開發(fā)部是通過民事訴訟還是行政訴訟，更有利于維護權(quán)益，亦是本案處理方式的主要考量因素。如僅起訴塘灣村委會、申閔公司返還補償款項，必然受限于只能取得前述補償安置協(xié)議已經(jīng)確定的補償安置權(quán)益;如主張?zhí)翞炒逦瘯⑸觊h公司與閔行區(qū)吳涇鎮(zhèn)開發(fā)辦因無權(quán)處分而簽訂的補償安置協(xié)議無效，仍無法直接、一次性解決補償安置糾紛。而且，上海蝶球開發(fā)部先后提起過多起民事訴訟、行政訴訟，補償安置問題至今未得到解決。因此，在雙方既不能通過協(xié)商或簽訂協(xié)議方式解決，且無法定主體作出補償決定，又無生效裁判對補償安置問題進行過裁判的前提下，通過請求市、縣人民政府及其指定的土地管理部門履行補償安置職責(zé)的方式，由閔行區(qū)政府及其指定的土地管理部門承擔(dān)土地征收補償?shù)姆ǘx務(wù)，既有利于明確農(nóng)村集體土地征收中有且僅有政府才是補償義務(wù)主體，還有利于強化市、縣人民政府及其指定的土地管理部門對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、區(qū)(縣)征地事務(wù)機構(gòu)配合和具體實施補償安置工作的監(jiān)督職責(zé)。

　　綜上，上海蝶球開發(fā)部已經(jīng)提供初步證據(jù)證明房屋系在閔行區(qū)政府組織實施征收過程中被拆除，而閔行區(qū)政府及閔行區(qū)土地管理部門也分別系《上海市征收集體土地房屋補償暫行規(guī)定》第五條第一、二款所規(guī)定的負責(zé)征地房屋補償工作主體和組織實施征地房屋補償工作主體，其訴請閔行區(qū)政府履行補償安置職責(zé)，符合登記立案條件。一、二審法院認為尚無生效裁判和證據(jù)可以證明閔行區(qū)政府征收、拆除了本案所涉的房屋等建筑物，從而并非補償安置義務(wù)主體的認定，系對《中華人民共和國土地管理法》確立的集體土地征收與補償制度的錯誤理解，屬于適用法律錯誤。在既無補償安置協(xié)議，也無包含補償內(nèi)容的決定，又無生效裁判解決補償問題的情形下，閔行區(qū)政府及閔行區(qū)土地管理部門即使未實際參與組織、指揮或者委托強制拆除，可以不承擔(dān)強制拆除的法律責(zé)任，但并不能否定其因代表國家征收而形成的對被征收人合法房屋補償安置之法定職責(zé)，也不能否認閔行區(qū)政府或閔行區(qū)土地管理部門具有依法作出包含補償安置內(nèi)容的決定之法定義務(wù)。上海蝶球閥門技術(shù)開發(fā)部的再審申請符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條第一項規(guī)定的情形，依照《中華人民共和國行政訴訟法》第九十二條第二款之規(guī)定，裁定如下：

　　一、本案由本院提審;

　　二、提審期間，中止原裁定的執(zhí)行。

　　審判長　　耿寶建

　　審判員　　王曉濱

　　審判員　　白雅麗

　　二〇一八年六月二十八日

　　書記員　　于　露

　　來源：網(wǎng)絡(luò)