中共十八屆四中全會提出積極推行政府法律顧問制度，標志著政府法律顧問制度在我國進入一個新的發展階段。山東省人民政府于2015年開始在全省范圍內建立政府法律顧問制度。2016年10月，臨沂市委市政府啟動外聘法律顧問工作。日前，山東省財政廳、司法廳聯合發布《山東省“一村(社區)一法律顧問”補助經費管理暫行辦法》，給予法律顧問制度以具體的財政支持。由此可見法律顧問制度

　　的實施逐漸步入正軌。但是政府法律顧問制度仍然面臨服務范圍不夠廣泛、服務體制不健全、服務環節薄弱、職能弱化等問題，完善和發展政府法律顧問制度對于建設法治政府、推進依法行政具有重要意義，必須著力從法律顧問工作的具體環節入手，賦予政府法律顧問實

　　際職能，以求政府法律顧問切實發揮實效。為此，我們建議：

一、參與重要行政事項合法性審查

　　重要行政事項，包含兩方面內容。其一，政府制定的規章、辦法等，可稱之為“政府立法”，它的內容涉及社會管理的某一或者多個方面，從而影響社會經濟發展;其二，政府推動的重大項目，雖然只涉及特定人數和特定范圍，亦對社會生產生活影響重大。

　　建立重大行政事項合法性審查機制，第一，必須保證政府法律顧問的知情權。政府法律顧問只有對相關事項具有具體而明確的認識，才能發揮其專業優勢進行合法性審查，進而進行審慎評估。第二，必須保證政府法律顧問的全程參與。重大項目的實施，既要使決策科學務實，又要使決策的過程民主、透明，這就要求政府法律顧問關注決策的全過程，在事前、事中、事后進行全方位的法律審查，兼顧程序合法化與決策民主化、科學化的協調統一。第三，必須把法律顧問意見列入決策參考。法律的生命在于實施，法律顧問制度的生命亦在于實施。必須以剛性的制度把法律顧問意見列入決策的必要參考并登記在案，凡是未經法律顧問審查并且出具法律意見書的決策不可進入實施階段，尤其是對那些忽視法律風險提示的決策行為予以嚴懲，防止法律顧問制度流于形式。

二、參與依法解決行政爭議行為

　　政府承擔的行政管理事項繁復，一方面增加了政府有效施政的難度，另一方面導致政府施政過程中存在林林總總的法律風險，從而引發各種行政爭議的出現。這些行政爭議的出現，第一，行政裁量權難以做到合理把握。第二，行政執法的程序正義難以有效保證。

　　由于各領域、各地方的情況差異較大，法律、法規以及相關規定不能一體適用，這就為行政裁量權的實現預留了空間。然而，行政裁量權既保證行政管理的靈活性，也可能導致其存在隨意性。所以，規制因行政裁量權引致的權力隨意，須發揮政府法律顧問的作用。其一，法律顧問須針對行政裁量權的合理適用提供專業法律意見;其二，政府法律顧問可以對隨意的權力行使監督之責，進而確保行政裁量權的妥善行使。

　　政府法律顧問必須充分關注行政執法程序的正當性問題。其一，參與設計行政執法的具體流程，控制行政執法過程的違法風險;其二，參與行政執法的具體實踐，在參與過程中糾正不合理的行政程序，使行政程序合乎法律規定，保證實體正義的充分實現。

三、參與依法處理信訪事項、化解社會矛盾

　　信訪制度是群眾維護自身權益的重要方法，信訪制度對于解決行政爭議、反映群眾意見具有重要意義。相較于行政訴訟等制度，信訪制度更為便捷和直接，在基層群眾中適用廣泛。信訪制度作為群眾維權的重要方式，必須納入法治體系之中，才能發揮其真正的制度價值。這一過程需要政府法律顧問的積極參與。

　　信訪制度的目的是確保權力合法行使、及時化解糾紛，針對不合法、不合理的行政行為予以調整，但也存在一些問題。第一，信訪制度主要體現在政府系統內部對相關行政行為調整。行政機關的首長負責制和上級領導下級的領導體制，導致處理信訪單位和個人本身就是利益相關方，即增加了妥善處理信訪事項的難度。如果處理不好，必然衍生出新問題、新矛盾。第二，信訪事項通常涉及眾多重大問題，與政府決策密切相關。在涉及民生的教育、醫療、住房等方面都存在數量龐大的上訪案件，究其原因在于政府機關對類似問題沒有進行有效的應對和處理，一旦處理失當，容易引致民意反彈。第三，中國傳統的權利理念也強化了群眾的信訪觀念。行政訴訟案件的數量遠遠低于民事訴訟案件的數量從另一個側面反映了群眾面對行政爭議選擇的維權方式，即說明群眾對于信訪事項的高度關注。依法處理信訪事項必然是政府管理中必須因應的問題。

　　政府法律顧問參與處理信訪事項，其一，它以較為中立的地位出現，有效克服接訪單位和個人的思維定式，處理信訪事項能夠顧及雙方的合理訴求，較為公正;其二，政府法律顧問處理信訪事項，須運用法治思維，能夠有效地保證信訪工作的法治化，以法治化的方式處理爭議問題可以比較好的確保結果的可接受性;其三，政府法律顧問的參與，可以發揮“準司法”的作用，通過居中協調解決沖突與矛盾，化解各方爭議，促進社會公平正義的實現。

四、服務于政府職能的實現

　　政府不僅僅是市場經濟的有序維護者，更是市場經濟的重要參與者。無論是在GDP中占有相當比重的政府投資，還是政府參與的各種微觀經濟活動，都需要政府的積極參與。所以，服務政府職能，特別是經濟職能，理應成為政府法律顧問的重要工作內容。第一，規避政府經濟活動的法律風險是首要內容。政府既是行政管理的主體，亦是經濟活動的主體，所以政府參與經濟活動必須遵循市場規則，政府法律顧問須在其中善盡責任，參與政府相關經濟談判，評估政府參與市場經濟活動的各種法律風險，保證在依法參與市場經濟活動過程中恪守市場規則，進而實現參與市場經濟活動的目標。同時，要努力避免政府被介入過多的經濟糾紛而影響其他職能的實現。第二，為市場秩序的維護提供法律建議。市場經濟是法治經濟，政府作為市場秩序的維護者，須依靠法律、法規對市場進行有效的調整，政府法律顧問須積極為政府維護市場經濟秩序的建言獻策，尤其是對政府宏觀調控方面的職責給予充分的法律提示，避免政府對市場的過多不正當干預。

五、參與法治宣傳

　　徒法不足以自行。在當今全面推進依法治國的情境下，法治理念的宣導、法治思維的培育已成當務之急。法治宣傳分為兩個層次，第一個層次是針對公權力機關、公職人員的宣傳，第二個層次是針對普通公民的法治宣傳。

　　以政府為代表的公權力機關及其工作人員的法治思維與理念的形成對依法治國、依法行政意義深遠。政府是依法治國方略的具體實施者。政府依法行政，其關鍵在于使政府的行政行為時時處處做到“法無授權及禁止”，禁止任何形式的法外設權。我國憲法、行政法律制度中，其設計的核心原則就是限制公權力，保護私權利。政府法律顧問在提供顧問的同時，以親身實踐向政府及其工作人員詮釋了依法行政、權力行使的界限，具有極強的針對性和現實意義。以四川省為例，該省政府確定每次常務會議召開前，均會邀請法學專家進行法學講座。對于政府官員法治素養的培育和法治思維的建立具有潛移默化的影響。經由政府法律顧問提供顧問服務的同時，樹立、強化政府極其工作人員的法治思維，盡可能減少行政思維帶來的不利影響。總而言之，政府法律顧問的行為對政府極其工作人員的法治思維必然產生直接或間接的積極影響。

　　法治國家的建立必須依靠民眾的廣泛參與。只有普通民眾法治觀念、理念的提升，才會使全社會形成良好的法治氛圍。政府法律顧問在參與相關法律顧問的過程中，必須向民眾作出合情、合理、合法的解釋，這些解釋則成為一個又一個法治宣傳的生動案例，向民眾傳遞樸素而有具體的法治理念，對全民族法治素養的提升助益良多。與此，在宣傳法治的同時，也向民眾宣導如何正確、合理的維護自己的合法權益，進而以具體行動助力民眾提升權利意識、法治意識。