PPP項目中期評估有哪些主要內容?

基于PPP項目所承載的重大責任與使命，PPP項目中期評估包括了較為廣泛的內容。由于項目建設運營時間跨度大，前后時期的情況表現與要求也不-，中期評估擬分為首期評估與后續評估兩種類型。首期評估是對PPP項目第一次評估時點前的項目建設與運營工作的檢查與評價，包括項目選定、建設、運營效率與效益的檢查與評價;后續評估是在以后二三十年運營期中可能進行的多次中期評估，是分別對每個評估期運營的效率與效益以及對上期評估后遺留問題處置結果的檢查與評價。中期評估的主要內容將分為兩大部分:一是PPP項目的合規性評價。PPP項目從識別、準備、采購、合同簽訂到執行，都曾立下了很多"規矩"，以規范PPP項目的執行行為。例如PPP項目要滿足城市整體規劃要求、維護社會公共利益和勞動者權益、增加社會創業與就業機會;要節約土地、節約能源、保護生態環境;要提高公共產品和服務的數量與質量、確保安全生產;要建立合理的價格體系、收費機制、調價機制以及政府補貼機制，以保證適應政府的財政承受能力;要滿足PPP項目合作合同協議、實施方案、項目建設可行性研究報告、工程設計、招標文件所要求的其他條件等等。通過合規性評估，最大限度地發揮PPP項目的經濟效益、社會效益和環境效益。二是對預期經濟技術指標實現程度的評價。主要體現為PPP項目合同、協議、可研報告、產出說明等文件所確立的建設任務、建設規模和建設方案中一系列經濟技術指標的實現程度，以及PPP項目物有所值定量指標的實現程度。例如，反映建設內容與規模的指標、投資效益指標、相關財務分析指標的實現程度;例如，按照公共部門比較值(PSC)和PPP項目預算值計算時所確立的建設成本、收益、運營維護成本、競爭性中立調整值、風險分擔成本、收入、權益等等價值量指標的實現程度。總之，要通過這一系列初始基數指標與建設、運營實際完成指標進行對照比較，以確定中期評價結果的正負偏離幅度，發現負偏離所暴露的問題并評估問題的風險程度，制訂應對措施。

PPP運作模式選擇的影響因素分析

一、引言公共部門將PPP模式用于基礎設施建設時，對于某個特定的基礎設施項目到底采用哪種具體運行模式，也是PPP模式在我國應用取得成功的一個非常重要的問題，本文結合現有文獻主要討論PPP運作模式選擇的問題。二、PPP運作模式的分類PPP有廣義和狹義之分，這里所說的PPP是指狹義的PPP，是一系列項目運作模式的總稱，它包含BOT、TOT、BOO等多種具體運作模式，更加強調公共部門和私人部門合作過程中的風險分擔機制和項目實施的資金價值 (VFM)。目前我國基礎設施運作的PPP模式有外包類、特許經營權和私有化等三大類近20種具體運作模式。但是目前財政部和國家發改委推廣的PPP以特許經營類為主。財政部《操作指南》(113號文)中指出"項目運作方式主要包括委托運營、管理合同、建設-運營-移交(BOT)、建設-擁有-運營(BOO)、轉讓-運營-移交(TOT)和改建-運營-移交(ROT)等。"國家發改委《指導意見》(2724號文)中指出"經營性項目可以通過政府授予經營權，采用BOT、BOOT等模式推進;準經營性項目可通過政府授予特許經營權附加部分補貼或直接投資參股等措施，采用BOT、BOO等模式推進;非經營性項目可通過政府購買服務，采用BOO、委托運營等市場化模式推進。"盡管PPP項目運作模式很多，但這些模式并非都具有本質上的區別，結合目前推廣的PPP運作模式，在選擇PPP運作模式之前，我們可以考慮重新將PPP模式進行分類。所有權的歸屬是政府和社會資本方談判的一個重要內容，影響著雙方的權利和責任。因此，本文根據不同階段所有權的歸屬不同，將PPP項目劃分三類基本模式:第一類的主要特征是政府在全生命周期內都擁有項目的所有權，典型代表為BOT(相當于國外的BTO模式)模式;第二類的主要特征為項目公司在特許經營期內擁有項目的所有權，但所有權最終移交歸屬于政府，典型代表為BOOT模式;第三類的主要特征為全生命周期內項目的所有權均屬于項目公司，典型代表為BOO模式。對于其他的PPP模式都可劃歸到以上三類基本模式中，比如TOT模式可以劃歸到第二類基本模式中，DBFO模式可以劃歸到第一類基本模式中，只不過這種模式比較特殊，適用于公路和市政道路領域，其特點是購買服務和績效評估。對于像重構/改造-運營-移交(ROT)模式，其實是BOT的變形，該模式主要運用于"醫院重組、管辦分離"和基建改造項目，這里就不進行分類。三、PPP運作模式的選擇(一)PPP運作模式選擇的前提依據在實踐中，所有權歸屬不同對公私雙方的影響主要體現在如下方面:首先，對項目公司來說，擁有所有權就可以在契約規定的范圍內自主地進行資產抵押、處置等活動，以籌集項目所需資金，避免政府的阻撓或干擾，但這也會增加項目公司的風險，例如用項目資產進行抵押貸款時，如果發生經營虧損或資金周轉困難的情況，就面臨因無法償債而被銀行或金融機構出售項目資產的風險，項目難以按時移交給政府;其次，對于政府來說，如果擁有項目所有權，就在一定程度上限制了項目公司處置資產的自由，保障了項目資產的安全，但同樣這也會在一定程度上限制了項目公司的投資熱情，對投資者的資金實力等方面提出了更高的要求。同時，所有權屬于項目公司，會刺激增加投資，采用更加先進的技術和管理方法，提高公共服務的質量和規模，增加社會福利水平，這與政府的目標是一致的;但項目公司有時也會為獲得私利而追加投資(自利性投資)，或通過提高服務價格、降低服務質量等方式，增加收入或降低成本，實現利潤的提高，即逆向選擇行為。而且，過度地將所有權給予項目公司，也會增加政府監督的成本。正因如此，科學地進行所有權配置對PPP項目來說至關重要，而這一決策過程的實質就是PPP運作模式的選擇過程。(二)PPP運作模式選擇的影響因素影響PPP具體運作模式選擇的因素很多，比如回報機制、收益方式、風險結構、融資需求、政策法規等，但由于PPP運作模式的區別主要是所有權劃歸的不同，所以只要找出影響PPP項目所有權配置的影響因素，就可以分析選擇出不同PPP項目的具有運作模式。本文總結出PPP運作模式選擇的四類影響因素，分別是項目領域、收益方式、特許經營期和物有所值(VFM)。(三)各影響因素下PPP運作模式的選擇1、PPP運作模式選擇與項目領域對于不同項目領域PPP模式選擇可從項目的獨立性、競爭性和投資規模三個因素進行分析。(1)獨立性。獨立性較弱的項目適宜采用BOT模式，獨立性較強的項目可采用BOOT模式或BOO模式。例如學校、醫院、政府事務場館等項目必須保證其穩定的運營，如果運營不暢將會對教育醫療等事業造成較大影響。所以，政府必須在經營期內擁有所有權，才能保證其穩定地為社會提供工作服務，避免項目抵押等活動帶來的風險。于此相對，停車場、文化場館、福利機構等領域的PPP項目，其經營通常不會影響到其他機構的經營活動，及獨立性較強，政府放棄所有權不會對經濟、社會帶來較大風險，因此，政府可以考慮采用BOOT模式或BOO模式，刺激社會投資者的投資熱情，采用更加先進的技術和管理方法，提高公共服務的質量和規模，增加社會福利水平。(2)競爭性。競爭性較弱的項目適宜采用BOT模式，競爭性較強的項目可采用BOOT模式或BOO模式。有些PPP項目隸屬關系明確，且服務對象單一，收益情況穩定，對項目公司的經營能力要求較低，這類項目通常沒有與其相競爭的其他項目，政府對這樣的PPP項目依賴性更強，通常會擁有項目的所有權，例如保障性住房等;有些PPP項目的競爭很激烈，同類型的項目很多，其服務對象和收益情況均不穩定，如停車場等。這類項目要求項目公司具有較強的經營能力，才能保證項目的盈利，這一領域中某一項目經營情況發生變化，對整個領域的服務供應影響較小，政府對其依賴性也較小，因此政府可以放棄這類項目的所有權。(3)投資規模。對于投資規模較大的PPP項目，政府應該擁有其所有權，而對于投資規模較小的PPP項目，政府可以在一定范圍內放棄所有權。也就是說，BOT模式更適合大型PPP項目，而BOOT模式則側重于中型PPP項目，BOO模式側重于小型PPP項目。對于規模較大的PPP項目來說，通常其影響也較大，要求投資者具有更高的融資能力，對于這類項目如果將所有權給予項目公司，對政府來說風險就較大，因此，政府會更適合選擇擁有其所有權，即采用BOT模式運作;反之，投資規模小的項目通常其影響也會較小，對項目公司的融資能力要求較低，政府放棄所有權的風險也就會較小，因此，選擇BOOT模式、BOO模式比較合適。2、PPP運作模式選擇與收益方式在PPP項目中，項目公司的收入來源主要有三種方式，第一種是使用者付費方式，通常用于可經營性系數較高、財務效益良好、直接向終端用戶提供服務的基礎設施項目，如市政供水、城市管道燃氣、收費公路等;第二種是政府付費方式，通常用于不直接向終端用戶提供服務的終端型基礎設施項目，如市政污水處理廠、垃圾焚燒發電廠等，或不具備收益性的基礎設施項目，如市政道路、河道整治等;第三種是可行性缺口補貼(VGF)方式，通常用于可經營性系數較低、財務效益欠佳、直接向終端用戶提供服務但收費無法覆蓋投資和運營回報的基礎設施項目，如醫院、學校、文化及體育場館、保障房、價格調整滯后或需求不足的網絡型市政公用項目、交通流量不足的收費公路等。PPP項目的三種收益方式反映的項目公司的經營自主性是不同的，由低到高依次是政府付費方式、VGF方式和使用者付費方式。對于政府付費項目，項目公司只需按照合同的規定建設、運營項目，確保服務質量和服務水平，無須擔心項目的收益問題;而對于使用者付費項目來說，項目公司既要負責項目建設、運營，又要負責宣傳、營銷等工作，其收益存在著很大的不確定性;VGF項目的一部分收入來源于政府，這部分收入是穩定的，另外一部分收入來源于向消費者的收費，這部分收入是不確定的。因此，從項目公司承擔的收益風險來看，政府付費項目風險最低，VGF項目居中，使用者付費項目風險最大。在不同類型的PPP項目中，公私雙方的權利和責任各不相同，但從本質上說，所有權歸屬是影響PPP項目私有化程度的主要因素，而收益方式只是表明項目公司在收益方面的自主性，選擇不同的收益方式可以對公私雙方權利和責任進行微調，也就是說，收益方式雖然可以影響項目的私有化程度，但非常有限。如果項目公司擁有項目最終所有權，就必須在特許經營期內就能夠了解收益情況，做好適應市場競爭的準備，因此，政府會增加其收益的自主性，在特許經營期內給予其一定的收益權;而政府擁有最終所有權的情況下則不存在這種憂慮，因此，可以在一定程度上降低項目公司的收益自主性，以降低項目風險。3、PPP運作模式選擇與特許經營期特許經營期也是PPP項目中公私雙方談判的焦點之一，是構成契約的重要組成部分。如前所述，不論PPP項目應用何種模式，都存在著特許經營期，特許經營期的長短，直接影響著公私雙方的成本和收益。對項目公司來說，特許經營期越長，意味著項目公司可以在更長的一段時間內獲取收益，而對于政府來說，特許經營期越長，購買服務和監管的成本越大。因此，項目公司總是希望特許經營期長一點，而政府總是希望縮短特許經營期，雙方在這一點上存在著矛盾。三種基本模式的特許經營期從小到大依次是BOT、BOOT、BOO，這說明當政府擁有所有權時，更愿意縮短特許經營期，以盡早收回項目經營權，當然這需要提高購買價格或財政補償，以保障項目公司的收益;當政府放棄項目所有權時，更傾向于延長特許經營期，增加監管的時間。4、PPP運作模式選擇與物有所值(VFM)物有所值(VFM)是確認和評估方案時使用的一種方法，用于比較一個項目采用PPP和傳統采購模式的優劣。物有所值考慮的是項目全生命周期內不同方案的成本和風險，按照財政部PPP操作指南的規定，從定性和定量兩方面開展物有所值評價工作。定性評價重點關注項目采用政府和社會資本合作模式與采用政府傳統采購模式相比能否增加供給、優化風險分配、提高運營效率、促進創新和公平競爭等;定量評價主要通過對PPP項目全生命周期內財政支出凈現值與傳統采購方式下的財政支出凈現值進行比較，計算項目的物有所值量值，判斷政府和社會資本合作模式是否降低項目全生命周期成本。VFM評估結果一般作為是否采用PPP和確定風險分擔的依據，本文根據國際經驗和案例總結出以下結論，三種基本模式的VFM指標值最低的是BOT模式，其次是BOOT模式、最高的是BOO模式。因此可以判斷，政府擁有所有權的PPP項目，VFM指標值相對較低，政府放棄所有權的PPP項目，VFM指標值相對較高。這說明，所有權是有價值的，當政府擁有所有權時，就必須給予項目公司更高的回報或放棄一部分利益，因此VFM指標值較小。而當政府放棄項目所有權時，就可以要求更高的回報或降低對項目公司的財政補償，因此VFM指標值相對較高。四、小結本文站在對項目所有權歸屬的獨特研究視角，對PPP項目擬采用的運作模式進行分類，在此基礎上提出PPP運作模式選擇的影響因素，分析了各影響因素下PPP運作模式的選擇。總結來說，當PPP項目具有獨立性較小、競爭性較弱和投資規模較大的特征時，政府應限制項目公司收益的自主性，并盡量縮小特許經營期，VFM指標也通常較小，此種情況下政府應持有項目所有權，選擇BOT基本模式。當PPP項目體現出獨立性較大、競爭性較強、投資規模較小的特征時，政府應考慮將所有權逐漸轉移給項目公司，收益的民間自主性也會增大，特許經營期變長，VFM指標也不斷提高，此種情況下適宜選擇BOOT或BOO基本模式。

PPP項目中利率變動風險的控制

PPP項目的目的之一是將項目風險轉移給私人聯合體,以期實現物有所值。為此,需要考慮的是,在PPP項目所面臨的各種風險中,只有部分風險分擔是有固定模式的、或者是比較容易為私人項目方所接受的,比如由私人項目方承擔建設風險;然而,對于還沒有常規模式的風險分擔來看,具體的風險分擔通常會因具體的項目和項目參與方的不同而產生差異,私人項目方往往不一定接受這種風險安排。因此,如何確定由誰來承擔某種沒有固定模式的風險、以及如何控制這種風險就成了一個值得研究的問題。本文將對利率變動風險的分擔和控制進行討論。對于涉及債權融資的PPP項目,尤其是對于PPP項目所常采用的長期債權融資(特別是債權融資在整個項目融資中所占比例高的),利率變動風險在整個債權周期里,甚至包括在確立債權前(即融資交割前),都是一個主要的項目風險。事實上,利率變動風險的評估應當在確定融資交割前(而非融資交割后)就確定,這其中就包括做出如何控制或者對沖這種利率變動變化風險的決定。通常情況下,控制利率變動風險可采用設定利率變動上限的方式(interest-rate cap)以控制損失,亦或者是使用其他金融工具。除此之外,還可以考慮以下幾種方式來降低損失:(1)選擇由項目公司的母公司來承擔利率變動風險,比如由項目公司的母公司作為項目公司唯一的債權人,再由母公司再進行對外融資。采取這種方式是考慮到母公司內部往往有管理多個項目融資的安排,具有更強的控制利率變動的能力,在消化利率變動的風險上更具有經驗和能力上的優勢。(2)項目公司將利率變動風險轉移給公共部門。比如,對于有項目公司收費的項目來說,可以在項目合同中約定,當利率變化超出一定范圍時,項目公司可以提高相應的單方收費價格。當然,因此而與公共部門協商的阻力很大。(3)項目公司選擇將利率變動的風險轉移給債權人。這種方式通常會局限項目公司的融資方式,額外增加融資成本,比如在債權融資中只選擇固定利率的債券。(4)項目公司可以選擇對沖方式來控制利率變動。比如,項目公司在向金融機構進行融資時可以選擇多種利率的金融產品,通常是在一定周期內(如每6個月)做一次利率選擇上的變動,通過利用這種對沖的方式實現風險的降低。在這里,需要特別提到的是,從投標階段到融資交割這段期間私人項目方對利率變化風險的把控。首先,考慮到市場利率每天都在發生變化,而最終決定私人項目方融資成本的是融資交割時的利率。因此在投標時,私人項目方通常會對融資交割時的利率做出一個預期,并在這個基礎上決定項目的收費價格,在這種情況下,也就是說,融資交割前的利率變動風險(實質上在私人項目方所預期的范圍內)都是由政府承擔的。但是,如果私人項目方將這期間的利率風險以提高收費價格的方式轉移到政府,則有可能意味著他的收費價格會高于與其同期競標的其他投標方,而因此降低了自身競標的優勢。因此,在競爭的模式下,政府所承擔的利率風險會得到降低,而私人單位在這個問題上則面臨在盡量降低收費價格來贏得競標優勢、或是相對提高收費價格以防范利率變動風險之間進行選擇和平衡。以下列出了幾種控制這種風險的方式:(1)項目方應盡量減小招標期和融資交割期之間的時間差,盡早完成融資交割。在時間越短的情況下,項目方可以更好地預期利率變動范圍,進而能夠一定程度上降低風險;(2)由項目公司的母公司作為提供融資方,再由母公司對外融資,以這種方式將利率風險的控制轉移給更容易控制風險的母公司。在這個基礎上,進一步降低項目收費價格;對于政府來說,利率風險的考慮也影響著項目的物有所值評價和政府財政承受力的評價。通常來看,政府傾向于不承擔利率變動風險,尤其是接受私人項目方所提出的未來可因利率變動改變項目收費價格的要求。究其原因,這是因為政府的財政收入并不會特別因為利率變動而產生變化,因此政府在財政支出方面不愿增加一筆意外支出。除此之外,如果因利率變動導致私人項目方選擇提前終止融資合同,在部分情況下(如不可抗力),政府有可能會因此承擔一定的責任,進而增加額外財政支出。但是在具體的項目中,這個問題還是有協商的余地,比如,項目合同可以約定政府與私人項目各自承擔一段項目周期內的利率變動,在項目的一定周期內由私人部門承擔風險,等到期限截止時,再由政府來承擔剩余期間的風險。這是考慮到,即使政府愿意承擔該風險,但是政府有可能在某一時期內有多個PPP項目,政府因此在同一時間段內缺乏足夠的財政承受力來同時承擔多個項目的利率風險。

來源：北京劉明律師事務所