【最高法裁判】市、縣級人民政府是否具有對被征收房屋個別共有人作出征收補償行為的義務？

裁判要點

市、縣級以上人民政府為了公共利益需要，實施國有土地上房屋征收，應當與房屋所有權人，也就是被征收人簽訂征收補償協議，不履行簽約義務，構成不履行法定職責；房屋征收部門與被征收人在征收補償方案確定的簽約期限內達不成補償協議的，作出房屋征收決定的市、縣級人民政府應當按照征收補償方案對被征收人作出補償決定。但是，無論是房屋征收部門簽訂征收補償協議的行政相對方，還是市、縣級人民政府作出征收補償決定的行政相對人，都應當是被征收房屋的所有權人。如果被征收房屋系共有房屋，房屋征收管理部門應當與所有共有人簽訂安置補償協議。被征收房屋的共有人不能達成一致意見，與征收管理部門簽訂征收補償協議的，市、縣級人民政府應當對被征收房屋的所有共有人依法作出征收補償決定。征收管理部門沒有與被征收房屋的個別共有人單獨簽訂征收補償協議的義務；市、縣級人民政府亦沒有對被征收房屋個別共有人作出征收補償決定的義務。

裁判文書

中華人民共和國最高人民法院

行 政 裁 定 書

（2018）最高法行申5956號

再審申請人（一審原告、二審上訴人）鄭山武。

被申請人（一審被告、二審被上訴人）海南省洋浦經濟開發區管理委員會。

法定代表人張磊。

委托代理人張志琴、潘蓉。

再審申請人鄭山武因訴被申請人海南省洋浦經濟開發區管理委員會（以下簡稱洋浦管委會）不履行征收補償法定職責一案，不服海南省高級人民法院于2018年3月14日作出的（2018）瓊行終31號行政判決，向本院申請再審。本院于2018年7月24日立案受理，依法組成合議庭進行審查。案件現已審查終結。

鄭山武的父親是鄭有壯。1991年洋浦地區人口調查時，鄭山武尚未成年，系鄭有壯戶5位戶籍人口之一。1992年3月25日，原儋縣人民政府進行建筑物調查登記，在《洋浦經濟開發區三十平方公里建筑物調查登記表》第五十五頁記載，鄭宅村有平房一間，面積46.8平方米，在鄭山武名下。1995年8月，鄭山武的房屋被納入拆遷范圍，鄭有壯作為戶主與被征收人簽訂安置補償協議，套算包括以鄭山武的姓名登記的底冊房屋后，按人口進行產權置換，將鄭有壯戶安置于新英灣安置區×2-9幢×號。該房地基面積45平方米，上下二層，合計90平方米。后，鄭有壯戶在二層基礎上又加蓋一層。1996年，鄭有壯戶入住×2-9幢×號房，并領取相關補償、補助費用，安置協議全部履行完畢。鄭山武作為其父親鄭有壯戶的一個安置人口，已經依法得到安置。2008年5月15日，洋浦規劃建設土地局因金海漿紙員工住宅小區項目建設的需要，作出拆遷公告，針對用地范圍鄭宅舊村內外進行拆除。2010年10月28日，洋浦經濟開發區管理委員會作出浦管（2010）號89號關于印發《<洋浦大橋和聚脂原料項目搬遷安置補充方案>實施細則》的通知載明，已實行產權調換房安置而重新選擇公寓樓安置的搬遷戶，必須退出產權調換安置房，并經驗收。2012年9月，金海漿紙員工住宅小區項目更名為金港花園項目，繼續實行第二期搬遷工作，并明確可適用同期搬遷的洋浦灣大橋項目的搬遷補償安置依據實施。據上述規定，鄭有壯戶可以重新選擇公寓樓進行安置，但是重新安置的條件是交回先前的安置房。鄭山武不能交回原先安置的×2-9幢×號房，同時要求再次對其予以安置。2013年，鄭山武提起民事訴訟，請求對×2-9幢×號房及擴建部分的產權進行析產，以方便其選擇第二次安置方式。2013年5月28日，洋浦經濟開發區人民法院作出（2013）浦民初字第64號民事判決（以下簡稱64號民事判決），認定該安置房屋是依據鄭有壯名下的家庭人口數分配的，屬于家庭共有財產，鄭山武只是共有人之一，在其余共有人不同意析產的情況下，鄭山武無權要求析產為由，判決駁回鄭山武的訴訟請求，64號民事判決已經發生法律效力。2017年，鄭山武向洋浦管委會遞交《關于要求辦理安置手續的申請書》。2017年8月28日，洋浦經濟開發區搬遷安置辦公室作出浦搬辦函（2017）60號《關于鄭山武信訪事項的答復意見》（以下簡稱60號信訪答復），主要內容：重新安置須交回原產權調換的安置房，現因鄭有壯戶與你戶（從母戶鄭有壯戶分出的分戶）無法交回原產權調換的安置房而不能安置，原因在你戶自身。一旦你戶交回原產權調換的安置房，就可以按政策規定簽訂搬遷安置協議。鄭山武不服60號信訪答復，認為根據《國有土地上房屋征收與補償條例》第二十五、二十六條規定，洋浦管委會應該對其補償安置。2017年9月7日，鄭山武提起本案行政訴訟，請求判令洋浦管委會在期限內按照征收補償方案對其作出補償安置決定。

海南省第二中級人民法院(2017)瓊97行初290號行政判決認為，鄭山武在未將已取得的安置房屋交回的情況下，以涉案房屋被拆除為由，要求再次進行補償，沒有事實根據和法律依據。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十九條的規定，判決駁回鄭山武的訴訟請求。鄭山武不服，提起上訴。

海南省高級人民法院（2018）瓊行終31號行政判決認為，1995年鄭有壯戶，包括鄭山武，已得到妥善安置，政府的補償安置義務早已履行完畢。鄭山武訴請洋浦管委會履行征收補償義務，無事實根據，依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第（一）項之規定,判決駁回上訴，維持原判。

鄭山武申請再審稱:1995年雙方未訂立補償協議，且搬遷費、臨時安置費等合法權益仍然未獲補償，補償明顯不足。根據《國有土地上房屋征收與補償條例》第二十五、二十六條規定，洋浦管委會具有對其進行安置的法定義務。請求撤銷一、二審判決，依法再審本案，并判令洋浦管委會對其作出補償決定。

洋浦管委會答辯稱：1995年鄭山武尚未成年，是其父鄭有壯名下的一個安置人口，該戶領取90平方米的安置房居住至今，已經得到充分的補償安置，不存在安置補償不足情形。洋浦管委會不具有對鄭山武作出補償決定的法定職責，并已多次明確告知鄭山武，按規定只要交回原安置房即可予以重新安置。但鄭山武仍憑早已被安置過的房屋底冊要求安置，明顯沒有事實根據和法律依據。請求駁回鄭山武的再審申請。

本院經審查認為，《國有土地上房屋征收與補償條例》第二條規定，為了公共利益的需要，征收國有土地上單位、個人的房屋，應當對被征收房屋所有權人（以下簡稱被征收人）給予公平補償。第二十五條規定，房屋征收部門與被征收人依照本條例的規定，就補償方式、補償金額和支付期限、用于產權調換房屋的地點和面積、搬遷費、臨時安置費或者周轉用房、停產停業損失、搬遷期限、過渡方式和過渡期限等事項，訂立補償協議。第二十六條規定，房屋征收部門與被征收人在征收補償方案確定的簽約期限內達不成補償協議，或者被征收房屋所有權人不明確的，由房屋征收部門報請作出房屋征收決定的市、縣級人民政府依照本條例的規定，按照征收補償方案作出補償決定。根據上述規定，市、縣級以上人民政府為了公共利益需要，實施國有土地上房屋征收，應當與房屋所有權人，也就是被征收人簽訂征收補償協議，不履行簽約義務，構成不履行法定職責；房屋征收部門與被征收人在征收補償方案確定的簽約期限內達不成補償協議的，作出房屋征收決定的市、縣級人民政府應當按照征收補償方案對被征收人作出補償決定。但是，無論是房屋征收部門簽訂征收補償協議的行政相對方，還是市、縣級人民政府作出征收補償決定的行政相對人，都應當是被征收房屋的所有權人。如果被征收房屋系共有房屋，房屋征收管理部門應當與所有共有人簽訂安置補償協議。被征收房屋的共有人不能達成一致意見，與征收管理部門簽訂征收補償協議的，市、縣級人民政府應當對被征收房屋的所有共有人依法作出征收補償決定。征收管理部門沒有與被征收房屋的個別共有人單獨簽訂征收補償協議的義務；市、縣級人民政府亦沒有對被征收房屋個別共有人作出征收補償決定的義務。本案中，1995年鄭山武作為其父鄭有壯戶安置人口之一，與其他家庭成員共同取得×2-9幢×號90平方米安置房的所有權，鄭山武僅是該房屋的共有人之一，并已與其他家庭成員一同入住安置房。2012年洋浦管委會實行金海漿紙員工住宅小區的第二期搬遷工作時，通知已取得產權調換安置房的搬遷戶，可退出安置房，重選公寓樓，其實質是對上述安置房實施的征收。作為安置房共有人之一的鄭山武，請求洋浦管委會對其單獨作出安置補償決定，洋浦管委會不具有相應的法定義務。一、二審判決駁回鄭山武的訴訟請求，處理結果并無不當。鄭山武主張1995年雙方未訂立補償協議，且搬遷費、臨時安置費等合法權益仍然未獲補償，補償明顯不足。但是，1995年的安置補償協議是鄭山武取得本案被征收房屋共有產權人資格的根據，并非本案被訴行政行為，與本案被訴不履行對其作出補償決定行為的合法性不具有關聯性，以此為由申請再審，本院不予支持。鄭山武還主張，根據《國有土地上房屋征收與補償條例》第二十五、二十六條規定，洋浦管委會具有對其進行安置的法定義務。但是，如前所述，征收補償決定應當對全體被征收房屋共有人作出，鄭山武只是被征收房屋的共有人之一，請求單獨對其作出補償決定，不符合法律規定，洋浦管委會沒有相應的法定義務。至于鄭有壯戶共有人之間對補償安置費用或安置房屋的內部分配糾紛，應當由共有人通過調解或者依法提起民事訴訟等途徑解決。以此為由申請再審，理由亦不能成立。

綜上，鄭山武的再審申請不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條第（三）、（四）項規定的情形。依照《最高人民法院關于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》第一百一十六條第二款的規定，裁定如下：

駁回鄭山武的再審申請。

審 判 長　郭修江

審 判 員　龔　斌

審 判 員　熊俊勇

二〇一八年十一月二十九日

法官助理　黃寧暉

書 記 員　陳清玲

轉自魯法行談