? 裁判要點

1.實踐中，國有土地上房屋征收一般將產權證書中明確記載的權利人確定為被征收人，并簽訂補償協議。2.而對于集體土地上房屋，因農村村民一戶只能擁有一處宅基地，農村集體土地上房屋安置補償一般以一處宅基地作為確定一戶的基礎，且通常確定家庭成員中一人作為戶主簽訂安置補償協議。3.對于無產權登記的房屋，行政主體在補償安置中實難以明晰房屋所有權人各自份額；同時，亦難以苛責行政主體就尚未分家析產的某戶房產分別與被征收人簽訂各自具體份額的安置補償協議。行機機關根據客觀實際選擇與某一家庭成員簽訂的安置補償協議時，不能損害其他成員的安置補償權益。

? 裁判文書　

中華人民共和國最高人民法院

行 政 裁 定 書

（2020）最高法行申5519號

再審申請人（一審原告、二審上訴人）：姚亮，男，1981年8月17日出生，漢族，住陜西省商洛市商州區商中路社區牛斜**。

被申請人（一審被告、二審被上訴人）：商洛市商州區人民政府。住所地：陜西省商洛市商州區南街**。

法定代表人：李旭光，該區人民政府區長。

被申請人（一審第三人、二審被上訴人）：黃召芹，女，1949年5月6日出生，漢族，住陜西省商洛市商州區商中路社區牛斜**，系姚亮之母。

再審申請人姚亮因訴商洛市商州區人民政府（以下簡稱商州區政府）、黃召芹行政協議一案，不服陜西省高級人民法院（2019）陜行終1171號行政判決，向本院申請再審。本院受理后，依法組成合議庭對本案進行了審查。現已審查終結。

姚亮申請再審稱，原審法院認定事實不清、適用法律錯誤，嚴重侵害其合法權益。具體理由如下：1.案涉房屋建造在其父親申請的宅基地上，再審申請人作為家庭成員，是土地使用權的共有人。該房屋第一層為家庭共同財產，二至四層及院內平房系再審申請人及妻子共同出資建造。再審申請人與其母親黃召芹在征收前早已分戶，故其對自身財產有獨立處分權，黃召芹無權對再審申請人所有的房屋進行處分，簽訂協議行為屬于無權處分。2.因本次征收過程中，商州區政府未取得相應的審批，也未履行相應的法定程序，故商州區政府與黃召芹簽訂協議的行為屬于以合法形式掩蓋非法目的。3.協議簽訂的行為屬于惡意串通，損害第三人利益的行為。4.政府簽訂協議系行政行為，應當具有正當性和合理性，但該行為明顯不當，屬于行政違法。再審請求：撤銷陜西省商洛市中級人民法院（2019）陜10行初21號行政判決和陜西省高級人民法院（2019）陜行終1171號行政判決；依法改判，確認商州區政府與黃召芹簽訂的被訴協議無效，或發回原審法院重新審理。

本院認為，再審申請人姚亮不服商州區通信路北延項目征遷及環境保障辦公室（以下簡稱征遷辦）作為甲方，與乙方黃召芹簽訂的第28號《商州區通江路東側棚戶區改造通信路北延項目房屋征收實物安置與貨幣補償協議書》，姚亮主張黃召芹越權處分了其房產，故請求確認該協議無效。經一審法院向姚亮釋明，姚亮仍堅持確認被訴協議無效的訴訟請求。本案的核心爭議是被訴協議是否存在無效情形。

關于簽訂被訴協議的行政主體職權依據問題。《中華人民共和國土地管理法》（2004修正版）第四十六條第一款規定，國家征收土地的，依照法定程序批準后，由縣級以上地方人民政府予以公告并組織實施。本案中，對于案涉集體土地征收事宜，商州區政府具有組織實施的法定職責。《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第二十條第三款規定，沒有法律、法規或者規章規定，行政機關授權其內設機構、派出機構或者其他組織行使行政職權的，屬于行政訴訟法第二十六條規定的委托，當事人不服提起訴訟的，應當以該行政機關為被告。本案中，在組織實施征收補償過程中，商州區政府成立的征遷辦作為簽訂協議的主體簽訂了被訴協議，原審法院認定由設立機關商州區政府為本案適格被告并無不當，被訴協議簽訂行政主體不存在超越法定職權之情形。

關于簽訂被訴協議的被征收主體確定問題。實踐中，國有土地上房屋征收一般將產權證書中明確記載的權利人確定為被征收人，并簽訂補償協議。而本案所涉房屋為集體土地上房屋，未進行產權登記；同時，農村村民一戶只能擁有一處宅基地，農村集體土地上房屋安置補償一般以一處宅基地作為確定一戶的基礎，且通常確定家庭成員中一人作為戶主簽訂安置補償協議。本案中，經原審法院審理認定，案涉房屋所對應的宅基地系黃召芹和其丈夫姚世華于上世紀80年代申請，當時姚亮尚未成年；在簽訂協議時，姚亮與黃召芹就家庭內部財物并未分家析產，案涉房屋實際未予分割，由姚亮與其母親黃召芹共同居住，該房屋屬家庭成員共同財產。同時，被訴協議的安置補償內容均以“該戶”作為安置補償對象，姚亮對于被訴協議中涉及的安置房和貨幣補償等合同內容亦無異議，該協議實質上未損害姚亮的合法權益，商州區政府經審查確認黃召芹作為宅基地使用權人及戶主可代表該戶簽訂協議并無不當。對于無產權登記的房屋，行政主體在補償安置中實難以明晰房屋所有權人各自份額；同時，亦難以苛責行政主體就尚未分家析產的某戶房產分別與被征收人簽訂各自具體份額的安置補償協議。

關于被訴協議是否存在其他無效情形的問題。《中華人民共和國行政訴訟法》第七十五條規定：“行政行為有實施主體不具有行政主體資格或者沒有依據等重大且明顯違法的情形，原告申請確認行政行為無效的，人民法院判決確認無效。”《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第九十九條規定：“有下列情形之一的，屬于行政訴訟法第七十五條規定的‘重大且明顯違法’：（一）行政行為實施主體不具有行政主體資格；（二）減損權利或者增加義務的行政行為沒有法律規范依據；（三）行政行為的內容客觀上不可能實施；（四）其他重大且明顯違法的情形。”《中華人民共和國合同法》第五十二條規定：“有下列情形之一的，合同無效：（一）一方以欺詐、脅迫的手段訂立合同，損害國家利益；（二）惡意串通，損害國家、集體或者第三人利益；（三）以合法形式掩蓋非法目的；（四）損害社會公共利益；（五）違反法律、行政法規的強制性規定。”如前所述，行政主體具有相應法定職權，被征收人姚亮和黃召芹對其所簽協議內容均無異議，該協議亦未損害被征收人的合法權益。同時，該協議簽訂后已進入實際執行階段，客觀上可以實施，本案有效證據難以證明被訴協議存在上述法律規定的無效情形。

關于本案實質爭議及權利救濟途徑問題。被訴協議系根據原有住房面積進行產權調換，并予以補償。該協議雖由被征收戶戶主黃召芹與征遷辦簽訂，但協議系對該戶整體進行的補償安置，并未否定姚亮的合法財產權。姚亮提起本案訴訟的實質是家庭內部財產分配糾紛，姚亮可通過家庭內部協商、人民調解或者民事訴訟分家析產等途徑主張其財產權利。據此，一審法院判決駁回訴訟請求，二審法院駁回上訴、維持原判，均無不當。姚亮的再審申請理由不能成立，對其再審請求不予支持。

綜上，姚亮的再審申請不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條規定的情形。依照《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百一十六條第二款之規定，裁定如下：

駁回姚亮的再審申請。

審判長　    劉　平

審判員　    李緯華

審判員　    夏建勇

二〇二〇年六月三十日

法官助理    孫   陽

書記員        郭   楠

來源：魯法行談