? 裁判要點(diǎn)

1.實(shí)踐中，國有土地上房屋征收一般將產(chǎn)權(quán)證書中明確記載的權(quán)利人確定為被征收人，并簽訂補(bǔ)償協(xié)議。2.而對于集體土地上房屋，因農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，農(nóng)村集體土地上房屋安置補(bǔ)償一般以一處宅基地作為確定一戶的基礎(chǔ)，且通常確定家庭成員中一人作為戶主簽訂安置補(bǔ)償協(xié)議。3.對于無產(chǎn)權(quán)登記的房屋，行政主體在補(bǔ)償安置中實(shí)難以明晰房屋所有權(quán)人各自份額；同時，亦難以苛責(zé)行政主體就尚未分家析產(chǎn)的某戶房產(chǎn)分別與被征收人簽訂各自具體份額的安置補(bǔ)償協(xié)議。行機(jī)機(jī)關(guān)根據(jù)客觀實(shí)際選擇與某一家庭成員簽訂的安置補(bǔ)償協(xié)議時，不能損害其他成員的安置補(bǔ)償權(quán)益。

? 裁判文書　

中華人民共和國最高人民法院

行 政 裁 定 書

（2020）最高法行申5519號

再審申請人（一審原告、二審上訴人）：姚亮，男，1981年8月17日出生，漢族，住陜西省商洛市商州區(qū)商中路社區(qū)牛斜**。

被申請人（一審被告、二審被上訴人）：商洛市商州區(qū)人民政府。住所地：陜西省商洛市商州區(qū)南街**。

法定代表人：李旭光，該區(qū)人民政府區(qū)長。

被申請人（一審第三人、二審被上訴人）：黃召芹，女，1949年5月6日出生，漢族，住陜西省商洛市商州區(qū)商中路社區(qū)牛斜**，系姚亮之母。

再審申請人姚亮因訴商洛市商州區(qū)人民政府（以下簡稱商州區(qū)政府）、黃召芹行政協(xié)議一案，不服陜西省高級人民法院（2019）陜行終1171號行政判決，向本院申請?jiān)賹彙１驹菏芾砗螅婪ńM成合議庭對本案進(jìn)行了審查。現(xiàn)已審查終結(jié)。

姚亮申請?jiān)賹彿Q，原審法院認(rèn)定事實(shí)不清、適用法律錯誤，嚴(yán)重侵害其合法權(quán)益。具體理由如下：1.案涉房屋建造在其父親申請的宅基地上，再審申請人作為家庭成員，是土地使用權(quán)的共有人。該房屋第一層為家庭共同財(cái)產(chǎn)，二至四層及院內(nèi)平房系再審申請人及妻子共同出資建造。再審申請人與其母親黃召芹在征收前早已分戶，故其對自身財(cái)產(chǎn)有獨(dú)立處分權(quán)，黃召芹無權(quán)對再審申請人所有的房屋進(jìn)行處分，簽訂協(xié)議行為屬于無權(quán)處分。2.因本次征收過程中，商州區(qū)政府未取得相應(yīng)的審批，也未履行相應(yīng)的法定程序，故商州區(qū)政府與黃召芹簽訂協(xié)議的行為屬于以合法形式掩蓋非法目的。3.協(xié)議簽訂的行為屬于惡意串通，損害第三人利益的行為。4.政府簽訂協(xié)議系行政行為，應(yīng)當(dāng)具有正當(dāng)性和合理性，但該行為明顯不當(dāng)，屬于行政違法。再審請求：撤銷陜西省商洛市中級人民法院（2019）陜10行初21號行政判決和陜西省高級人民法院（2019）陜行終1171號行政判決；依法改判，確認(rèn)商州區(qū)政府與黃召芹簽訂的被訴協(xié)議無效，或發(fā)回原審法院重新審理。

本院認(rèn)為，再審申請人姚亮不服商州區(qū)通信路北延項(xiàng)目征遷及環(huán)境保障辦公室（以下簡稱征遷辦）作為甲方，與乙方黃召芹簽訂的第28號《商州區(qū)通江路東側(cè)棚戶區(qū)改造通信路北延項(xiàng)目房屋征收實(shí)物安置與貨幣補(bǔ)償協(xié)議書》，姚亮主張黃召芹越權(quán)處分了其房產(chǎn)，故請求確認(rèn)該協(xié)議無效。經(jīng)一審法院向姚亮釋明，姚亮仍堅(jiān)持確認(rèn)被訴協(xié)議無效的訴訟請求。本案的核心爭議是被訴協(xié)議是否存在無效情形。

關(guān)于簽訂被訴協(xié)議的行政主體職權(quán)依據(jù)問題。《中華人民共和國土地管理法》（2004修正版）第四十六條第一款規(guī)定，國家征收土地的，依照法定程序批準(zhǔn)后，由縣級以上地方人民政府予以公告并組織實(shí)施。本案中，對于案涉集體土地征收事宜，商州區(qū)政府具有組織實(shí)施的法定職責(zé)。《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第二十條第三款規(guī)定，沒有法律、法規(guī)或者規(guī)章規(guī)定，行政機(jī)關(guān)授權(quán)其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、派出機(jī)構(gòu)或者其他組織行使行政職權(quán)的，屬于行政訴訟法第二十六條規(guī)定的委托，當(dāng)事人不服提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)以該行政機(jī)關(guān)為被告。本案中，在組織實(shí)施征收補(bǔ)償過程中，商州區(qū)政府成立的征遷辦作為簽訂協(xié)議的主體簽訂了被訴協(xié)議，原審法院認(rèn)定由設(shè)立機(jī)關(guān)商州區(qū)政府為本案適格被告并無不當(dāng)，被訴協(xié)議簽訂行政主體不存在超越法定職權(quán)之情形。

關(guān)于簽訂被訴協(xié)議的被征收主體確定問題。實(shí)踐中，國有土地上房屋征收一般將產(chǎn)權(quán)證書中明確記載的權(quán)利人確定為被征收人，并簽訂補(bǔ)償協(xié)議。而本案所涉房屋為集體土地上房屋，未進(jìn)行產(chǎn)權(quán)登記；同時，農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，農(nóng)村集體土地上房屋安置補(bǔ)償一般以一處宅基地作為確定一戶的基礎(chǔ)，且通常確定家庭成員中一人作為戶主簽訂安置補(bǔ)償協(xié)議。本案中，經(jīng)原審法院審理認(rèn)定，案涉房屋所對應(yīng)的宅基地系黃召芹和其丈夫姚世華于上世紀(jì)80年代申請，當(dāng)時姚亮尚未成年；在簽訂協(xié)議時，姚亮與黃召芹就家庭內(nèi)部財(cái)物并未分家析產(chǎn)，案涉房屋實(shí)際未予分割，由姚亮與其母親黃召芹共同居住，該房屋屬家庭成員共同財(cái)產(chǎn)。同時，被訴協(xié)議的安置補(bǔ)償內(nèi)容均以“該戶”作為安置補(bǔ)償對象，姚亮對于被訴協(xié)議中涉及的安置房和貨幣補(bǔ)償?shù)群贤瑑?nèi)容亦無異議，該協(xié)議實(shí)質(zhì)上未損害姚亮的合法權(quán)益，商州區(qū)政府經(jīng)審查確認(rèn)黃召芹作為宅基地使用權(quán)人及戶主可代表該戶簽訂協(xié)議并無不當(dāng)。對于無產(chǎn)權(quán)登記的房屋，行政主體在補(bǔ)償安置中實(shí)難以明晰房屋所有權(quán)人各自份額；同時，亦難以苛責(zé)行政主體就尚未分家析產(chǎn)的某戶房產(chǎn)分別與被征收人簽訂各自具體份額的安置補(bǔ)償協(xié)議。

關(guān)于被訴協(xié)議是否存在其他無效情形的問題。《中華人民共和國行政訴訟法》第七十五條規(guī)定：“行政行為有實(shí)施主體不具有行政主體資格或者沒有依據(jù)等重大且明顯違法的情形，原告申請確認(rèn)行政行為無效的，人民法院判決確認(rèn)無效。”《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第九十九條規(guī)定：“有下列情形之一的，屬于行政訴訟法第七十五條規(guī)定的‘重大且明顯違法’：（一）行政行為實(shí)施主體不具有行政主體資格；（二）減損權(quán)利或者增加義務(wù)的行政行為沒有法律規(guī)范依據(jù)；（三）行政行為的內(nèi)容客觀上不可能實(shí)施；（四）其他重大且明顯違法的情形。”《中華人民共和國合同法》第五十二條規(guī)定：“有下列情形之一的，合同無效：（一）一方以欺詐、脅迫的手段訂立合同，損害國家利益；（二）惡意串通，損害國家、集體或者第三人利益；（三）以合法形式掩蓋非法目的；（四）損害社會公共利益；（五）違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定。”如前所述，行政主體具有相應(yīng)法定職權(quán)，被征收人姚亮和黃召芹對其所簽協(xié)議內(nèi)容均無異議，該協(xié)議亦未損害被征收人的合法權(quán)益。同時，該協(xié)議簽訂后已進(jìn)入實(shí)際執(zhí)行階段，客觀上可以實(shí)施，本案有效證據(jù)難以證明被訴協(xié)議存在上述法律規(guī)定的無效情形。

關(guān)于本案實(shí)質(zhì)爭議及權(quán)利救濟(jì)途徑問題。被訴協(xié)議系根據(jù)原有住房面積進(jìn)行產(chǎn)權(quán)調(diào)換，并予以補(bǔ)償。該協(xié)議雖由被征收戶戶主黃召芹與征遷辦簽訂，但協(xié)議系對該戶整體進(jìn)行的補(bǔ)償安置，并未否定姚亮的合法財(cái)產(chǎn)權(quán)。姚亮提起本案訴訟的實(shí)質(zhì)是家庭內(nèi)部財(cái)產(chǎn)分配糾紛，姚亮可通過家庭內(nèi)部協(xié)商、人民調(diào)解或者民事訴訟分家析產(chǎn)等途徑主張其財(cái)產(chǎn)權(quán)利。據(jù)此，一審法院判決駁回訴訟請求，二審法院駁回上訴、維持原判，均無不當(dāng)。姚亮的再審申請理由不能成立，對其再審請求不予支持。

綜上，姚亮的再審申請不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條規(guī)定的情形。依照《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百一十六條第二款之規(guī)定，裁定如下：

駁回姚亮的再審申請。

審判長　    劉　平

審判員　    李緯華

審判員　    夏建勇

二〇二〇年六月三十日

法官助理    孫   陽

書記員        郭   楠

來源：魯法行談