裁判要點(diǎn)

1.起訴期限適用于與傳統(tǒng)行政訴訟審查對(duì)象一樣體現(xiàn)單方性、高權(quán)性特點(diǎn)的行政機(jī)關(guān)單方變更、解除協(xié)議等行為，訴訟時(shí)效制度則適用于公民、法人或者其他組織對(duì)行政機(jī)關(guān)不依法履行、未按照約定履行協(xié)議提起訴訟或者其他因行政協(xié)議提起訴訟的案件。一般而言，未約定履行期限的行政協(xié)議，行政機(jī)關(guān)在當(dāng)事人第一次向其主張權(quán)利之時(shí)明確表示不履行義務(wù)的，訴訟時(shí)效期間從行政機(jī)關(guān)明確表示不履行義務(wù)之日起計(jì)算。

2.在要求履行行政協(xié)議案件中，可將行政協(xié)議作為主要證據(jù)和依據(jù)進(jìn)行審查。既要對(duì)行政協(xié)議的合法性進(jìn)行審查，也要與保護(hù)相對(duì)人信賴?yán)?、誠(chéng)實(shí)信用、意思自治等基本原則進(jìn)行利益衡量，只有在行政協(xié)議存在重大、明顯違法，違反法律法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定，損害國(guó)家利益、公共利益及他人合法權(quán)益時(shí)，相關(guān)條款才能確認(rèn)無(wú)效，不作為履行行政協(xié)議的依據(jù)，否則應(yīng)當(dāng)認(rèn)可行政協(xié)議的效力。本案村民因繼承其父母的補(bǔ)償安置權(quán)益，要求行政機(jī)關(guān)履行與其母親生前簽訂的案涉安置協(xié)議。案涉安置協(xié)議在簽訂過(guò)程中，行政機(jī)關(guān)處于主導(dǎo)地位，應(yīng)已了解案涉房屋及宅基地情況和相關(guān)補(bǔ)償規(guī)定，雖然該村民曾與行政機(jī)關(guān)簽訂了另一份安置協(xié)議，但另一協(xié)議系基于其家庭占有使用另一宅基地的事實(shí)而簽訂的，村民與其父母并不在同一戶口中，行政機(jī)關(guān)提出案涉安置協(xié)議違背一戶一宅的理由不能成立，該理由不足以認(rèn)定案涉協(xié)議存在無(wú)效情形。

裁判文書(shū)

中華人民共和國(guó)最高人民法院

行 政 裁 定 書(shū)

（2019）最高法行申6818號(hào)

再審申請(qǐng)人(一審被告、二審上訴人)：鄭州市二七區(qū)人民政府，住所地河南省鄭州市**政通路**。

法定代表人：蘇建設(shè)，該區(qū)人民政府區(qū)長(zhǎng)。

委托訴訟代理人：陳冬菊，該區(qū)馬寨鎮(zhèn)人民政府工作人員。

委托訴訟代理人：張華立，上海市海華永泰（鄭州）律師事務(wù)所律師。

被申請(qǐng)人(一審原告、二審被上訴人)：時(shí)明強(qiáng)，男，1963年9月5日出生，漢族，住河南省鄭州市**馬寨鎮(zhèn)劉胡垌村**。

再審申請(qǐng)人鄭州市二七區(qū)人民政府（以下簡(jiǎn)稱二七區(qū)政府）因時(shí)明強(qiáng)訴其不履行行政協(xié)議法定職責(zé)一案，不服河南省高級(jí)人民法院（2018）豫行終2871號(hào)行政判決，向本院申請(qǐng)?jiān)賹?。本院依法組成由審判員馬鴻達(dá)、審判員李小梅、審判員仝蕾參加的合議庭，對(duì)本案進(jìn)行了審查，現(xiàn)已審查終結(jié)。

二七區(qū)政府申請(qǐng)?jiān)賹彿Q：1.時(shí)明強(qiáng)的起訴已經(jīng)超過(guò)法定起訴期限，應(yīng)予駁回起訴。一、二審法院雖查明了該事實(shí)，卻予以回避，屬于適用法律錯(cuò)誤。2.一、二審判決認(rèn)定事實(shí)不清，時(shí)明強(qiáng)要求繼續(xù)履行的拆遷安置補(bǔ)償協(xié)議違背了法律、行政法規(guī)及拆遷安置補(bǔ)償辦法“一戶一宅”、“子隨父母、不能單獨(dú)為戶”的強(qiáng)制性規(guī)定。3.涉案協(xié)議為行政協(xié)議，雙方在堅(jiān)持誠(chéng)實(shí)信用原則的基礎(chǔ)上，還要考慮再審申請(qǐng)人在維護(hù)國(guó)家利益、公共利益的情況下，有權(quán)利行使行政優(yōu)益權(quán)。請(qǐng)求依法撤銷一、二審判決，依法對(duì)本案再審，駁回時(shí)明強(qiáng)的全部訴訟請(qǐng)求，由時(shí)明強(qiáng)承擔(dān)全部訴訟費(fèi)用。

本院經(jīng)審查認(rèn)為，關(guān)于二七區(qū)政府稱時(shí)明強(qiáng)超過(guò)起訴期限問(wèn)題，本院認(rèn)為，參照《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》第十二條之規(guī)定，公民、法人或者其他組織對(duì)行政機(jī)關(guān)不依法履行、未按照約定履行協(xié)議提起訴訟的，參照民事法律規(guī)范關(guān)于訴訟時(shí)效的規(guī)定；對(duì)行政機(jī)關(guān)單方變更、解除協(xié)議等行為提起訴訟的，適用行政訴訟法及其司法解釋關(guān)于起訴期限的規(guī)定。行政協(xié)議作為一種行政手段，既有行政性又有協(xié)議性，應(yīng)具體根據(jù)爭(zhēng)議及訴訟的性質(zhì)來(lái)確定相關(guān)的規(guī)則適用，在與行政法律規(guī)范不相沖突的情況下可以參照適用民事法律規(guī)范。該條文對(duì)行政協(xié)議糾紛中起訴期限和訴訟時(shí)效適用問(wèn)題作出了明確規(guī)定，起訴期限適用于與傳統(tǒng)行政訴訟審查對(duì)象一樣體現(xiàn)單方性、高權(quán)性特點(diǎn)的行政機(jī)關(guān)單方變更、解除協(xié)議等行為，訴訟時(shí)效制度則適用于公民、法人或者其他組織對(duì)行政機(jī)關(guān)不依法履行、未按照約定履行協(xié)議提起訴訟或者其他因行政協(xié)議提起訴訟的案件。

本案再審申請(qǐng)人時(shí)明強(qiáng)母親王秀榮（已去世）于2013年10月30日與二七區(qū)政府設(shè)立的二七區(qū)馬寨鎮(zhèn)合村并城拆遷安置工作指揮部（以下簡(jiǎn)稱指揮部）簽訂了《馬寨鎮(zhèn)合村并城拆遷安置補(bǔ)償協(xié)議書(shū)》，時(shí)明強(qiáng)于2018年6月19日提起本案行政訴訟，請(qǐng)求履行該行政協(xié)議。故本案系要求履行行政協(xié)議的案件，應(yīng)參照民事法律規(guī)范關(guān)于訴訟時(shí)效的規(guī)定?！吨腥A人民共和國(guó)民法通則》第一百三十五條規(guī)定：“向人民法院請(qǐng)求保護(hù)民事權(quán)利的訴訟時(shí)效期間為二年，法律另有規(guī)定的除外。”第一百三十七條規(guī)定：“訴訟時(shí)效期間從知道或者應(yīng)當(dāng)知道權(quán)利被侵害時(shí)起計(jì)算。但是，從權(quán)利被侵害之日起超過(guò)二十年的，人民法院不予保護(hù)。有特殊情況的，人民法院可以延長(zhǎng)訴訟時(shí)效期間?！薄吨腥A人民共和國(guó)民法總則》（2017年10月1日施行）第一百八十八條規(guī)定：“向人民法院請(qǐng)求保護(hù)民事權(quán)利的訴訟時(shí)效期間為三年。法律另有規(guī)定的，依照其規(guī)定。”參照《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)民法總則〉訴訟時(shí)效制度若干問(wèn)題的解釋》第二條的規(guī)定，民法總則施行之日，訴訟時(shí)效期間尚未滿民法通則規(guī)定的二年或者一年，當(dāng)事人主張適用民法總則關(guān)于三年訴訟時(shí)效期間規(guī)定的，人民法院應(yīng)予支持。一般而言，未約定履行期限的合同，債務(wù)人在債權(quán)人第一次向其主張權(quán)利之時(shí)明確表示不履行義務(wù)的，訴訟時(shí)效期間從債務(wù)人明確表示不履行義務(wù)之日起計(jì)算。本案中，二七區(qū)政府于2016年4月29日給時(shí)明強(qiáng)下達(dá)了糾錯(cuò)通知單，此時(shí)時(shí)明強(qiáng)方知道其權(quán)利被侵害。至《中華人民共和國(guó)民法總則》實(shí)施之日起，時(shí)明強(qiáng)訴訟時(shí)效尚未屆滿，應(yīng)當(dāng)適用三年的訴訟時(shí)效。另時(shí)明強(qiáng)曾于2017年8月24日提起行政訴訟，要求確認(rèn)涉案協(xié)議無(wú)效，該案終審裁定于2018年5月10日作出，相關(guān)訴訟期間應(yīng)予扣除。因此，時(shí)明強(qiáng)于2018年6月19日提起行政訴訟，未超過(guò)訴訟時(shí)效。

關(guān)于二七區(qū)政府認(rèn)為行政協(xié)議不應(yīng)履行問(wèn)題，本院認(rèn)為，在要求履行行政協(xié)議案件中，可將行政協(xié)議作為主要證據(jù)和依據(jù)進(jìn)行審查。既要對(duì)行政協(xié)議的合法性進(jìn)行審查，也要與保護(hù)相對(duì)人信賴?yán)妗⒄\(chéng)實(shí)信用、意思自治等基本原則進(jìn)行利益衡量，只有在行政協(xié)議存在重大、明顯違法，違反法律法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定，損害國(guó)家利益、公共利益及他人合法權(quán)益時(shí)，相關(guān)條款才能確認(rèn)無(wú)效，不作為履行行政協(xié)議的依據(jù)，否則應(yīng)當(dāng)認(rèn)可行政協(xié)議的效力。行政協(xié)議兼具行政性和合同性，對(duì)行政協(xié)議效力的審查，既要適用行政法律規(guī)范，亦可在不違反行政法律規(guī)范的情況下適用民事法律規(guī)范。本案中，案涉安置補(bǔ)償協(xié)議是二七區(qū)政府在實(shí)施××合村并城拆遷改造過(guò)程中，與時(shí)明強(qiáng)母親王秀榮經(jīng)過(guò)充分協(xié)商自愿簽訂的行政協(xié)議，是雙方的真實(shí)意思表示，符合《中華人民共和國(guó)合同法》的有關(guān)規(guī)定。根據(jù)原審查明的事實(shí)，本案時(shí)明強(qiáng)的母親王秀榮（已去世）生前與安置指揮部簽訂了安置協(xié)議，本案時(shí)明強(qiáng)繼承其母親的協(xié)議權(quán)益要求二七區(qū)政府履行協(xié)議。雖然時(shí)明強(qiáng)曾與安置指揮部簽訂了另一份安置協(xié)議，但另一協(xié)議系基于時(shí)明強(qiáng)的家庭占有使用另一宅基地的事實(shí)而簽訂的，王秀榮與時(shí)明強(qiáng)一家并不在同一戶口中，二七區(qū)政府提出王秀榮與安置指揮部簽訂的行政協(xié)議違背一戶一宅的理由不能成立，該理由不足以認(rèn)定案涉行政協(xié)議存在無(wú)效情形。案涉安置補(bǔ)償協(xié)議在簽訂過(guò)程中，二七區(qū)政府處于主導(dǎo)地位，應(yīng)已了解案涉房屋及宅基地情況和相關(guān)補(bǔ)償規(guī)定，雙方在協(xié)議中對(duì)案涉宅基地實(shí)際使用面積已經(jīng)進(jìn)行了確認(rèn)。且二七區(qū)政府僅通知時(shí)明強(qiáng)糾正簽訂的安置補(bǔ)償協(xié)議，但未行使行政協(xié)議解除權(quán)，又履行了包括支付部分過(guò)渡費(fèi)等協(xié)議約定的義務(wù)。現(xiàn)二七區(qū)政府以涉案協(xié)議違背一戶一宅、子女隨父母不能單獨(dú)為戶為由，在未對(duì)該協(xié)議依法作出處理的情況下單方停止支付剩余的過(guò)渡費(fèi)，違反了誠(chéng)實(shí)信用原則，損害了行政相對(duì)人的信賴?yán)婧蛥f(xié)議約定的義務(wù)，原審法院判決二七區(qū)政府繼續(xù)履行協(xié)議約定的義務(wù)，并無(wú)不當(dāng)。

綜上，鄭州市二七區(qū)人民政府的再審申請(qǐng)不符合《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第九十一條規(guī)定的情形。依照《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>的解釋》第一百一十六條第二款之規(guī)定，裁定如下：

駁回鄭州市二七區(qū)人民政府的再審申請(qǐng)。