省級政府所作征地批復屬于行政復議法第三十條所規定的“征收土地的決定”。根據行政復議法第十四條關于“對國務院部門或者省、自治區、直轄市人民政府的具體行政行為不服的，向作出該具體行政行為的國務院部門或者省、自治區、直轄市人民政府申請行政復議。對行政復議決定不服的，可以向人民法院提起行政訴訟；也可以向國務院申請裁決，國務院依照本法的規定作出最終裁決”的規定，征地批復作為“省、自治區、直轄市人民政府的具體行政行為”，實踐中，相關內容往往已按照《中華人民共和國土地管理法》所規定的征地公告程序公之于眾，產生了外化效果。且經過同級復議后形成的復議決定，也是向國務院申請裁決的前提依據之一。

— 裁判文書 —

中華人民共和國最高人民法院

行 政 裁 定 書

（2016）最高法行申1364號

再審申請人（一審原告、二審上訴人)：高家才。

再審申請人（一審原告、二審上訴人)：高正偉。

再審被申請人（一審被告、二審被上訴人）：重慶市人民政府。

法定代表人：唐良智，該市人民政府市長。

再審申請人高家才、高正偉因訴重慶市人民政府（以下簡稱重慶市政府）土地征收行政復議一案，不服重慶市高級人民法院（2014）渝高法行終字第00218號行政判決，向本院申請再審。本院依法組成合議庭，對本案進行了審查。現已審查終結。

高家才、高正偉向重慶市第五中級人民法院起訴稱，其向重慶市政府提起關于撤銷渝府地〔2011〕1543號《關于南岸區實施城市規劃建設農用地轉用和土地征收的批復》（以下簡稱1543號批復）的行政復議，但重慶市政府沒有依法履行法定職責作出復議決定，其作出的渝府復〔2014〕144號《不予受理行政復議申請決定書》（以下簡稱144號復議決定）的行為違法。故請求依法確認重慶市政府所作144號復議決定違法并予撤銷。

重慶市第五中級人民法院一審查明：2014年2月26日，高家才、高正偉向重慶市政府提交了《行政復議申請書》，認為1543號批復程序和實體均違法，侵犯其合法權益，請求撤銷該批復。重慶市政府于2014年2月27日收到行政復議申請后，認為行政復議申請不屬于行政復議的受案范圍，不符合行政復議的受理條件，于當日作出144號復議決定，并于當日以郵寄方式予以送達。高家才、高正偉不服，提起本案訴訟。

一審法院認為，根據《中華人民共和國行政復議法》（以下簡稱行政復議法）第十四條的規定，重慶市政府具有作出144號復議決定的法定職權和相應職責。重慶市政府于2014年2月27日收到高家才、高正偉行政復議申請的當日即作出144號復議決定，并于當日以郵寄方式向高家才、高正偉送達，符合行政復議法第十七條對行政復議受理程序的法律規定，行政程序合法。1543號批復是重慶市政府針對下級人民政府的申請而作出的土地征收批復，該土地征收批復屬內部行政行為，且對土地權利人的權利義務不產生實際影響，不屬于行政復議的受案范圍。高家才、高正偉的申請不符合法律的規定，重慶市政府按照行政復議法第十七條之規定作出不予受理決定并無不當。據此依照《最高人民法院關于執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第五十六條第四項的規定，作出（2014）渝五中法行初字第00135號行政判決，駁回高家才、高正偉的訴訟請求。

高家才、高正偉不服，提起上訴。

重慶市高級人民法院二審對一審法院查明的事實予以確認。二審法院認為，重慶市政府作出的1543號批復系根據南岸區人民政府的農用地轉用和土地征收請示作出的內部審批管理行為，該批復的對象并非高家才、高正偉，沒有對其設定具體的權利義務，故該批復對高家才、高正偉的實體權利義務不產生直接的影響，對其權利義務產生實際影響的是南岸區人民政府具體實施征地和安置補償的行為。重慶市政府以高家才、高正偉的行政復議申請不屬行政復議的受案范圍為由作出不予受理決定并無不當。據此依照修改前的《中華人民共和國行政訴訟法》第六十一條第一項的規定，判決駁回上訴，維持一審判決。

高家才、高正偉向本院申請再審稱，一、二審法院依據重慶市政府提供的證據，認定1543號批復屬于內部行政行為，不對其發生直接法律效力，駁回其訴訟請求，明顯是隨意解釋法律；一、二審法院均未列舉出1543號批復對土地權利人的權利義務不產生實際影響的證據，也未引用法律、法規的具體條款，認定事實主要證據不足，適用法律錯誤；1543號批復應得到審理及實體判決；一、二審法院在程序上和實體上明顯袒護重慶市政府，嚴重不公正。故請求撤銷一、二審判決，確認144號復議決定違法并予撤銷，責令重慶市政府受理其行政復議申請并在法定期限內作出行政復議決定。

本院認為，本案的核心爭議是再審被申請人重慶市政府所作1543號批復是否屬于行政復議的受理范圍。

省級政府所作征地批復屬于行政復議法第三十條所規定的“征收土地的決定”。根據行政復議法第十四條關于“對國務院部門或者省、自治區、直轄市人民政府的具體行政行為不服的，向作出該具體行政行為的國務院部門或者省、自治區、直轄市人民政府申請行政復議。對行政復議決定不服的，可以向人民法院提起行政訴訟；也可以向國務院申請裁決，國務院依照本法的規定作出最終裁決”的規定，征地批復作為“省、自治區、直轄市人民政府的具體行政行為”，實踐中，相關內容往往已按照《中華人民共和國土地管理法》所規定的征地公告程序公之于眾，產生了外化效果。且經過同級復議后形成的復議決定，也是向國務院申請裁決的前提依據之一。

同時，國務院法制辦公室作為國務院辦事機構，亦已辦理大量針對省級政府所作的征地批復復議決定申請裁決的案件。如果征地批復被理解為不可復議，不僅與行政復議法第六條第七項、第十一項有關“認為行政機關違法集資、征收財物……或者違法要求履行其他義務的”、“認為行政機關的其他具體行政行為侵犯其合法權益的”等可申請復議情形的規定精神不符，也與實踐中絕大多數地方和國務院法制辦公室認可的做法相沖突。

另外，本院已生效的（2014）行提字第31號行政判決業已明確省級政府的征地批復屬于行政復議的受理范圍。因此，再審被申請人作出144號復議決定不予受理再審申請人的復議申請違反相關法律規定，一、二審判決適用法律確有錯誤，應予糾正。

綜上，高家才、高正偉的再審申請符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條第四項規定的情形。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第九十二條第二款、《最高人民法院關于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》第一百一十八條第二款之規定，裁定如下：

一、本案指令重慶市高級人民法院再審；

二、再審期間，中止原判決的執行。

審判長　　王振宇

審判員　　孫　江

審判員　　李緯華

二〇一八年二月十三日

書記員　　孔冰冰

來源：魯法行談