省級政府所作征地批復(fù)屬于行政復(fù)議法第三十條所規(guī)定的“征收土地的決定”。根據(jù)行政復(fù)議法第十四條關(guān)于“對國務(wù)院部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府的具體行政行為不服的，向作出該具體行政行為的國務(wù)院部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府申請行政復(fù)議。對行政復(fù)議決定不服的，可以向人民法院提起行政訴訟；也可以向國務(wù)院申請裁決，國務(wù)院依照本法的規(guī)定作出最終裁決”的規(guī)定，征地批復(fù)作為“省、自治區(qū)、直轄市人民政府的具體行政行為”，實(shí)踐中，相關(guān)內(nèi)容往往已按照《中華人民共和國土地管理法》所規(guī)定的征地公告程序公之于眾，產(chǎn)生了外化效果。且經(jīng)過同級復(fù)議后形成的復(fù)議決定，也是向國務(wù)院申請裁決的前提依據(jù)之一。

— 裁判文書 —

中華人民共和國最高人民法院

行 政 裁 定 書

（2016）最高法行申1364號

再審申請人（一審原告、二審上訴人)：高家才。

再審申請人（一審原告、二審上訴人)：高正偉。

再審被申請人（一審被告、二審被上訴人）：重慶市人民政府。

法定代表人：唐良智，該市人民政府市長。

再審申請人高家才、高正偉因訴重慶市人民政府（以下簡稱重慶市政府）土地征收行政復(fù)議一案，不服重慶市高級人民法院（2014）渝高法行終字第00218號行政判決，向本院申請?jiān)賹彙１驹阂婪ńM成合議庭，對本案進(jìn)行了審查。現(xiàn)已審查終結(jié)。

高家才、高正偉向重慶市第五中級人民法院起訴稱，其向重慶市政府提起關(guān)于撤銷渝府地〔2011〕1543號《關(guān)于南岸區(qū)實(shí)施城市規(guī)劃建設(shè)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收的批復(fù)》（以下簡稱1543號批復(fù)）的行政復(fù)議，但重慶市政府沒有依法履行法定職責(zé)作出復(fù)議決定，其作出的渝府復(fù)〔2014〕144號《不予受理行政復(fù)議申請決定書》（以下簡稱144號復(fù)議決定）的行為違法。故請求依法確認(rèn)重慶市政府所作144號復(fù)議決定違法并予撤銷。

重慶市第五中級人民法院一審查明：2014年2月26日，高家才、高正偉向重慶市政府提交了《行政復(fù)議申請書》，認(rèn)為1543號批復(fù)程序和實(shí)體均違法，侵犯其合法權(quán)益，請求撤銷該批復(fù)。重慶市政府于2014年2月27日收到行政復(fù)議申請后，認(rèn)為行政復(fù)議申請不屬于行政復(fù)議的受案范圍，不符合行政復(fù)議的受理?xiàng)l件，于當(dāng)日作出144號復(fù)議決定，并于當(dāng)日以郵寄方式予以送達(dá)。高家才、高正偉不服，提起本案訴訟。

一審法院認(rèn)為，根據(jù)《中華人民共和國行政復(fù)議法》（以下簡稱行政復(fù)議法）第十四條的規(guī)定，重慶市政府具有作出144號復(fù)議決定的法定職權(quán)和相應(yīng)職責(zé)。重慶市政府于2014年2月27日收到高家才、高正偉行政復(fù)議申請的當(dāng)日即作出144號復(fù)議決定，并于當(dāng)日以郵寄方式向高家才、高正偉送達(dá)，符合行政復(fù)議法第十七條對行政復(fù)議受理程序的法律規(guī)定，行政程序合法。1543號批復(fù)是重慶市政府針對下級人民政府的申請而作出的土地征收批復(fù)，該土地征收批復(fù)屬內(nèi)部行政行為，且對土地權(quán)利人的權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響，不屬于行政復(fù)議的受案范圍。高家才、高正偉的申請不符合法律的規(guī)定，重慶市政府按照行政復(fù)議法第十七條之規(guī)定作出不予受理決定并無不當(dāng)。據(jù)此依照《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第五十六條第四項(xiàng)的規(guī)定，作出（2014）渝五中法行初字第00135號行政判決，駁回高家才、高正偉的訴訟請求。

高家才、高正偉不服，提起上訴。

重慶市高級人民法院二審對一審法院查明的事實(shí)予以確認(rèn)。二審法院認(rèn)為，重慶市政府作出的1543號批復(fù)系根據(jù)南岸區(qū)人民政府的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收請示作出的內(nèi)部審批管理行為，該批復(fù)的對象并非高家才、高正偉，沒有對其設(shè)定具體的權(quán)利義務(wù)，故該批復(fù)對高家才、高正偉的實(shí)體權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生直接的影響，對其權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響的是南岸區(qū)人民政府具體實(shí)施征地和安置補(bǔ)償?shù)男袨椤Ｖ貞c市政府以高家才、高正偉的行政復(fù)議申請不屬行政復(fù)議的受案范圍為由作出不予受理決定并無不當(dāng)。據(jù)此依照修改前的《中華人民共和國行政訴訟法》第六十一條第一項(xiàng)的規(guī)定，判決駁回上訴，維持一審判決。

高家才、高正偉向本院申請?jiān)賹彿Q，一、二審法院依據(jù)重慶市政府提供的證據(jù)，認(rèn)定1543號批復(fù)屬于內(nèi)部行政行為，不對其發(fā)生直接法律效力，駁回其訴訟請求，明顯是隨意解釋法律；一、二審法院均未列舉出1543號批復(fù)對土地權(quán)利人的權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響的證據(jù)，也未引用法律、法規(guī)的具體條款，認(rèn)定事實(shí)主要證據(jù)不足，適用法律錯(cuò)誤；1543號批復(fù)應(yīng)得到審理及實(shí)體判決；一、二審法院在程序上和實(shí)體上明顯袒護(hù)重慶市政府，嚴(yán)重不公正。故請求撤銷一、二審判決，確認(rèn)144號復(fù)議決定違法并予撤銷，責(zé)令重慶市政府受理其行政復(fù)議申請并在法定期限內(nèi)作出行政復(fù)議決定。

本院認(rèn)為，本案的核心爭議是再審被申請人重慶市政府所作1543號批復(fù)是否屬于行政復(fù)議的受理范圍。

省級政府所作征地批復(fù)屬于行政復(fù)議法第三十條所規(guī)定的“征收土地的決定”。根據(jù)行政復(fù)議法第十四條關(guān)于“對國務(wù)院部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府的具體行政行為不服的，向作出該具體行政行為的國務(wù)院部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府申請行政復(fù)議。對行政復(fù)議決定不服的，可以向人民法院提起行政訴訟；也可以向國務(wù)院申請裁決，國務(wù)院依照本法的規(guī)定作出最終裁決”的規(guī)定，征地批復(fù)作為“省、自治區(qū)、直轄市人民政府的具體行政行為”，實(shí)踐中，相關(guān)內(nèi)容往往已按照《中華人民共和國土地管理法》所規(guī)定的征地公告程序公之于眾，產(chǎn)生了外化效果。且經(jīng)過同級復(fù)議后形成的復(fù)議決定，也是向國務(wù)院申請裁決的前提依據(jù)之一。

同時(shí)，國務(wù)院法制辦公室作為國務(wù)院辦事機(jī)構(gòu)，亦已辦理大量針對省級政府所作的征地批復(fù)復(fù)議決定申請裁決的案件。如果征地批復(fù)被理解為不可復(fù)議，不僅與行政復(fù)議法第六條第七項(xiàng)、第十一項(xiàng)有關(guān)“認(rèn)為行政機(jī)關(guān)違法集資、征收財(cái)物……或者違法要求履行其他義務(wù)的”、“認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的其他具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的”等可申請復(fù)議情形的規(guī)定精神不符，也與實(shí)踐中絕大多數(shù)地方和國務(wù)院法制辦公室認(rèn)可的做法相沖突。

另外，本院已生效的（2014）行提字第31號行政判決業(yè)已明確省級政府的征地批復(fù)屬于行政復(fù)議的受理范圍。因此，再審被申請人作出144號復(fù)議決定不予受理再審申請人的復(fù)議申請違反相關(guān)法律規(guī)定，一、二審判決適用法律確有錯(cuò)誤，應(yīng)予糾正。

綜上，高家才、高正偉的再審申請符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條第四項(xiàng)規(guī)定的情形。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第九十二條第二款、《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》第一百一十八條第二款之規(guī)定，裁定如下：

一、本案指令重慶市高級人民法院再審；

二、再審期間，中止原判決的執(zhí)行。

審判長　　王振宇

審判員　　孫　江

審判員　　李緯華

二〇一八年二月十三日

書記員　　孔冰冰

來源：魯法行談