行政法中的形式審查與實質審查的規定

（一）《行政許可法》中有關形式審查的規定：

第三十二條行政機關對申請人提出的行政許可申請，應當根據下列情況分別作出處理：

(四)申請材料不齊全或者不符合法定形式的，應當……

(五)……申請材料齊全、符合法定形式，……應當受理行政許可申請。

第三十四條行政機關應當對申請人提交的申請材料進行審查。

申請人提交的申請材料齊全、符合法定形式，行政機關能夠當場作出決定的，應當當場作出書面的行政許可決定。

根據法定條件和程序，需要對申請材料的實質內容進行核實的，行政機關應當指派兩名以上工作人員進行核查。

再請大家看一個案例：三個自然人甲、乙、丙協議組建一個有限公司，共同委托一人丁到工商部門辦理了公司名稱預先核準登記，后委托代理人丁用蓋有三人印章的材料向工商部門申請公司設立登記，獲得批準，領取了公司營業執照。一年后，甲以工商部門沒有盡到法定審查義務，未審清設立公司登記是否是其本人真實意思表示的情況下，批準公司登記，侵犯其合法權益為由，提起行政訴訟，要求撤銷公司登記。

經法院調查，名稱預先登記申請材料中的三人簽名是真實本人簽字，而設立登記申請材料中的簽名是委托代理人丁所簽。

原告甲在庭審中稱，原來是想做股東的，后來不想做了，只想把原來準備投資的機器設備租給企業用，但另一位股東乙背著她指使代理人進行了上述登記。

被告工商部門辯稱：按照有關法規和國家工商總局的文件，工商部門對申請材料的審查是形式審查，只依照有關法規審查材料的齊全性、合法性，材料的真實性由申請人自己負責。同時指出所有材料中均有股東甲的私人印簽。

法院依據《公司法》第二十二條規定：“股東應當在公司章程上簽名、蓋章”，認為在申請材料中的公司章程不符合法律既要簽名又要蓋章的要求(只有股東甲的印簽，而沒有他本人的簽名，簽名系他人偽造)，工商部門在申請材料不符合法律規定的情況下，予以核準登記是違法的，因此，判決確認工商部門登記行為違法。

在當前司法實踐中，對行政許可中的審查責任主要有三種觀點，1、應該對材料的真實性進行審查(實質性審查);2、應該對材料的真實性進行必要的審查(有限的實質性審查);3、除法律法規有特殊規定的以外，只作形式審查。

而持第2種觀點的人最多，上述案例的判決就反映了這種觀點。該判決是建立在“行政許可機關應當審查簽名的真實性”這樣一個基礎上的。這種觀點認為行政許可機關應該進行必要的實質性審查，其尺度是以“應當能夠發現”為標準，如在上述案例中，申請人提交的股東甲在公司設立登記申請材料中的簽字與其先前提交的名稱預先核準登記申請材料中的簽字“明顯不同”，工商部門應該能夠發現而沒有發現，在這種情況下核準登記應當承擔行政違法的責任。表面看這樣的分析似乎很有道理，但實際上卻存在著很多的問題：

一、技術上缺乏可行性。

兩次呈送的材料中的簽字“明顯不一樣”就能斷定簽字不是出自同一個人嗎?看起來一樣的簽字就肯定是一個人簽的嗎?都不能肯定。這些問題如果出現在訴訟中，一般都要經過司法鑒定，才能做出判決，即便是法官也無法僅用肉眼來做判決。

一般情況下，在只對申請人按法定要求提供的書式材料進行審查的情況下，要判斷這些材料本身所載內容的真實性在技術上是不可行的。申請材料不是人民幣，本身并不帶有防偽標志，其所載內容是真是假更是無從判斷。如一份股東會決議，上面記載某年某月，某某幾位股東按照《公司法》的規定，召開股東會，通過什么決議。要想判斷是否真有其事，是否真的按照《公司法》的規定進行，是否真的這幾位股東參加，并由本人簽字，光從材料本身是不可能做出判斷的。而法律并沒賦予行政許可機關要求提供其他材料佐證的權利，因此說，任何涉及真實性審查的要求在現有法律框架下都是不可能辦到的。

二、法律上缺乏實際價值。

“必要的實質性審查”表面上看似乎比純粹的“形式審查”合理，但事實上，并沒有實際意義。再以上述案例為例，是否一開始就由他人偽造簽名，并且在所有材料中保持統一的申請就比案例中的材料更真實呢?再則，行政許可機關在發現兩次簽名不一致的情況下，是以第一次的為真，而拒絕作出第二次許可呢，還是以第二次的為真而撤銷第一次許可呢?而且，一般申請辦理人與材料簽署人大都存在委托代理關系，法律上并沒有禁止代簽名，這種情況在現實生活中是大量存在的，特別是在企業登記過程中，委托代理人往往在委托人授權“全權代辦一切登記事務的”的情況下，持委托人的身份證件和印簽，前往行政許可機關辦理登記事務，并在委托人的授意下在有關材料上以委托人的身份代簽名。從民法學上考量，這樣的簽名應該與委托人自己的簽名是同樣有效的，而且在某些情況下，即便是事前沒有授權的“無權代理”，也存在著事后“追認”的可能性。所以，行政許可機關僅以類似問題而拒絕許可并無實際意義。

三、拒絕許可是違法的。

在上述案例中，法院認為，行政許可機關依據虛假的材料作出行政許可行為是違法的。筆者認為：恰恰相反，如果，行政許可機關以兩次材料上的簽字“明顯不同”而拒絕作出行政許可才是違法行為。如果發生這種情況，申請人以行政許可機關“不作為”提起行政訴訟，法院能判行政許可機關勝訴嗎，相信不能。一方面，根據《行政許可法》第三十四條的規定“申請人提交的申請材料齊全、符合法定形式，行政機關能夠當場作出決定的”，行政機關有“當場作出書面的行政許可決定”的義務;另一方面，又沒有任何法律賦予行政機關審查簽字真實性的權利，根據《行政許可法》第三十四條第二款的規定，只有“根據法定條件和程序，需要對申請材料的實質內容進行核實的”，行政機關才能“指派兩名以上工作人員進行核查”。

四、這種觀點的出發點也是錯誤的。

很多人之所以堅持“必要的實質性審查”的觀點，其實是在為糾正錯誤的民事法律關系尋找依據。如在對上述案例的討論中，部分法官認為：

即便是承認工商部門不需要(按照法規的要求)也不可能(按照實際操作的可行性)對申請人提交的材料進行真實性審查，只需要形式審查，但這只能說明工商部門沒有過錯。但是，申請登記的材料不是申請人當時的真實意思表示，因此公司的設立登記是違法的，應當被撤銷。被告行政機關沒有過錯，不等于錯誤的行政行為可以不糾正，因此主張確認工商部門準予公司設立登記的行政行為違法，撤銷被告核準公司登記的具體行政行為。

表面上看這個分析似乎很有道理，實際上這種想法也是錯誤的，它混淆了行政審判與民事審判的職能。行政審判是維護公法秩序的，目的是司法部門通過行政審判活動，告訴行政機關(或行政相對人)該怎么做，不該怎么做，從而維護國家正常的行政管理秩序，并不是來解決錯綜復雜的民事法律糾紛的。工商局頒發公司營業執照這個行為本身就具有雙重性，一方面它是對民事法律關系的確認，包含了對公司法人民事主體資格的確認、各股東作為股東身份(從而擁有相應股東權利)的確認以及對公司擁有的法人財產的確認等私法內容。另一方面，它又包含了國家對市場主體經營資格的確認，包括名稱字號、經營方式、經營范圍等公法內容的確認。

再來分析上述案例，就不難看出，①這場法律糾紛的起因是原告對公司設立登記中確認的民事法律關系有異議，主要是對其作為股東的身份有異議;②真正損害原告合法權益的行為是股東乙冒用他人名義擅自處分他人權益的民事侵權行為，而不是工商局違法核準登記。行為的主體不是行政機關，內容也不是行政違法。③從侵權行為發生時間來看，在申請人準備申請材料，尚未進入工商部門行政審查過程前，該侵權行為已經發生。那么，既然這是發生在行政行為之前的民事活動(共同投資設立公司)過程中的一個民事侵權糾紛，工商部門在作出行政行為過程中又沒有過錯，為什么不把它交還給民事審判來解決呢?如果一定要通過行政審判來解決民事糾紛勢必會造成民事審判與行政審判管轄關系的混亂。

如果認為行政機關在具體行政行為中完全是依法操作，沒有過錯，就應該駁回原告的行政訴訟請求，即便該行為確認的民事法律關系是錯誤的。不是因為他的訴求不合理，而是起訴的理由不成立，原告提起的是行政訴訟，他要你審判與回答的就是行政機關有沒有違法。撤銷具體行政行為的判決只能是因為該行政行為違法，既然行政行為沒有違法，當然不能被行政審判撤銷，因為行政審判是維護公法秩序的嘛。

如果想要維護自己的民事權益，當事人應該通過民事訴訟來達到目的，如在上述案例中，原告完全可以通過民事訴訟要求法院確認其與公司是財產租賃關系，而不是股東關系。然后由工商部門按照法院的協助執行通知書，進行變更登記。如果有損失，還可以通過訴訟要求弄虛作假的一方承擔侵權賠償責任。另外，工商部門也可以依據《行政許可法》第六十九條的規定，根據利害關系人的請求或者依據職權，在查明事實的情況下，撤銷以欺騙、賄賂等不正當手段取得的行政許可。

反之，如果通過行政審判來糾正民事法律關系中的錯誤，會讓行政機關不知所措。雖然按照法規，行政許可機關不需要審查材料的真實性，但在該案判決后，該市工商部門不得不對材料上的簽字十二分地重視，一旦發現可疑的，就要求申請人重新遞送材料，或者要求申請人親自到場簽字。如果申請人提出異議，就告知是法院的要求。我想這種做法與《行政許可法》的精神與要求完全是背道而馳的。

通過以上幾個方面的分析，可以看出，《行政許可法》已經確立了以“形式審查”為一般原則，以“實質審查”為特殊原則的審查原則，而部分同志堅持“實質性審查”和“有限的實質性審查”在理論和實踐上都是錯誤的。正確的觀點應該是第3種觀點“除法律法規有特殊規定的以外，只作形式審查”

作為法律的實施部門，我們都應該做到“有法必依”，嚴格按照法律規定的原則行政與審判，真正讓《行政許可法》確立的“便民、高效、優質”的要求落到實處，真正體現“執政為民”的思想，不斷提高黨在人民群眾中的威信。

(二)實質審查

實質審查，即行政機關審查申請人提供的材料在內容上的真實性、合法性。如申請人在申請中提交的身份證復印件和原件，如果對此采用實質審查，那么行政機關還需要到該身份證頒發的公安機關進行核實身份證原件，以確定它是否具有“真實性、合法性”。在《行政許可法》中，與形式審查一樣，實質審查也涉及到兩個法律條款，它們也有“一般規定”和“特別規定”之分。1.實質審查的“一般規定”。《行政許可法》第34條第3款規定：“根據法定條件和程序，需要對申請材料的實質內容進行核實的，行政機關應當指派兩名以上工作人員進行核查。”它不同于《行政許可法》第34條第2款規定構成了一個簡易程序那樣，能構成一個與之相對應的“普通程序”，它僅僅是普通程序中的一個“步驟”。這個普通程序中的“步驟”，具有如下構成要件：(1)“根據法定條件和程序，需要對申請材料的實質內容進行核實”。此可稱為“裁量要件”，即是否實施這一步驟，由行政機關根據實際“需要”作出裁量。(2)“兩名以上工作人員進行核查”。此可稱為“實施要件”，即核查申請材料的真實性、合法性，必須由兩名以上工作人員進行。如《消防法》第12條規定：“歌舞廳、影劇院、賓館、飯店、商場、集貿市場等公眾聚集的場所，在使用或者開業前，應當向當地公安消防機構申報，經消防安全檢查合格后，方可使用或者開業。”對于消防安全許

可僅僅采用形式審查是不可能達到設置行政許可的預防性目的，必須采用實質審查。由于行政機關通過對申請人提供的材料進行審查是難以達到設置許可的目的，因此，必須派工作人員到“歌舞廳、影劇院、賓館、飯店、商場、集貿市場等公眾聚集的場所”去現場查看。2.實質審查的“特別規定”。《行政許可法》第56條后段規定：“需要對申請材料的實質內容進行核實的，行政機關依照本法第三十四條第三款的規定辦理。”如同《行政許可法》第56條后段規定一樣，這一規定也僅適用于“登記”許可程序中。根據這一規定，在登記審查中行政機關認為“需要對申請材料的實質內容進行核實的”，應當依照上述實質審查的“一般規定”進行實質審查。難度。在實行形式審查的同時，必要時，要結合其他審查方式。需要進行實質審查的，應當啟動實質審查程序。需要進行實質審查的情形主要有以下四種：(1)審查時發現申請材料表面上存在瑕疵。如申請材料中有涂改痕跡等;(2)接到舉報反映申請材料虛假，如反映公章、簽字、文件造假等;(3)關系他人重大利益。如相鄰關系、知識產權關系、契約關系等;(4)法律、法規、規章規定的需實質審查的情形。當然，在實際工作中，如何解決形式審查與實質審查在何時何種情況下適用，是一個相當復雜和技術性很強的課題，有待立法的進一步明確規范。

以上就是律聊網小編整理的關于行政法里面的形式審查和實質審查的內容，可以知道，申請人提交的申請材料齊全、符合法定形式，行政機關能夠當場作出決定的，應當當場作出書面的行政許可決定。需要對申請材料的實質內容進行核實的，行政機關應當指派兩名以上工作人員進行核查。