【裁判要旨】

1.關于起訴期限的審查和判定

起訴期限是公民、法人或者其他組織提起行政訴訟的法定條件之一，超過起訴期限提起訴訟且無正當理由的，即喪失尋求司法救濟和保護的機會，人民法院將依法裁定不予立案或者駁回起訴。行政訴訟起訴期限制度的設立，旨在督促行政相對人或利害關系人及時提起訴訟、救濟權利，維護行政行為效力，保障行政法律關系穩定，維系正常的社會管理秩序。

2.關于多個行政行為的立案和審理規則

公民、法人或者其他組織提起行政訴訟，應當遵循行政訴訟法關于立案條件的具體規定，同時也要符合行政訴訟立案程序的慣常要求。通常情況下，除行政訴訟法規定的復議維持共同被告案件以及行政訴訟附帶賠償案件外，公民、法人或者其他組織提起行政訴訟，應當遵守“一案一訴”的基本原則，即對一個行政行為不服提起訴訟，人民法院審查符合立案條件的，應賦一個案號、立一個案件、作一項裁判；對于同時起訴兩個及兩個以上不具有直接關聯性的行政行為，經審查均符合立案條件的，人民法院應當分別立案、分別審理、分別裁判，不宜無條件、無原則的進行統一審理，更不能作出合一裁判。這不利于人民法院審查職能作用的充分發揮，也有礙于行政審判效率的有效提升，有時還會使行政案件裁判方式的選擇適用陷入困境。

3.關于公司變更登記行為的法律性質和審查模式

《中華人民共和國行政許可法》（下稱行政許可法）第十二條第五項關于“下列事項可以設定行政許可：企業或者其他組織的設立等，需要確定主體資格的事項”的規定從法律上宣告了公司登記的行政許可性質。既然公司登記屬于行政許可事項，那么針對公司登記事項的變更登記原則上也應當屬于行政許可，需要遵循行政許可法的規定。

隨著國家治理能力和治理體系的進步和商事制度改革的深入，公共服務需求漸趨緊迫，行政管理扁平化趨勢越發明顯的現實背景下，無論是形式審查還是實質審查均難以適用公司登記實踐需要，無法滿足公司登記案件審判的現實需求。為此，必須適時對公司變更登記的審查模式作出調適，在借鑒吸收現有審查模式合理成分基礎上，用“法定條件審查說”指導公司變更登記工作實踐。所謂“法定條件審查說”，主要是指公司登記機關根據《中華人民共和國公司法》和《公司登記條例》等法律法規的規定，審查相關主體的變更登記申請，如申請人提供的書面材料能夠成立，不存在表面上不符合規定之處，則予以變更登記；相反，如申請人提供的書面申請材料存有疑點或者不能確定，則不予變更登記?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P于審理公司登記行政案件若干問題的座談會紀要》第二條規定，登記機關無法確認申請材料中簽字或者蓋章的真偽，要求申請人進一步提供證據或者相關人員到場確認，申請人在規定期限內未補充證據或者相關人員未到場確認，導致無法核實相關材料真實性，登記機關根據有關規定作出不予登記決定，申請人請求判決登記機關履行登記職責的，人民法院不予支持。該條規定確定了以下幾個問題：一是登記機關必須對申請材料真實性進行審查；二是對申請材料真實性的審查首先是形式上的，即看是否存在表面上的不一致或錯誤之處；三是如果登記機關無法得出真實或虛假的結論，則需要進一步核實，申請人必須配合；四是登記機關無法得出是否真實結論的，可以不予變更登記?；蛘咄晟坪脱a充材料后再提出申請；五是登記機關可以判斷申請材料本身是否合法、有效，但對申請材料記載的內容是否合法、有效無法作出實質判斷，只能是形式上的判斷。上述座談會紀要較為全面系統地提出了包括變更登記在內的公司登記的一般審查模式，即法定條件審查模式。這種模式既是登記機關在變更登記審查時應當遵循的工作方式，也是人民法院審理公司登記行政案件所應遵循的審查思路。

4.關于股權轉讓批準行為和股權、法定代表人變更登記行為的審查

《中華人民共和國外資企業法》第十條規定，外資企業分立、合并或者其他重要事項變更，應當報審查批準機關批準，并向工商行政管理機關辦理變更登記手續。可見，我國對外資企業重要事項的變更實行許可和登記雙重審查制度，在保障外資企業投資人合法權益的同時最大限度維護國家利益和社會公共利益。外資企業股權轉讓批準系依申請作出的行政許可行為，批準機關應當按照《中華人民共和國行政許可法》《中華人民共和國外資企業法》及相關法規、規章的規定,履行審查職責。

5.關于公司變更登記案件裁判方式選擇

行政行為一經作出即生效。公司登記事項發生變更登記后，公司相關登記內容已經發生變更，并在此基礎上進行了經營活動，產生的權益或損失，形成了新的權利義務，而且公司的經營也可能發生了重大變化，甚至已經有善意第三人介入其中。因此，人民法院在對公司變更登記案件作出裁判時，不能簡單地作出肯定性或否定性的判決，必須全面考慮變更登記的具體內容、重要程度以及變更登記后的公司存續和經營情況等多種因素，靈活運用撤銷判決、變更判決、駁回訴訟請求判決，既依法作出評判，又要兼顧公司的經營穩定和長遠發展以及相關當事人的合法權益。

【裁判文書】

中華人民共和國最高人民法院

行 政 裁 定 書

（2017）最高法行申4779號

再審申請人(一審第三人、二審被上訴人)：楊杰，男，1968年7月18日出生，美國籍，住美國。

委托訴訟代理人：李建中，湖南云盟律師事務所律師。

被申請人（一審原告、二審上訴人）:美國新都興業有限公司（英文名：NewPekingBuffetInc）。住所地：1503HinnenAreHaciendaHesCA91745U.S.A。

法定代表人:陳托黎（美國籍，英文名：Tonychen），董事長。

委托訴訟代理人：柯祥春，北京市盈科（福州）律師事務所律師。

委托訴訟代理人：陳金冰，該公司工作人員。

一審被告、二審被上訴人：景德鎮市商務局（原景德鎮市招商協作局）。住所地：江西省景德鎮市瓷都大道571號。

法定代表人:陳烽進，局長。

委托訴訟代理人：黃青洲，江西京天律師事務所律師。

一審被告、二審被上訴人：景德鎮市市場和質量監督管理局（原景德鎮市工商行政管理局）。住所地：江西省景德鎮市廣場北路616號。

法定代表人:鐘良貴，局長。

委托訴訟代理人：王凱，工作人員。

委托訴訟代理人：李俊，江西泰方律師事務所律師。

美國新都興業有限公司（以下簡稱新都公司）訴景德鎮市商務局、景德鎮市市場和質量監督管理局（以下簡稱景德鎮市監局）、楊杰股權轉讓許可和股權、法定代表人變更登記一案，江西省景德鎮市中級人民法院于2016年8月1日作出（2015）景行初字第14號行政判決，駁回新都公司的訴訟請求。新都公司不服提起上訴后，江西省高級人民法院于2017年1月17日作出（2016）贛行終293號行政判決，撤銷一審判決，撤銷景德鎮市商務局2011年5月30日作出的《關于同意江西盛都置業有限公司股權轉讓的批復》，撤銷景德鎮市監局2011年6月7日作出的股權轉讓登記、法定代表人變更登記行為。楊杰不服，在法定期限內向本院申請再審。本院依法組成由審判員耿寶建擔任審判長并主審、審判員白雅麗、審判員馬東旭參加的合議庭，對本案進行了審查，現已審查終結。

一、二審法院經審理查明，2002年5月16日，新都公司與景德鎮市高新區管理委員會（以下簡稱高新管委會）簽訂《景德鎮市民營陶瓷科技園區開發建設合同》。合同約定，新都公司成立外資公司為科技園開發建設位于瓷都大道上的”景德鎮市民營陶瓷科技園”項目，高新管委會負責征地300畝，并負責辦理建設用地許可和建設用地使用權證給外資公司。2002年6月6日，新都公司在江西市建立了外資企業”江西盛都置業有限公司”（以下簡稱盛都公司）負責”景德鎮市民營陶瓷科技園”項目的開發，并制定了《江西盛都置業有限公司章程》。2002年7月15日，原景德鎮市對外貿易經濟合作局發布景外經貿字[2002]第53號《關于江西盛都置業有限公司可行性研究報告及章程的批復》，同意新都公司在景德鎮設立外資企業盛都公司。2002年7月10日，江西省人民政府核發贛景外資[2002]0009號批準證書。2002年9月24日，盛都公司成立，法定代表人為陳托黎，注冊資本為6560萬元。2010年12月22日，盛都公司法人代表同意委托陳定河全權處理盛都公司清盤、審計、股權轉讓、董事長法人代表變更等事宜，委托期限為一年。該委托事項在福建省公證處進行了公證。2011年1月8日，盛都公司2011年第二次董事會作出決議，同意新都公司將其持有的盛都公司100％股權轉讓給楊杰，與會董事雖有陳托黎姓名，但未有其本人簽名，陳定河等其他董事在決議上簽名。同月9日，新都公司和楊杰簽訂《股權轉讓協議》，協議約定，新都公司同意將其持有的盛都公司出資額6560萬元、占注冊資本的100％股權轉讓給楊杰，出讓方欄內，陳定河簽名，新都公司具章。新都公司對該公章提出質疑，認為該章不是其持有的公章，與在工商部門備案公章不一致。同月16日，江西盛都公司2011年第二次出資人決議，根據盛都公司2011年第二次董事會決議，同意新都公司將其持有的盛都公司出資額656O萬元、占注冊資本的100％股權轉讓給楊杰。同月23日，盛都公司2011年第三次出資人決議，同意第二次出資人決議內容，并對董事成員作出變更。2011年5月30日，原景德鎮市招商協作局以景協字（2011）16號文批準新都公司與楊杰的股權轉讓，2011年6月7日，原景德鎮市工商行政管理局進行了涉案的股權轉讓登記、法定代表人變更登記，并頒發了新的營業執照。另查明，原景德鎮市工商行政管理局現變更為景德鎮市監局；原景德鎮市招商協作局現變更為景德鎮市商務局。

一審法院認為，本案雖然于2012年2月27日立案，但新都公司系在法定期限內向法院提交訴狀，主張權利，本案起訴期限并未超過。關于陳定河是否取得變更股權授權問題。結合案情，陳托黎既是新都公司的出資人即本案一審原告的法人代表，也是盛都公司的法人代表，其委托陳定河處理盛都公司股權且對該授權進行公證，考慮到兩公司的關聯，在沒有特別聲明陳托黎不代表新都公司授權情形下，則意味著陳托黎同意代表出資人及盛都公司委托陳定河處置股權。倘若按照新都公司理解，陳托黎只是代表盛都公司而非代表出資人新都公司委托，該委托就會因欠缺出資人意思而令受托人陳定河無法處置盛都公司股權，一方面授權他人處置公司，一方面又限定其處置，這顯然不屬陳托黎初衷，也無法實現陳托黎委托意愿、達到委托目的。新都公司提出的陳定河只是接受陳托黎委托處置盛都公司股權、而未接受新都公司委托處置公司資產的辯解自相矛盾，不能成立。

關于兩被訴行政機關是否盡到合法審核問題。國家工商總局工商企字（2001）第67號《關于登記主管機關對申請人提交的材料真實性是否承擔相應責任問題的答復》中規定，申請人提交的申請材料和證明文件是否真實的責任應由申請人承擔。登記主管機關的責任是對申請人提交的有關申請材料和證明文件是否齊全，以及申請材料和證明文件及其所記載的事項是否符合有關登記管理法律法規的規定進行審查，因申請材料和證明文件不真實所引起的后果，登記主管機關不承擔相應責任；2006年《商務部辦公廳關于對外商投資企業股權變更有關問題的答復》第三條也規定，股權變更的申請人應對其所提交的申請材料的真實性負責。針對當事人之間的股權轉讓，審批及登記機構只負責對申請人提交的股權變更材料進行形式審查，如申請人提交的材料齊全且符合法律規定即可批準股權轉讓且作變更登記。本案中，新都公司及盛都公司的法人代表陳托黎同意委托陳定河處置盛都公司股權，陳定河將股權轉讓給楊杰，即可視為兩公司均同意將股權轉讓給楊杰。而且陳定河及盛都公司原董事也召開會議形成董事會和出資人會議紀要，對股權轉讓及董事變更等事宜依法作出決議。協議簽訂時，陳定河在出讓方欄簽名，楊杰作為受讓方簽字確認。應該說，新都公司將股權轉讓給楊杰，不管形式上還是實質上均符合法定要件。景德鎮市商務局根據當事人提交的股權轉讓協議、出資人決議、董事會決議等材料，對本案股權能否依法轉讓作出形式審查再予批復并未不妥；景德鎮市監局根據批復對股權作出變更符合法律規定。

關于公章是否影響股權變更問題。新都公司認為，在其與楊杰簽訂的股權轉讓協議中，在出讓方欄所加蓋的公章并非其持有的公章而是偽造公章，兩被訴行政機關在辦理股權變更時應該謹慎審核，合法審查。兩被訴行政機關則認為，在股權轉讓審批及變更登記時，其無法確認股權轉讓協議上公章與新都公司持有的公章是否一致，即使確認公章不一致，根據公章登記備案制度，新都公司未將公章備案，也無法確認哪一枚公章是真實；而且，其審核股權轉讓能否成立，主要在于股權轉讓協議是否有當事人的簽名，公章不是股權轉讓的法定要件，是否加蓋公章不影響股權轉讓。楊杰則認為該公章屬真實，是陳定河加蓋。在公章使用上，首先，國家工商行政管理局、對外貿易經濟合作部1997年頒布的[1997]外經貿法第267號《外商投資企業投資者股權變更的若干規定》第九條第六項規定，企業需要變更股權，應向審批機關報送的材料中含有轉讓方與受讓方簽訂的并經其他投資者簽字或以其他書面方式認可的股權轉讓協議。可見，股權轉讓協議成立的實質要件在于轉讓方與受讓方雙方確認，形式要件不一。本案中，陳托黎既作為出資人即本案一審原告法人代表，也作為盛都公司法人代表委托陳定河全權處理江西盛都公司清盤、審計、股權轉讓、董事長法人代表變更等事宜，陳定河接受委托后在股權轉讓協議的轉讓方一欄內簽字，視為新都公司同意將股權轉讓給楊杰。至于在股權轉讓協議上是否加蓋公章已不影響股權轉讓的效力。所以兩被訴行政機關對股權轉讓協議上公章是否與新都公司持有的公章一致，沒有實質和形式上的審查義務。其次，雖然加蓋在股權轉讓協議上的公章是否與新都公司持有的公章一致，不影響股權轉讓效力，但從權利救濟角度，如新都公司認為楊杰偽造了公司印章，其可向相關部門主張權利。綜上，原審認定景德鎮市商務局、景德鎮市監局對本案股權轉讓進行審查和登記的行政行為符合法定程序。據此，原審依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十九條之規定，判決駁回新都公司的訴訟請求。

二審法院認為，景德鎮市商務局與景德鎮市監局作出被訴行政行為時未告知新都公司訴權和起訴期限，故新都公司的起訴應按照《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第四十一條第一款規定的2年起訴期限執行，一審法院認定新都公司的起訴未超過起訴期限并無不當。

關于景德鎮市商務局2011年5月3O日作出的景協字[2011]16號《關于同意江西盛都置業有限公司股權轉讓的批復》審批行為，其合法性主要存在幾個方面問題。首先，投資者股權變更申請書是投資者自愿辦理股權變更審批申請的重要法律文書。參照《最高人民法院關于審理外商投資企業糾紛案件若干問題的規定（一）》（法釋[2010]9號）第五、六條的規定可知，股權轉讓合同成立后，轉讓方和外商投資企業不履行報批義務的，需經法院審查后判令賠償損失或履行報批義務，即簽訂股權轉讓合同與履行報批手續是兩個法律行為。審批機關在審查股權變更申請時，應當審查投資者是否提交了股權變更申請書，以確認轉讓方和外商投資企業自愿辦理報批手續。本案報批材料中僅有江西盛都公司蓋章的申請書，不符合《外商投資企業投資者股權變更的若干規定》第九條第一款第一項關于報送”投資者股權變更申請書”的規定。其次，《外商投資企業投資者股權變更的若干規定》第十條規定，”股權轉讓協議應包括以下主要內容：（一）轉讓方與受讓方的名稱、住所、法定代表人的姓名、職務、國籍；（二）轉讓股權的份額及其價格；（三）轉讓股權交割期限及方式；（四）受讓方根據企業合同、章程所享有的權利和承擔的義務；（五）違約責任；（六）適用法律及爭議的解決；（七）協議的生產與終止；（八）訂立協議的時間、地點?！北景笀笈牧现兴峤坏墓蓹噢D讓協議僅包含”經雙方協商一致同意股東美國新都興業有限公司將其持有的江西盛都置業有限公司出資額6560萬元人民幣，占注冊資本的100％股權轉讓給楊杰”的內容，不符合該條規定的內容要件，存在形式瑕疵。第三，本案報批材料中的股權轉讓協議是由陳定河簽署，陳定河是否取得新都公司授權應當是行政機關審查的重點之一。本案中，陳定河受托的授權委托書中明確列明委托人為”江西盛都置業有限公司”。雖然盛都公司與新都公司的法定代表人均為陳托黎，但二者具有不同的法律人格。且委托是一種授權性的法律行為，受托人僅能在授權范圍內行為，不宜直接推斷出授權范圍外的意思表示和行為能力。在缺乏明確授權依據的情況下，不能直接認定陳定河取得了新都公司的授權。從形式審查角度，行政機關在審查委托手續時應當以新都公司的公章或經新都公司蓋章認可的法定代表人簽字為依據，但本案報批材料中的授權委托書既無新都公司公章，亦無證明新都公司時任法定代表人的有效證據。同時，”美國新都公司委托相關人員轉讓股權”與”江西盛都公司委托相關人員辦理股權轉讓的報批和變更手續”是兩種委托關系，即股權轉讓需由新都公司委托處置，申請股權轉讓審批、登記及法定代表人變更登記需由盛都公司法定代表人或委托人提交報批材料、辦理相關手續，二者委托內容、目的不同，故盛都公司委托陳定河全權處理江西盛都公司清盤、審計、股權轉讓、董事長法人代表變更等事宜，不能從目的上推導出新都公司已委托陳定河轉讓股權。第四，在陳定河未取得新都公司明確授權的情況下，本案股權轉讓協議是否有新都公司法定代表人簽字或新都公司蓋章應是行政機關的審查重點之一。經查，本案股權轉讓協議中所加蓋的”美國新都興業有限公司”公章與2002年景德鎮市民營陶瓷科技園區開發建設合同及案卷存卷的其他法律文書上加蓋的公章存在明顯不同。根據《外商投資企業投資者股權變更的若干規定》第九條的規定，變更股權時企業應向審批機關報送企業原合同等材料，因此審批機關具有形式審查的可能性。該院雖不能直接確認股權轉讓協議加蓋的公章是否屬偽造，但從證據優勢角度，因該公章與其他有權機關存檔的公章明顯不同，且無其他證據證明美國新都公司制有兩套公章，該股權轉讓協議上的公章不能視為新都公司的真實意思表示。第五，景協字[2011]16號《關于同意江西盛都置業有限公司股權轉讓的批復》在同意股權轉讓各方于2011年1月9日簽訂的《股權轉讓協議》的同時，稱”自江西盛都置業有限公司營業執照換發之日起2個月之內支付全部股權轉讓對價”。但該內容并無法律法規依據，亦不屬于報批材料中的約定內容，被訴行政機關對此不能做出合理解釋。

關于景德鎮市監局2011年6月7日作出的股權轉讓登記、法定代表人變更登記行為。經查，本案行政登記行為作出時的法律依據主要有《中華人民共和國公司法》《公司登記管理條例》以及2006年4月27日國家工商行政管理總局、商務部、海關總署、國家外匯管理局聯合印發的《關于外商投資的公司審批登記管理法律適用若干問題的執行意見》。其中意見第十三條規定，”外商投資的公司申請變更登記應當依照《公司登記管理條例》第二十七條、第二十九條、第三十一條、第三十二條、第三十三條、第三十四條、第三十五條規定提交相應的文件。因下列情形辦理有關登記事項變更登記時還應當提交原審批機關的審批文件以及變更后的批準證書……（八）有限責任公司股權轉讓或股份有限公司股份轉讓。……除前款規定情形以外，外商投資的公司登記事項變更涉及公司章程修改的，應當在辦理變更登記手續后30日內依法向審批機關辦理變更手續?！睂φ障嚓P規定，本案被訴行政登記行為主要存在以下問題：首先，《公司登記管理條例》第二十七條規定，申請變更登記必須提供”公司法定代表人簽署的變更登記申請書”，且涉及修改公司章程的，應當提交”由公司法定代表人簽署的修改后的公司章程或者公司章程修正案”，即法定代表人簽名是變更登記的必備要件。經查，本案變更登記程序中提交的外商投資企業變更（備案）登記申請書寫明申請人為”江西盛都置業有限公司”，但在法定代表人處簽名為”楊杰”，申請內容為變更股權、法定代表人。在附后的指定代表或委托代理人材料中，代理人為”鄭勇”，委托人為”楊杰”。根據《公司登記管理條例》第二十六條關于”公司變更登記事項，應當向原公司登記機關申請變更登記。未經變更登記，公司不得擅自改變登記事項”的規定，在變更登記完成前，盛都公司的法定代表人仍為陳托黎，本案變更申請書及修改后的章程明顯不符合法律法規的明確要求。且本案變更登記的目的為變更法定代表人和股東為”楊杰”，在行政機關變更登記審查程序中，由楊杰作為盛都公司的法定代表人以及變更手續的委托人屬于明顯、重大的錯誤。其次，外商企業在辦理股權變更登記時，應當重新提交審批程序中的一系列文件，并提交原審批機關的審批文件、變更后的批準證書。即本案被訴行政登記行為同樣存在授權委托問題，且被訴行政許可行為直接影響登記行為的合法性。綜上，景德鎮市商務局2011年5月30日作出的景協字[2011]16號《關于同意江西盛都置業有限公司股權轉讓的批復》、景德鎮市監局2011年6月7日作出的股權轉讓登記、法定代表人變更登記行為存在《中華人民共和國行政訴訟法》第七十條規定的主要證據不足及違反法定程序的情形，依法應當撤銷。一審判決認定的主要事實清楚，但適用法律、法規不當，二審法院依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第二項規定，判決撤銷一審行政判決；撤銷景德鎮市商務局2011年5月30日作出的《關于同意江西盛都置業有限公司股權轉讓的批復》；撤銷景德鎮市監局2011年6月7日作出的股權轉讓登記、法定代表人變更登記行為。

楊杰向本院申請再審，請求：撤銷二審判決，裁定駁回新都公司的起訴。其申請再審的主要事實和理由為：1.新都公司的起訴已超過法定起訴期限，人民法院應當依法裁定駁回其起訴。本案被訴的股權轉讓行政許可行為、股權轉讓和法定代表人變更登記行為作出時間分別是2011年5月30日、2011年6月7日，而新都公司自認其在2011年11月1日已經知道上述行政行為存在，其于2012年2月27日才向一審法院起訴，已經超過行政訴訟法規定的三個月的起訴期限。2.景德鎮市商務局、景德鎮市監局在辦理股權轉讓行政許可、股權轉讓和法定代表人變更登記中已盡到法定審查義務，二審判決未能全面查清楊杰與新都公司、盛都公司之間的實際關系，認定事實不全面，適用法律法規錯誤，依法應予撤銷。

本院補充查明事實如下：本案審查期間，美國華輝發展公司以盛都公司為被告、以新都公司、楊杰為第三人向一審法院提起民事訴訟，要求確認美國華輝發展公司對盛都公司享有100%股權。一審法院經審理于2018年10月19日作出（2017）贛02民初10號民事判決，確認美國華輝發展公司對盛都公司享有87.12%的股權，駁回了美國華輝發展公司的其他訴訟請求?，F美國華輝發展公司已提出上訴。

本院認為:本案爭議焦點為景德鎮市商務局作出的同意股權轉讓批復和景德鎮市監局作出的股權和法定代表人變更登記之合法性。圍繞這一焦點問題，綜合各方當事人再審請求和訴辯理由，本案需要具體審查和解決以下幾個方面問題：

一、關于起訴期限的審查和判定問題

起訴期限是公民、法人或者其他組織提起行政訴訟的法定條件之一，超過起訴期限提起訴訟且無正當理由的，即喪失尋求司法救濟和保護的機會，人民法院將依法裁定不予立案或者駁回起訴。行政訴訟起訴期限制度的設立，旨在督促行政相對人或利害關系人及時提起訴訟、救濟權利，維護行政行為效力，保障行政法律關系穩定，維系正常的社會管理秩序。本案被訴行政行為分別是景德鎮市商務局于2011年5月30日作出的批準股權轉讓行政許可行為和景德鎮市監局于2011年6月7日作出的股權和法定代表人變更登記行為。因景德鎮市商務局和景德鎮市監局作出上述被訴行政行為時未告知訴權或起訴期限，根據原《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第四十一條第二款規定，本案應適用2年的起訴期限，即新都公司至遲應分別于2013年5月30日、6月7日前提起訴訟，均未超過法定期限，而新都公司向一審法院提交起訴狀的時間為2012年2月份，并未超過上述解釋規定的起訴期限。一、二審法院認定新都公司提起本案訴訟未超過法定起訴期限具有事實和法律依據，本院予以支持。

二、關于多個行政行為的立案和審理規則問題

公民、法人或者其他組織提起行政訴訟，應當遵循行政訴訟法關于立案條件的具體規定，同時也要符合行政訴訟立案程序的慣常要求。通常情況下，除行政訴訟法規定的復議維持共同被告案件以及行政訴訟附帶賠償案件外，公民、法人或者其他組織提起行政訴訟，應當遵守”一案一訴”的基本原則，即對一個行政行為不服提起訴訟，人民法院審查符合立案條件的，應賦一個案號、立一個案件、作一項裁判；對于同時起訴兩個及兩個以上不具有直接關聯性的行政行為，經審查均符合立案條件的，人民法院應當分別立案、分別審理、分別裁判，不宜無條件、無原則的進行統一審理，更不能作出合一裁判。這不利于人民法院審查職能作用的充分發揮，也有礙于行政審判效率的有效提升，有時還會使行政案件裁判方式的選擇適用陷入困境。根據本案查明情況，新都公司起訴的對象分別是景德鎮市商務局于2011年5月30日作出的股權轉讓行政許可行為和景德鎮市監局于2011年6月7日作出的股權和法定代表人變更行政確認行為。雖然上述行政行為之間存在先后關系，即前者行政許可是后者行政確認的前置條件，后者需以前者為依據和前提。但是，二者畢竟屬性不同，分涉不同法律規范調整，審查程序和方法上也有所不同，因此，應當分別予以立案并作出相應的裁判。一、二審法院對此未予審查處置似有不妥，但鑒于各方當事人歷次訴訟中均未提及，且該事項并非屬于法定的再審事由，再行調整已無實際必要，故本院在此予以指正。

三、關于公司變更登記行為的法律性質和審查模式問題

公司依法設立以后的存續期間，因公司股東、法定代表人、名稱和住所地、注冊資本和經營范圍等變化，公司登記機關會對公司登記事項進行相應的變更登記。作為公司登記的一種法定種類，公司變更登記的性質取決于公司登記的性質。而關于公司登記的行為屬性，在《中華人民共和國行政許可法》（下稱行政許可法）頒布實施前，存在較大爭議，存在行政確認說和行政許可說兩種基本觀點。但隨著行政許可法的全面實施，該法第十二條第五項明確規定：”下列事項可以設定行政許可：企業或者其他組織的設立等，需要確定主體資格的事項?！痹摋l規定從法律上宣告了公司登記的行政許可性質。既然公司登記屬于行政許可事項，那么針對公司登記事項的變更登記原則上也應當屬于行政許可，需要遵循行政許可法的規定。

作為一種依申請的行政行為，公司變更登記包括當事人申請和登記機關受理、審查、登記、造冊、頒證等多個環節。其中，公司登記機關的審查是諸多環節中最為關鍵和最為重要的一環，直接決定著登記申請能否得到準許，登記程序能否順利進行，登記目的能否有效實現。所謂變更登記審查，是指登記機關對公司提出的變更登記申請是否符合法律、行政法規的規定依法進行審查的活動。關于公司變更登記的審查問題，一般有形式審查說和實質審查說兩種觀點。大體上，形式審查說認為，行政許可機關在實施許可時僅對申請材料是否齊全、是否符合法定形式負有審查職責，對申請材料真實性不作審查，也不對申請材料真實性承擔責任。實質審查說則主張，行政許可機關在實施許可時應當對申請材料是否真實有效進行核實，以確保許可的合法有效。不同的審查學說反映不同的審查標準，代表著不同的價值取向：形式審查重在突出登記效率，實質審查旨在強調交易安全。上述兩種變更登記審查模式均具有其合理內核，尤其是隨著國家治理能力和治理體系的進步和商事制度改革的深入，公共服務需求漸趨緊迫，行政管理扁平化趨勢越發明顯的現實背景下，無論是形式審查還是實質審查均難以適用公司登記實踐需要，無法滿足公司登記案件審判的現實需求。為此，必須適時對公司變更登記的審查模式作出調適，在借鑒吸收現有審查模式合理成分基礎上，用”法定條件審查說”指導公司變更登記工作實踐。所謂”法定條件審查說”，主要是指公司登記機關根據《中華人民共和國公司法》和《公司登記條例》等法律法規的規定，審查相關主體的變更登記申請，如申請人提供的書面材料能夠成立，不存在表面上不符合規定之處，則予以變更登記；相反，如申請人提供的書面申請材料存有疑點或者不能確定，則不予變更登記。《最高人民法院關于審理公司登記行政案件若干問題的座談會紀要》第二條規定，登記機關無法確認申請材料中簽字或者蓋章的真偽，要求申請人進一步提供證據或者相關人員到場確認，申請人在規定期限內未補充證據或者相關人員未到場確認，導致無法核實相關材料真實性，登記機關根據有關規定作出不予登記決定，申請人請求判決登記機關履行登記職責的，人民法院不予支持。該條規定確定了以下幾個問題：一是登記機關必須對申請材料真實性進行審查；二是對申請材料真實性的審查首先是形式上的，即看是否存在表面上的不一致或錯誤之處；三是如果登記機關無法得出真實或虛假的結論，則需要進一步核實，申請人必須配合；四是登記機關無法得出是否真實結論的，可以不予變更登記?；蛘咄晟坪脱a充材料后再提出申請；五是登記機關可以判斷申請材料本身是否合法、有效，但對申請材料記載的內容是否合法、有效無法作出實質判斷，只能是形式上的判斷。上述座談會紀要較為全面系統地提出了包括變更登記在內的公司登記的一般審查模式，即法定條件審查模式。這種模式既是登記機關在變更登記審查時應當遵循的工作方式，也是人民法院審理公司登記行政案件所應遵循的審查思路。

四、關于股權轉讓批準行為和股權、法定代表人變更登記行為的審查問題

《中華人民共和國外資企業法》第十條規定，外資企業分立、合并或者其他重要事項變更，應當報審查批準機關批準，并向工商行政管理機關辦理變更登記手續?？梢姡覈鴮ν赓Y企業重要事項的變更實行許可和登記雙重審查制度，在保障外資企業投資人合法權益的同時最大限度維護國家利益和社會公共利益。外資企業股權轉讓批準系依申請作出的行政許可行為，批準機關應當按照《中華人民共和國行政許可法》《中華人民共和國外資企業法》及相關法規、規章的規定履行審查職責。原外貿部和國家工商行政管理局1997年《外商投資企業投資者股權變更的若干規定》第九條規定，由于本規定第二條第一、二項原因需要變更股權的，企業應當向審批機關報送下列文件：（一）投資者股權變更申請書；（二）企業原合同、章程及其修改協議；（三）企業批準證書和營業執照復印件；（四）企業董事會關于投資者股權變更的決議；（五）企業投資者股權變更后的董事會成員名單；（六）轉讓方與受讓方簽訂的并經其他投資者簽字或以其他書面方式認可的股權轉讓協議；（七）審批機關要求報送的其他文件。第十條規定，股權轉讓協議應包括以下主要內容：（一）轉讓方與受讓方的名稱、住所、法定代表人的姓名、職務、國籍；（二）轉讓股權的份額及其價格；（三）轉讓股權交割期限及方式；（四）受讓方根據企業合同、章程所享有的權利和承擔的義務；（五）違約責任；（六）適用法律及爭議的解決；（七）協議的產生與終止；（八）訂立協議的時間、地點。本案中，盛都公司在向景德鎮市商務局申請辦理股權轉讓批準手續時，雖然提交了外商企業審批受理表、盛都公司章程、股權轉讓協議、關于股權變更報告、2011年盛都公司三份董事會決議、盛都公司營業執照復印件、授權委托書、公證書、個人經濟報告、楊杰身份法律證明、市商務局以前作出的兩份批準證書、市商務局同意股權轉讓的批復、外商企業批準證書等材料。但是，沒有作為投資者的新都公司簽字或蓋章的股權變更申請書，僅有盛都公司蓋章提交的股權變更申請書，然而盛都公司并非是投資者；同時，作為股權變更表征的股權轉讓協議書的內容極為簡單，欠缺交割期限及方式、違約責任、受讓方權利義務等多項法定內容，與前述規章的內容要求相差甚遠。而按照法定條件審查的要求，上述材料的缺失和股權轉讓協議內容的失范，應當足以引起作為行政許可機關的景德鎮市商務局登記人員的關注和重視，其應在辦理股權轉讓可時進行詢問和核實，同時也是許可機關應盡的合理注意義務。而在此情形下，景德鎮市商務局仍然作出同意盛都公司股權轉讓的批復，屬于未盡到審查職責的違法許可行為。一審法院判決駁回新都公司的訴訟請求適用法律法規錯誤。二審法院審理后判決撤銷有事實和法律依據。

《中華人民共和國公司登記管理條例》第二十六條規定，公司變更登記事項，應當向原公司登記機關申請變更登記。未經變更登記，公司不得擅自改變登記事項。第二十七條規定，公司申請變更登記，應當向公司登記機關提交下列文件：（一）公司法定代表人簽署的變更登記申請書；（二）依照《公司法》作出的變更決議或者決定；（三）國家工商行政管理總局規定要求提交的其他文件。公司變更登記事項涉及修改公司章程的，應當提交由公司法定代表人簽署的修改后的公司章程或者公司章程修正案。變更登記事項依照法律、行政法規或者國務院決定規定在登記前須經批準的，還應當向公司登記機關提交有關批準文件。本案中，盛都公司在向景德鎮市質監局申請變更登記時，提交了變更登記申請書、登記審核表、執照正副本、委托書、申請報告、股東會決議、董事會決議、章程、驗資報告、股東的資格證明、住所證明、前置審批文件、股東名錄、董事、監事、經理的身份證明、法定代表人登記表、股權轉讓協議等材料。因作為前置審批文件的景德鎮市商務局所作的同意股權轉讓批復已被判決撤銷，股權轉讓和法定代表人變更登記已不具備法定條件，二審法院據此判決撤銷股權轉讓和法定代表人變更登記符合法律規定。

原國家工商行政管理局《企業法人法定代表人登記管理規定》第六條第三項規定，企業法人申請辦理法定代表人變更登記，應當向原企業登記機關提交下列文件：（三）由原法定代表人或者擬任法定代表人簽署的變更申請書。二審法院認為在變更登記之前，作為擬任法定代表人的楊杰無權簽署變更登記申請書以及修改后章程或章程修正案的觀點缺乏法律依據，該觀點不能作為認定景德鎮市市場和質量監督管理局變更登記違法的理由，本院在此予以指正。

五、關于公司變更登記案件裁判方式選擇問題

行政行為一經作出即生效。公司登記事項發生變更登記后，公司相關登記內容已經發生變更，并在此基礎上進行了經營活動，產生的權益或損失，形成了新的權利義務，而且公司的經營也可能發生了重大變化，甚至已經有善意第三人介入其中。因此，人民法院在對公司變更登記案件作出裁判時，不能簡單地作出肯定性或否定性的判決，必須全面考慮變更登記的具體內容、重要程度以及變更登記后的公司存續和經營情況等多種因素，靈活運用撤銷判決、變更判決、駁回訴訟請求判決，既依法作出評判，又要兼顧公司的經營穩定和長遠發展以及相關當事人的合法權益。本案中，盛都公司由新都公司全資設立并由新都公司委派相關人員從事經營管理活動；后經變更登記，盛都公司股權結構發生重大變化，新都公司將持有盛都公司的股份全部轉讓于楊杰，楊杰成為唯一股東并接管公司，從事相關經營管理活動；二審判決撤銷股權轉讓批準和股權、法定代表人變更登記后，楊杰又退出公司管理，新都公司再次接管公司進行經營。以上過程表明，盛都公司因股權轉讓和變更以及法院的裁判，多次發生內部治理結構變化，導致盛都公司事實上處于極不穩定的經營狀態，不符合公司法設立公司和公司登記管理法規的立法目的，不利于公司的實際經營和長遠發展，也無助于實現股東、投資人以及公司職工利益的最大化保護。有鑒于此，本院認為，在二審法院已判決撤銷變更登記情況下，在再審申請人楊杰無充分證據證明其主張的基礎上，不宜再行撤銷二審法院生效判決，避免使公司登記事項長期變動，維護公司正常的經營秩序。

同時，本案名義上是因股權轉讓行政許可和登記引發的行政爭議，而實質是以楊杰為代表的一方投資人和以陳托黎為代表的一方投資人之間形成的投資權益爭議，本質上屬于民事權益糾紛，通過民事訴訟解決彼此間的權益糾紛似為最佳選擇。二審法院已判決撤銷景德鎮市商務局作出的股權轉讓許可行為和景德鎮市質監局作出的股權和法定代表人變更登記行為，盛都公司相關登記事項已恢復至變更登記之前狀態，并由陳托黎委托和指派相關人員對盛都公司實施經營和管理?，F楊杰欲通過申請再審方式達到再次變更相關登記事項的目的，而在本案審查過程中，楊杰與新都公司爭議的實質仍然集中在盛都公司股權比例問題，而解決該問題直接的、有效的方式是民事訴訟，即通過民事訴訟解決彼此對盛都公司所享股權之份額。據此，楊杰通過申請行政案件再審的方式以實現股權變更和投資權益維護，似有舍近求遠之嫌，權利救濟實效性不足，也無助于盛都公司開展正常經營活動。

事實上，在本案審查過程中，美國華輝發展公司以盛都公司為被告、以新都公司和楊杰為第三人已向一審法院提起民事訴訟，要求確認其享有盛都公司100%股權份額。經審理，一審法院已判決確認美國華輝發展公司享有盛都公司87.12%的股權。美國華輝發展公司等實際權利人可待該民事判決生效后，依照《中華人民共和國民事訴訟法》《中華人民共和國公司登記管理條例》等法律法規規定向批準機關和登記機關申請辦理變更登記，此系解決各方投資人投資權益糾紛行之有效的方式。

綜上，景德鎮市商務局、景德鎮市監局在作出股權轉讓許可和股權、法定代表人變更登記時，未盡到法定的審查職責，審查程序存在違法，二審法院判決撤銷有事實和法律依據。楊杰的再審申請不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條規定的情形。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第一百零一條、《最高人民法院關于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》第一百一十六條第二款之規定，裁定如下：

駁回再審申請人楊杰的再審申請。

審判長  耿寶建

審判員  白雅麗

審判員  馬東旭

二〇一八年十二月三日

書記員  于 露

 文章來源：行政法