行政處罰設(shè)定權(quán)的輔助性和過渡性的要求是什么

由于法律是行政處罰的最終來源，因而法律對行政處罰的設(shè)定權(quán)不存在輔助性和過渡性問題，所謂行政處罰設(shè)定權(quán)的輔助性和過渡性是針對行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章而言的。行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章行政處罰設(shè)定權(quán)的輔助性表現(xiàn)在：

(1)法規(guī)、規(guī)章的設(shè)定權(quán)均受制于法律。法規(guī)、規(guī)章的設(shè)定權(quán)只在有法律對特定行政事務(wù)未作規(guī)定時(shí)方可行使，當(dāng)法律對特定行政事務(wù)是否應(yīng)受處罰作出規(guī)定后，[⑩]法規(guī)、規(guī)章不能行使設(shè)定權(quán)，只能在法律規(guī)定的應(yīng)受處罰的行為、罰種和幅度內(nèi)作出具體規(guī)定。如果法規(guī)、規(guī)章行使設(shè)定權(quán)在前，法律規(guī)定在后，則法規(guī)、規(guī)章應(yīng)根據(jù)法律的規(guī)定對其已設(shè)定的行政處罰與法律相抵觸的部分進(jìn)行清理和修改;

(2)地方性法規(guī)和國務(wù)院部委規(guī)章的設(shè)定權(quán)，除受制于法律外還受制于行政法規(guī)，即以法律、行政法規(guī)沒有規(guī)定為前提，并且在法律、行政法規(guī)作出規(guī)定后，已設(shè)定的行政處罰不得與法律、行政法規(guī)的新規(guī)定相抵觸;

(3)地方規(guī)章設(shè)定權(quán)的行使必須以法律、行政法規(guī)地方性法規(guī)均無規(guī)定為前提，并不得與其后制定的法律、法規(guī)和地方性法規(guī)相抵觸。由于法規(guī)、規(guī)章設(shè)定權(quán)具有上述輔助性，因而造成此種權(quán)力的兩點(diǎn)缺陷：第一，為不致明顯與行政法治原理相沖突，設(shè)定權(quán)必須局限于有限的范圍內(nèi)，這就有可能出現(xiàn)即使用足設(shè)定權(quán)也不能為行政執(zhí)法提供充分必要的執(zhí)法手段的窘態(tài)，解決問題的根本方法還在于加強(qiáng)法律的制定工作;第二，設(shè)定權(quán)是一種“不安全”的權(quán)力，因?yàn)橐坏┏霈F(xiàn)相應(yīng)的“上位法規(guī)”，設(shè)定權(quán)便失去存在的基礎(chǔ)，而必須隨之作出相應(yīng)的修改。

鑒于行政處罰的侵害性，允許法律以外的其他規(guī)范性文件在無法律的具體依據(jù)時(shí)自行規(guī)定行政處罰是不符合法治原則的，《行政處罰法》規(guī)定行政處罰設(shè)定權(quán)是在法制不完備的現(xiàn)實(shí)條件下所采取的一種權(quán)宜措施，隨著法律制定工作的逐步加強(qiáng)，留給設(shè)定權(quán)在其中發(fā)揮作用的“法律空白”將日益減少，因此，法規(guī)、規(guī)章的設(shè)定權(quán)在具有輔助性的同時(shí)也具有過渡性。

指出法規(guī)、規(guī)章行政處罰設(shè)定權(quán)所具有的輔助性和過渡性，是為了防止產(chǎn)生一種錯(cuò)誤印象，即似乎行政處罰的法律依據(jù)主要是法規(guī)、規(guī)章設(shè)定的，離開了法規(guī)、規(guī)章的設(shè)定活動(dòng)行政處罰制度就無法運(yùn)轉(zhuǎn)。從根本講，法規(guī)和規(guī)章設(shè)定行政處罰的權(quán)力是一種有悖于現(xiàn)代行政法治原則的不規(guī)范的權(quán)力，無論是從發(fā)展我國行政法治，還是從推進(jìn)我國行政法律制度與國際慣例接軌考慮，法規(guī)、規(guī)章的設(shè)定權(quán)都不可能是一種長久的權(quán)力。由于法規(guī)和規(guī)章的設(shè)定權(quán)必須以“法律空白”為前提，隨著各個(gè)行政領(lǐng)域基本法律的制定，法規(guī)、規(guī)章的設(shè)定權(quán)總體上將趨于消亡。經(jīng)過改革開放以來十八年的努力，我國法制建設(shè)取得了很大成就，已有法律調(diào)整的領(lǐng)域與尚未有法律調(diào)整的領(lǐng)域相比，前者占多數(shù)，因此，即使在當(dāng)前法制還不夠完備的現(xiàn)實(shí)條件下，法規(guī)和規(guī)章的設(shè)定也不會(huì)是行政處罰法律依據(jù)的主要來源，相反，法規(guī)、規(guī)章對其“上位規(guī)范”所作的“具體規(guī)定”是行政處罰法律依據(jù)的主干。隨著法制的完善，法規(guī)、規(guī)章的設(shè)定權(quán)將與“具體規(guī)定權(quán)”并軌，成為“具體規(guī)定權(quán)”的一部分。

對于規(guī)章設(shè)定行政處罰的輔助性和過渡性，立法者在制定《行政處罰法》的過程中已經(jīng)達(dá)成共識(shí)，但對于行政法規(guī)和地方性法規(guī)設(shè)定行政處罰的輔助性和過渡性卻無人提及。在我國，行政法規(guī)的地位僅次于法律，在許多人的心目中，行政法規(guī)的合法性就像法律的合憲性一樣，是不用懷疑的。有關(guān)規(guī)章是不是行政法的一種表現(xiàn)形式，能不能設(shè)定行政處罰的問題常常引起學(xué)者之間的爭議，然而，對于行政法規(guī)的權(quán)力卻很少有人提出質(zhì)疑。其實(shí)，行政法規(guī)雖然依照憲法享有很高的法律地位，但其本質(zhì)與規(guī)章并無二致，均屬于行政機(jī)關(guān)的行政行為，是由行政官員按照首長負(fù)責(zé)制的原則制定的，如果說規(guī)章無法律依據(jù)自行設(shè)定行政處罰違反法治原則，那么這一理由對行政法規(guī)同樣適用。

地方性法規(guī)的情況略微復(fù)雜一些，從總體上講，如無法律特別授權(quán)，地方人大不能制定侵害公民合法權(quán)益的規(guī)范性文件，但地方性法規(guī)畢竟是人民代表機(jī)關(guān)制定的，是民意體現(xiàn)，倘若法律賦予地方性法規(guī)有限的處罰設(shè)定權(quán)，是可以運(yùn)用民主和法治理論加以解釋的，在那些實(shí)行地方自治的國家也可以找到地方自治團(tuán)體在法律嚴(yán)格限定的范圍內(nèi)設(shè)定輕微的行政處罰的實(shí)例。我國沒有實(shí)行地方和中央分權(quán)的制度，原則上中央可就一切地方事務(wù)立法，沒有中央在法律上不能介入的地方事務(wù)，因此，地方性法規(guī)對行政處罰的設(shè)定也是“不安全的”，并且隨著法律的完備，地方性法規(guī)有權(quán)設(shè)定行政處罰的面也將逐步縮小。因此，不能認(rèn)為只有規(guī)章的設(shè)定權(quán)是輔助性和臨時(shí)性的，行政法規(guī)和地方性法規(guī)對行政處罰的設(shè)定權(quán)也不是一種主導(dǎo)性的、穩(wěn)定的權(quán)力，它們的作用同樣也將隨著法律的完備而減弱。