【摘要】本文在比較我國《環(huán)境保護法》和美國《國家環(huán)境政策法》的法律實踐的基礎上，提出修訂我國《環(huán)境保護法》的方向和重點是為政府環(huán)境保護公共職能的統(tǒng)一性提供更充分的保障。【關鍵詞】修改；環(huán)境保護法；公共職能；統(tǒng)一【英文關鍵詞】Amendment;EnvironmentalProtectionLaw;PublicFunctions;Unification【寫作年份】2007年【正文】當前，學界和政府有關部門都在研究《中華人民共和國環(huán)境保護法》（以下簡稱《環(huán)保法》”）的修訂問題。有人認為，應當制定一部《中華人民共和國環(huán)境法典》；有人認為應當將《環(huán)保法》上升為由全國人大制定的基本法”。這兩個建議，一個建議法律形式的變化，另一個建議立法機關層次的變化。這兩種變化似乎并不必然導致我國環(huán)境管理的改善。立法的首要問題是搞清楚現(xiàn)實對立法提出的關鍵問題和要求是什么？法典化和提升環(huán)保法為基本法，似乎都不是現(xiàn)實對立法提出的需要解決的關鍵問題。人們常說我國的《環(huán)保法》同美國的《國家環(huán)境政策法》一樣，都是關于環(huán)境保護事項的基本法”。同屬這種環(huán)境保護事項的基本法，為什么我國的《環(huán)保法》在施行十幾年后出現(xiàn)了一定程度的空心化”問題，而美國的《國家環(huán)境政策法》卻無此問題，長盛不衰？十幾年來（如果從1969年算起，美國的時間更長），兩國的國內(nèi)環(huán)境形勢都有很大變化。為什么我國的《環(huán)保法》現(xiàn)在甚至面臨廢除的問題，而美國的法卻沒有。其中原因，不是我國的經(jīng)濟體制改革的發(fā)展等理由所能夠完全解釋清楚的。這個問題，很值得研究。我認為，現(xiàn)實對《環(huán)保法》的修訂所提出的關鍵問題有兩個。它們是互相關聯(lián)的。針對這兩個問題來修訂《環(huán)保法》也許能夠達到改善我國環(huán)境管理的立法目的。第一個問題是有法不依的問題。現(xiàn)實中有兩種不遵守法律的現(xiàn)象。一是政府部門有法不依。二是開發(fā)者或生產(chǎn)者有法不依。兩者相比，前者更具根本的意義，更需要法律的規(guī)范和制約。最近發(fā)生的所謂環(huán)保風暴”（國家環(huán)保總局喝令停止30多項建設項目），凸現(xiàn)政府部門有法不依的問題。環(huán)境是公共品。對開發(fā)者和生產(chǎn)者而言，對公共品的濫用或存在有法不依的動機或者誘惑，從經(jīng)濟人的觀點看，是可以理解但不能容許的。在缺乏公共管制的自由市場條件下，他們必然這樣做。這就是所謂公地的悲劇”。但對于政府而言，這種對公共品的濫用卻是不可理解也不能容許的。因為政府的職能就是通過管制來保障公共福利，提供公共產(chǎn)品，防止公地悲劇”的發(fā)生。我們的政府中，一部分，如環(huán)保局，努力地執(zhí)行環(huán)境法律，保護環(huán)境，保護公共品。但同時另一部分，如某些負責經(jīng)濟發(fā)展和資源開發(fā)的部門，有時卻無視環(huán)境法，從事著犧牲環(huán)境和生態(tài)，謀求短期GDP增長的事情。這兩類政府部門在對待環(huán)境這個公共品上的態(tài)度截然相反。在有些地方，由于地方行政首長單打一的經(jīng)濟發(fā)展觀，環(huán)保部門甚至不能有效行使其法定的職能。因此，環(huán)保風暴”揭示我們的政府在完整地、統(tǒng)一地履行公共職能方面存在比較大的問題。第二個問題是現(xiàn)行法律缺乏對政府有法不依的監(jiān)督和矯正手段，既缺乏對政府和政府官員的問責機制。首先，對于政府部門不遵守環(huán)境法律的建設活動或規(guī)劃性活動，現(xiàn)行法律的問責機制或責任機制太薄弱。問責一詞，似乎是最近流行的。也許它比較好的翻譯了英文中的一個重要法律術語Accountability（指應當負責的情況）。我國是以強勢行政來管理的國家。對我國行政部門的問責Accountability是一個長期忽略的問題。所以，負責經(jīng)濟發(fā)展和資源開發(fā)的政府部門，在沒有環(huán)保風暴”的情況下，可以安然無事地進行違法環(huán)境法的建設活動。環(huán)保風暴”可以說是我國的一種特殊的問責形式。盡管不能長期靠這種刮風暴的辦法來對待政府有法不依的問題，但它畢竟揭示了現(xiàn)實存在的問責機制薄弱的問題。其次，對于政府部門執(zhí)法不嚴的問題，現(xiàn)行法律的問責機制也有問題。在經(jīng)濟優(yōu)先的指導思想下，不少地方的政府對于地方上的開發(fā)者和生產(chǎn)者的違反環(huán)境法的行為睜一只眼，閉一眼，執(zhí)法不嚴。法律對這種政府的不作為情況，缺乏追究責任的機制。