海南省海口市中級人民法院

行政判決書

(2000)海中法行終字第19號

上訴人(原審被告)海南省國土海洋環境資源廳，地址海口市海府路省政府辦公大樓內。法定代表人陳*威，系該廳廳長。委托代理人王*漢，系該廳干部。委托代理人陳*義，海口市國土海洋資源局科員。被上訴人(原審原告)海南省**公司，地址海口市新華區得勝沙路46號。法定代表人鄭-厚，系該公司總經理。委托代理人田-野，協合律師事務所律師。上訴人海南省國土海洋環境資源廳因土地行政管理處理糾紛一案，不服海口市振東區人民法院二ΟΟΟ年五月十九日作出的(2000)振行初字第2號行政判決，于二ΟΟΟ年七月十四日向本院提起上訴，本院于二ΟΟΟ年七月十八日受理后，依法組成合議庭。于二ΟΟΟ年八月十一日公開開庭審理了本案。上訴人的委托代理人王*漢、陳*義，被上訴人的委托代理人田-野到庭參加訴訟。本案現已審理終結。原判認定：1978年10月24日，廣東省海口市基本建設局以基建城(1978)135號《關于征地批復》一文，批準海南省**公司(即**貨公司)在義龍大隊鹽灶生產隊木材公司南面魚塘征用5畝6分土地建辦公宿舍樓，79年12月10日又以基建城字(1979)152號文再次批準百貨公司在自建宿舍區后邊魚塘征地2．8畝。兩次批準征地共8．4畝，并繪制了紅線圖，確定了四至界限。1988年海南省**經濟貿易開發公司(下稱**公司)向原市國土局申請土地建辦公宿舍樓，原市國土規劃局于90年6月25日以市國規(1990)324號文件批準同意從**貨公司在八灶村多占的土地中安排1．6畝給**公司，**公司按批準手續領取了用地紅線圖，并準備施工，**貨公司以原市國土局批準給**公司的用地與自己用地范圍為重疊為由向市土地局提出異議，同時要求補征多圈土地555平方米。海口市國土局以市土字(1992)1142號文作出處理意見，承認市國規(1990)324號文批準出讓給**公司的1．6畝土地是在百貨公司78年和79年征用的8．4畝土地范圍內，并經實地重新丈量，**貨公司現狀用地面積比批準用地面積多出555平方米土地仍劃出給**公司使用，位置在百貨公司用地西南角，省五金宿舍東邊。**貨公司認為，填土平整魚塘后所筑圍墻與紅線圖用地不一致造成多圈土地并非故意且屬邊角地，應當允許我司補辦征地手續，重新劃給**公司的土地仍在征地紅線圖范圍內不能接受。市土地管理局又以市土字(1995)0472號文作出處理決定，內容為：90年發給**公司的用地紅線圖因與**貨公司用地發生重疊，該圖作廢，**貨公司退還多占的555平方米土地，重新明確具體界址。**貨公司向原省國土局申請復議，省國土局于1996年4月8日以瓊建復(1996)1號行政復議決定書認為：市土地局適用法律不當，撤銷市土字(1995)0472號處理決定，責成市土地局重新作出處理決定。1996年9月9日，市土地局作出市土監(1996)0078號《關于海南省**公司與海南省貧困地區農業貿易實業公司用地重疊問題》的處理決定，對**貨公司使用的5600平方米；**貨公司退回超越批準數量多占的555m2；收回紅線圖，重新調整坐標和用地范圍。**貨公司向被告申請復議，被告于二ΟΟΟ年一月二十七日作出瓊土海環資法字(2000)3號行政復議決定書，其內容為：維持市土地部門處理決定第一項，即維護百貨公司批準用地5600平方米，**貨公司退出多占的555平方米，撤銷收回紅線圖重新調整坐標和用地范圍的決定，維持第三項決定：**貨公司退回紅線圖，用地科重新核發的決定。原告堅持多占用的555平方米屬邊角地，理應由其補辦征地手續后使用，被告則累次從**貨公司用地紅線圖內劃出土地歸他人使用，引起訟爭。原判認為，廣東省海口市基本建設局于1978年和1979年兩次批準海南省**公司建辦公宿舍樓，征用土地共8．4畝，并在批文中明確規定須按該局地形圖紅線范圍使用土地，不得擅自超越界限和改變使用性質。海口市基本建設局設計室1978年為上述土地分別制作了兩張地形圖，并加蓋了海口市基本建設局城建管理專用章，第一張為第一次批準征地5．6畝地形圖，第二張為兩次征地8．4畝的地形圖。從批準**貨公司征地地形圖形狀看，邊緣整齊，沒凹凸情形，特別是第二次所征的2．8畝地，其形狀為一斜梯形，且省、市兩級土地管理部門在請示被告、多次處理決定、復議決定中均已承認原海口市國土局由于工作失誤，造成批準給省**公司的用地紅線圖所確定的用地與**貨公司用地重疊，并已決定收回省**公司的用地紅線圖，由于歷史原因造成**貨公司實際占用地比批準用地多出555平方米，原、被告雙方對此均無異議，故海口市國土海洋資源局(1999)0198號處理決定第一項“你司經批準使用的555平方米土地由你司退出并無不當應予維持。《中華人民共和國土地管理法》第11條規定：國有土地使用權是由縣級以上人民政府確認的，人民法院無權確認，故原告訴請本院判令555平方米土地歸其使用于法無據，不予支持。但被告作為負責國有土地管理和監督的行政主管部門，卻始終沒有明確確定百貨公司超越批準數量多占土地的位置，在未查清應退出土地位置之前即以處理決定的方式強制從該公司用地紅線圖內劃出土地給他人使用的做法是欠妥的，如確需從百貨公司用地范圍內進行調整，則應進行易地協調。《中華人民共和國土地管理法》第13條規定：“依法登記的土地的所有權和使用權受法律保護，任何單位和個人不得侵犯”。土地管理部門根據政府批準用地文件制作的紅線圖不應隨意變更。故被告海口市國土海洋資源局(1999)0198號第三項退回用地紅線圖重新核發應予撤銷，依照《中華人民共和國行政訴訟法》第54條第一款、第二款第二項之規定，判決如下：(一)維持海南省國土海洋環境資源廳瓊土海環資法字(2000)3號行政復議決定書第一項處理決定，即海南省**公司經批準使用的5600平方米土地使用權依法予以保護的決定；(二)超越批準數量多占用的555平方米土地按海口市基本建設局設計室1978年繪制的紅線圖所確認的位置由百貨公司退出；(三)撤銷海南省國土海洋環境資源廳瓊土海環資法字(2000)3號行政復議決定書第二項決定，即**貨公司退回紅線圖，用地科重新核發的決定。案件受理費100元由被告負擔。上訴人海南省國土海洋環境資源廳上述請求：(一)撤銷海口市振東區人民法院(2000)振行初字第2號行政判決書中第二、三項判決，維持上訴人海南省國土海洋環境資源廳瓊土海環資法字(2000)3號行政復議決定書。(二)一、二審受理費由被上訴人承擔。事實與理由：(1)海口市振東區人民法院(2000)振行初字第2號行政判決書中第二項判決“超越批準數量多占用的555平方米土地按海口市基本建設局設計室1978年繪制的紅線圖所確認的位置由**貨公司退出”是錯誤的。理由是：被上訴人多占用的555平方米土地如何退還必須由具有土地行政管理職權的部門依法作出，一審法院直接作出第二項具有行政管理內容的判決是超越職權的，是錯誤的。(2)海口市振東區人民法院(2000)振行初字第2號行政判決書第二、三項判決所依據事由及適用法律錯誤。理由是：海南省國土海洋環境資源廳瓊土海環資法字(2000)3號行政復議書認定事實清楚，適用法律正確。上訴人是在認定被上訴人超越批準面積5600平方米多占用555平方米的事實和其實際用地面積和原紅線圖批準面積不相符之事實的基礎上，根據《行政復議法》第28條第一款作出維持海口市國土海洋資源局的(1999)0198號處理決定書第一項“你司憑批準使用的5600平方米土地使用權予以維護，超越批準多占用的555平方米土地由你司退出”和第三項“你司所持有的紅線圖限于接到決定書之日起15日內退回我局土地利用科重新核發”處理決定的。同時由于國有土地使用權應由縣級以上人民政府確認，海口市國土海洋資源局的(1999)0198號處理決定書第二項“為合理開發利用土地，根據目前用地實際，決定收回你司所持有的用地紅線圖，按照批準用地數量重新調整明確你司的用地范圍”的處理決定，屬超越職權所作的決定，故上訴人根據《行政復議書》第二十八條第三款第四項撤銷該處理決定。為此上訴人瓊土海環資法字(2000)3號行政復議決定書認定事實是清楚的，適用法律也是正確的。一審法院適用《行政訴訟法》第54條第2款第2項的規定作出判決，是沒有事實根據的。為此請二審法院依法撤銷一審判決，維持上訴人依法作出的行政復議決定。共3頁:被上訴人海南省**公司答辯稱：(一)請求二審人民法院駁回上訴人的上訴請求，依法維持海口市振東區人民法院(2000)振行初字第2號行政判決內容；(二)本案一、二審訴訟費由上訴人承擔。事實與理由：(1)上訴人以原審判決書第二項屬超越職權為由提請二審法院予以改變，其理由不能成立。上訴人在沒有查清退出土地位置之前即以處理決定的方式強制從答辯人用地紅線圖內劃出土地給他人使用的做法，明顯違法。因此，一審判決判令被上訴人在“超越批準數量多占用的555平方米土地按海口市基本建設局設計室1978年繪制的紅線圖所確認的位置由百貨公司退出”的判決是合理合法的。事實上，答辯人多占的555平方米土地，是歷史原因而形成，根據國家土地管理局1989年7月5日“關于確定土地權屬問題的若干意見第30條”及海南省人民政府(1995)50號文等有關規定，該多占部分亦應給被上訴人確權，但上訴人卻以“收回答辯人所持紅線圖，重新核發”的錯誤決定。(2)上訴人上訴稱：“原審判決書第二、三項判決所依據事由及適用法律錯誤”的上訴請求亦不能成立，請求二審人民法院予以駁回。造成答辯人與他人土地使用重疊，其過錯在于上訴人工作人員行政失誤行為所致，上訴人以要求“百貨公司退回紅線圖，重新核發”的簡單行政行為予以處置，明顯錯誤。同時，答辯人對多占用土地面積問題，早于1989年9月已書面向土地管理部門提出確權，但上訴人于1990年又批準給他人使用，造成土地使用權的重疊。綜上，答辯人認為，一審判決，認定事實清楚，適用法律正確，請求二審法院駁回上訴人的上訴請求，維持一審判決。經審理查明：1987年10月24日，廣東省海口市基本建設局以基建城(1978)135號《關于征地批復》一文，批準**百貨公司(即海南省**公司)在義龍大隊鹽灶生產隊木材公司南面魚塘征用5畝6分土地建辦公宿舍樓，79年12月10日又以基建城字(1979)152號文再次批準百貨公司在自建宿舍區后邊魚塘征地2．8畝。兩次批準征地共8．4畝，并繪制了紅線圖，確定了四至界限，但沒標明坐標。1988年海南省**經濟貿易開發公司(下稱**公司)向原市國土局申請土地建辦公宿舍樓，原市國土規劃局經報市政府批準于90年6月25日以市國規(1990)324號文件批準同意從**貨公司在八灶村多占的土地中安排1．6畝給**公司，**公司按批準手續領取了用地紅線圖，并準備施工，**貨公司以原市國土局批準**公司的用地與自己用地范圍重疊為由向市國土局提出異議，同時要求補征多圈土地555平方米。海口市國土局以市土字(1992)1142號文作出處理意見，經實地重新丈量，**貨公司現狀用地面積比批準用地面積多出555平方米，因此在**貨公司用地西南角，省五金公司宿舍東邊劃出給省**公司使用。**貨公司認為，填土平整魚塘后所筑圍墻與紅線圖用地不一致造成多圈土地并非故意且屬邊角地，應當允許我司補辦征地手續，重新劃給**公司的用地仍在征地紅線圖范圍內不能接受。市土地管理局又以市土字(1995)0472號文作出處理決定，內容為90年發給**公司的用地紅線圖因與**貨公司用地發生重疊，該圖作廢。**貨公司退還多占的555平方米土地，重新明確具體界址。**貨公司向原省國土局申請復議，省土地局于1996年4月8日以瓊建復(1996)1號行政復議決定書認為：市土地局適用法律不當，撤銷市土字(1995)0472號處理決定，責成市土地局重新作出處理決定。1996年9月9日，市土地局作出市土監(1996)1號《關于海南省**公司與海南省貧困地區農業貿易實業公司用地重疊問題》的處理決定，對**貨公司使用5600平方米土地和省**公司使用的555平方米土地范圍在原地予以重新調整與明確，具體界址和坐標見附圖(該圖上未蓋公章)。百貨公司再次申請復議，省土地局作出瓊建復(1997)1號行政復議決定書，認為市土監(1996)0078號處理決定書未正確執行本機關的(1996)1號復議決定，撤銷海口市土地管理局市土監(1996)0078號處理決定。1999年6月29日，海口市國土海洋資源局作出土海用字(1999)0198號《關于收回**貨公司用地紅線圖，重新調整用地范圍的決定》，內容為維護**貨公司批準用地5600平方米；**貨公司退回超越批準數量多占的555平方米；收回紅線圖，重新調整坐標和用地范圍。**貨公司向上訴人申請復議，上訴人于二000年一月二十七日作出瓊土海環資法字(2000)3號行政復議決定書，其內容為：維持市土地部門處理決定第一項，即維護**貨公司批準用地5600平方米，**貨公司退出多占的555平方米，撤銷收回紅線圖，重新調整坐標和用地范圍的決定，維持第三項決定；**貨公司退回紅線圖，用地科重新核發的決定。被上訴人堅持多占的土地555平方米屬邊角地，理應由其補辦征地手續后使用，上訴人則堅持按政府的批準從**貨公司的圍墻內劃出555平方米土地歸他人使用，引起訟爭，經一審法院作出判決，海南省國土廳不服提起上訴。本院所確認的上述事實，有1978年、1979年征地批文，征地紅線圖，市國規(1990)324號處理決定，市土字(1992)1142號處理意見，**貨公司的報告，市土字(1995)0472號處理決定，瓊土海環資法字(2000)3號復議決定書，以及當事人陳述筆錄等在案為憑，這些材料已經開庭質證和本院審查，可以采信。本院認為，原廣東省海口市基本建設局于1978年和1979年兩次批準海南省**公司建辦公宿舍樓征用土地共8．4畝，并在批文中明確規定須按該局地形圖紅線范圍使用土地，不得擅自超越界限和改變使用性質。海口市基本建設局設計室1978年為上述土地分別制作了兩張地形圖，并加蓋了海口市基本建設局城建管理專用章，第一張為第一次批準征地5．6畝地形圖，第二張為兩次征地8．4畝的地形圖，兩張地形圖上均沒有標明坐標。由于**貨公司填魚塘修建圍墻過程中不按紅線圖界址建造等原因，造成**貨公司實際占地比批準用地多。經市國土局實地丈量，**貨公司實際占地比批準用地多出555平方米，上訴人和被上訴人雙方均無異議，故海口市國土海洋資源局(1999)0198號處理決定第一項“你司經批準使用的5600平方米土地使用權依法予以維護，超越批準數量多占用的555平方米土地由你公司退出并無不當。應予維持。《中華人民共和國土地管理法》第11條規定：國有土地使用權是由縣級以上人民政府確認的，故被上訴人請求判令555平方米土地歸其使用于法無據，一審不予支持是正確的。上訴人維持海口市國土海洋資源局市土海用字(1999)0198號處理決定書第三項，即“你司所持的紅線圖限于接到本決定之日起15日內退回我局土地利用科重新核發的決定并無不當。《中華人民共和國土地管理法》第七十六條規定，超越批準的數量占用土地，多占的土地以非法占用土地論處。對非法占用土地的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令退還非法占用的土地。本案**貨公司多占用555平方米土地屬實，且至今尚未核發給土地使用證，應視為該土地登記尚未結束。土地行政主管部門發現**貨公司批準面積與實際使用面積不符時，依職權收回紅線圖重新核發并無不當。被上訴人堅持其多占的555平方米屬邊角地，證據不足，不予支持。一審撤銷海南省國土海洋環境資源廳瓊土海環資法字(2000)3號行政復議決定書第二項決定，即**貨公司退回紅線圖，用地科重新核發的決定是錯誤的。海口市國土海洋資源局的(1990)0198號處理決定書第二項“為合理開發利用土地，根據目前用地實際，決定收回你司所持有的紅線圖，按照批準的用地數量重新調整明確你司的用地范圍”的處理決定，上訴人以其超越職權為由撤銷該項決定的理由不充分，屬適用法律不當，應予撤銷。共3頁:依照《中華人民共和國土地管理法》第七十六條、十一條和《中華人民共和國行政訴訟法》第六十一條第三項和第五十四條第(二)項之規定，判決如下：一、維持海口市振東區人民法院(2000)振行初字第2號行政判決書第一項。即“維持海南省國土海洋環境資源廳瓊土海環資法字(2000)3號行政復議決定書第一項處理決定，即海南省**公司經批準使用的5600平方米土地使用權依法予以保護的決定”；二、撤銷海口市振東區人民法院(2000)振行初字第2號行政判決書第二、三項。即“超越批準數量多占用的555平方米土地按海口市基本建設局設計室1978年繪制的紅線圖所確認的位置由百貨公司退出”；撤銷海南省國土海洋環境資源廳瓊土海環資法字(2000)3號行政復議決定書第二項決定，即百貨公司退回紅線圖，用地科重新核發的決定。三、維持海南省國土海洋環境資源廳瓊土環資法字(2000)3號行政復議決定書中的第一、二、四項。即“維持海口市國土海洋資源局市土海用字(1999)0198號行政處理決定中第一項‘你司經批準使用的5600平方米土地使用權依法予以維護，超越批準數量多占用的555平方米土地由你司退出’的決定”；“維持海口市國土海洋資源局市土海用字(1999)0198號行政處理決定中第三項‘你司所持的用地紅線圖限于接到本決定之日起15日內退回我局土地利用科重新核發’的決定”；“對于退回的土地使用安排，要符合合理利用土地的基本原則”。四、撤銷海南省國土海洋環境資源廳瓊土海環資法字(2000)3號行政復議決定書中的第三項，即“撤銷海口市國土海洋資源局市土海用字(1999)0198號行政處理決定中第二項‘為合理開發利用土地，根據目前用地實際，決定收回你司所持的用地紅線圖，按照批準的用地數量重新調整和明確你司的用地范圍’的決定”。一、二審訴訟費各100元均由被上訴人海南省**公司負擔。本判決為終審判決。審判長陳*逢審判員吳*新審判員李*云二○○○年八月二十一日書記員戴*海