裁判要旨

規(guī)范性文件不是正式的法律淵源，在人民法院進(jìn)行司法審查前，規(guī)范性文件對人民法院而言不具有法律規(guī)范意義上的約束力，但對行政機(jī)關(guān)而言，規(guī)范性文件是行政行為的依據(jù)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)予遵從。人民法院經(jīng)審查后認(rèn)為規(guī)范性文件合法、適當(dāng)，不與上位法沖突的，并有益于糾紛的化解，應(yīng)承認(rèn)其效力，并作為審查行政行為合法性的依據(jù)。

山東省高級(jí)人民法院

行   政   判   決   書

（2017）魯行終2095號(hào)

上訴人（原審原告）趙金國。

上訴人（原審原告）孟慶常。

委托代理人龐繼香。

上訴人（原審原告）孟慶成。

被上訴人（原審被告）濟(jì)南市人民政府，住所地濟(jì)南市歷下區(qū)龍鼎大道1號(hào)龍奧大廈。

法定代表人孫述濤，市長。

委托代理人蘇永剛。

委托代理人李文宇。

趙金國、孟慶常、孟慶成因訴濟(jì)南市人民政府（以下簡稱市政府）行政告知書一案，不服濟(jì)南市中級(jí)人民法院于2017年8月25日作出的（2017）魯01行初681號(hào)行政判決，向本院提起上訴。本院受理后，依法組成合議庭進(jìn)行了審理。本案現(xiàn)已審理終結(jié)。

原審法院經(jīng)審理查明，原告孟慶成、趙金國、孟慶常于2016年11月20日向被告提交《協(xié)調(diào)申請書》，請求被告對于申請人的果樹實(shí)際棵數(shù)依法發(fā)放補(bǔ)償款。被告于2017年2月6日召開會(huì)議，組織三原告、濟(jì)南市國土資源局歷城分局、城投集團(tuán)、歷城區(qū)唐冶街道辦事處各方參加會(huì)議，聽取了三原告與各方意見。2017年2月10日，被告作出濟(jì)征協(xié)不字（2017）2號(hào)《告知書》并送達(dá)原告，告知申請事項(xiàng)不屬于爭議協(xié)調(diào)的范圍。《告知書》載明：“為妥善處置你們的《關(guān)于對被征收土地果樹補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行爭議協(xié)調(diào)》的申請，本機(jī)關(guān)于2017年2月6日召開爭議協(xié)調(diào)會(huì)。會(huì)上，你們陳述征地部門沒有按照果樹的實(shí)際棵樹進(jìn)行清點(diǎn)并予以補(bǔ)償，沒有履行法定職責(zé)，要求清點(diǎn)果樹棵樹后按照魯價(jià)費(fèi)發(fā)（2008）178號(hào)文件進(jìn)行補(bǔ)償；歷城分局及城投集團(tuán)工作人員陳述此次土地的征收工作是嚴(yán)格按照《濟(jì)南市土地征收管理辦法》之規(guī)定并依據(jù)魯價(jià)費(fèi)發(fā)（2008）178號(hào)文件進(jìn)行了合法、足額補(bǔ)償。基于上述情況，此次爭議的焦點(diǎn)在于是否存有果樹，是否進(jìn)行清點(diǎn)，而對按照魯價(jià)費(fèi)發(fā)（2008）178號(hào)進(jìn)行補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)沒有異議。根據(jù)《中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例》第二十五條規(guī)定，你們的申請事項(xiàng)不屬于爭議協(xié)調(diào)的范圍，特此告知。如對本告知書不服，可自收到本告知書之日起15日向山東省人民政府申請裁決。”原告對《告知書》不服，認(rèn)為被告應(yīng)當(dāng)對申請事項(xiàng)進(jìn)行協(xié)調(diào)，遂訴至法院。

原審法院認(rèn)為，《中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例》第二十五條規(guī)定第三款規(guī)定：“市、縣人民政府土地行政主管部門根據(jù)經(jīng)批準(zhǔn)的征收土地方案，會(huì)同有關(guān)部門擬訂征地補(bǔ)償、安置方案，在被征收土地所在地的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村予以公告，聽取被征收土地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見。征地補(bǔ)償、安置方案報(bào)市、縣人民政府批準(zhǔn)后，由市、縣人民政府土地行政主管部門組織實(shí)施。對補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有爭議的，由縣級(jí)以上地方人民政府協(xié)調(diào)；協(xié)調(diào)不成的，由批準(zhǔn)征收土地的人民政府裁決。征地補(bǔ)償、安置爭議不影響征收土地方案的實(shí)施。”該法規(guī)定對于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有爭議的，由縣級(jí)以上人民政府協(xié)調(diào)。本案中，三原告對于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)并無異議，其爭議的事項(xiàng)為地上果樹種類及數(shù)量。對于該爭議事項(xiàng)是否應(yīng)由被告進(jìn)行協(xié)調(diào)，上述法律并未有明確規(guī)定。原告認(rèn)為，對于該爭議事項(xiàng)應(yīng)屬于被告協(xié)調(diào)范圍，其依據(jù)為《山東省征地補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)爭議協(xié)調(diào)裁決暫行辦法》，該辦法第十條規(guī)定：“下列征地補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)爭議可以申請協(xié)調(diào)或裁決：……因青苗和地上附著物的種類、數(shù)量的認(rèn)定引起的爭議，由設(shè)區(qū)的市人民政府處理。”該辦法規(guī)定“附著物的種類、數(shù)量的認(rèn)定引起的爭議”可以申請政府協(xié)調(diào)或裁決。但是，《中華人民共和國行政訴訟法》第六十三條規(guī)定：“人民法院審理行政案件，以法律和行政法規(guī)、地方性法規(guī)為依據(jù)。地方性法規(guī)適用于本行政區(qū)域內(nèi)發(fā)生的行政案件。……人民法院審理行政案件，參照規(guī)章。”即法律、法規(guī)和規(guī)章是人民法院審理行政案件的法律依據(jù)，但是，《山東省征地補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)爭議協(xié)調(diào)裁決暫行辦法》系山東省人民政府辦公廳發(fā)布的規(guī)范性文件，并非法律、法規(guī)或規(guī)章，不可以作為人民法院裁判行政案件的依據(jù)。綜上所述，三原告要求被告對本案爭議事項(xiàng)進(jìn)行協(xié)調(diào)，缺乏法律、法規(guī)或規(guī)章依據(jù)，被告告知其申請事項(xiàng)不屬于爭議協(xié)調(diào)范圍不違反法律規(guī)定，原告相應(yīng)的訴訟請求不予支持。另外，當(dāng)事人對于政府協(xié)調(diào)結(jié)果不服的，申請由批準(zhǔn)征收土地的人民政府裁決，本案被告并未對爭議事項(xiàng)進(jìn)行協(xié)調(diào)并出具協(xié)調(diào)結(jié)果，故被告在《告知書》中的申請裁決權(quán)利告知適用法律確有不當(dāng)，應(yīng)予糾正。綜上，依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十九條之規(guī)定，判決駁回原告趙金國、孟慶成、孟慶常的訴訟請求。案件受理費(fèi)50元，由原告趙金國、孟慶成、孟慶常負(fù)擔(dān)。

上訴人趙金國、孟慶常、孟慶成不服原審法院判決，上訴請求撤銷原審法院判決，改判支持上訴人的訴訟請求。理由：一、原審法院適用法律錯(cuò)誤，上訴人申請協(xié)調(diào)的事項(xiàng)有據(jù)可依，被上訴人應(yīng)當(dāng)作出協(xié)調(diào)處理。《山東省征地補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)爭議協(xié)調(diào)暫行辦法》系山東省人民政府辦公廳根據(jù)本行政區(qū)域的具體行政管理事項(xiàng)經(jīng)過法定程序發(fā)布的規(guī)范性文件，在山東省內(nèi)具有普遍的法律效力。該辦法第十條第二款明確規(guī)定涉案問題由被上訴人處理。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于裁判文書引用法律、法規(guī)等規(guī)范性法律文件的規(guī)定》第五條、第六條之規(guī)定，《山東省征地補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)爭議協(xié)調(diào)暫行辦法》可以作為裁判說理的依據(jù)。二、我國現(xiàn)行法律、地方政府規(guī)章都設(shè)定了被上訴人有協(xié)調(diào)處理義務(wù)。根據(jù)《中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例》第二十五條第一款、《山東省土地征收管理辦法》第五條均規(guī)定市縣級(jí)人民政府是征地實(shí)施主體，負(fù)責(zé)土地征收的整體實(shí)施工作，土地征收過程中出現(xiàn)了任何問題，市縣級(jí)人民政府都有義務(wù)進(jìn)行處理。因涉案土地征收報(bào)批前行為違法導(dǎo)致后期地上附著物的補(bǔ)償無事實(shí)依據(jù)，上訴人至今未取得補(bǔ)償款。被上訴人對此有義務(wù)作出處理。三、上訴人申請協(xié)調(diào)處理的事項(xiàng)并非土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)爭議，被上訴人依據(jù)《中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例》第二十五條第三款之規(guī)定作出處理，適用法律錯(cuò)誤。原審法院駁回上訴人訴訟請求，根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第七十條之規(guī)定，原審法院適用法律錯(cuò)誤。

被上訴人市政府未向本院提交書面答辯意見。

各方當(dāng)事人提交的證據(jù)已隨卷移送本案。本院同意原審法院對證據(jù)的認(rèn)定及據(jù)此確定的案件事實(shí)。

本院認(rèn)為，本案的審理重點(diǎn)是市政府作出的濟(jì)征協(xié)不字（2017）2號(hào)《告知書》是否合法正確。

本案中，上訴人趙金國、孟慶常、孟慶成因?qū)Φ厣细街锏姆N類及數(shù)量認(rèn)定有異議申請濟(jì)南市國土資源局、濟(jì)南市國土資源歷城分局進(jìn)行協(xié)調(diào)，2017年2月10日，被上訴人市政府作出濟(jì)征協(xié)不字（2017）2號(hào)《告知書》認(rèn)為,根據(jù)《中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例》第二十五條規(guī)定，上訴人的申請事項(xiàng)不屬于爭議協(xié)調(diào)的范圍。對此，本院認(rèn)為，雖然《中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例》、《山東省土地征收管理辦法》對補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有爭議的可以申請協(xié)調(diào)、裁決作出了規(guī)定，但目前尚無法律、法規(guī)及規(guī)章對因地上附著物的種類、數(shù)量認(rèn)定引起的爭議是否屬于人民政府的協(xié)調(diào)處理范疇作出規(guī)定。山東省人民政府關(guān)于《山東省征地補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)爭議協(xié)調(diào)裁決暫行辦法》第十條規(guī)定：“下列征地補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)爭議可以申請協(xié)調(diào)或裁決：……因青苗和地上附著物的種類、數(shù)量的認(rèn)定引起的爭議，由設(shè)區(qū)的市人民政府處理。”該規(guī)定明確了政府在土地征收過程中因地上附著物種類、數(shù)量認(rèn)定引發(fā)爭議的調(diào)處職責(zé)，規(guī)范了政府的征地補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)爭議協(xié)調(diào)裁決行為，有利于解決征收人與被征收人因地上附著物種類、數(shù)量的認(rèn)定引發(fā)的爭議。《山東省征地補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)爭議協(xié)調(diào)裁決暫行辦法》雖系規(guī)范性文件，但該項(xiàng)規(guī)定是對上位法中未規(guī)定部分的補(bǔ)充和細(xì)化，其與上位法的規(guī)定并不沖突，應(yīng)予適用。本案中，上訴人因?qū)Φ厣细街锏姆N類及數(shù)量認(rèn)定有異議申請政府處理，被上訴人作為設(shè)區(qū)的市人民政府應(yīng)當(dāng)履行《山東省征地補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)爭議協(xié)調(diào)裁決暫行辦法》第十條規(guī)定的調(diào)處職責(zé)，被上訴人作出濟(jì)征協(xié)不字（2017）2號(hào)《告知書》認(rèn)為上訴人的申請不屬于其協(xié)調(diào)范圍錯(cuò)誤，應(yīng)予撤銷。被上訴人應(yīng)受理上訴人的協(xié)調(diào)申請并作出處理。上訴人的上訴理由成立，本院予以支持。

另外，規(guī)范性文件不是正式的法律淵源，在人民法院進(jìn)行司法審查前，規(guī)范性文件對人民法院而言不具有法律規(guī)范意義上的約束力，但對行政機(jī)關(guān)而言，規(guī)范性文件是行政行為的依據(jù)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)予遵從。原審法院認(rèn)為《山東省征地補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)爭議協(xié)調(diào)裁決暫行辦法》系山東省人民政府辦公廳發(fā)布的規(guī)范性文件，不能作為人民法院裁判行政案件的依據(jù)，不予適用錯(cuò)誤，本院予以糾正。

綜上，原審法院判決認(rèn)定事實(shí)清楚，但適用法律錯(cuò)誤，本院予以糾正。市政府作出濟(jì)征協(xié)不字（2017）2號(hào)《告知書》錯(cuò)誤，應(yīng)予撤銷。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第七十條第（二）項(xiàng)、第八十九條第一款第（二）項(xiàng)之規(guī)定，判決如下：

一、撤銷濟(jì)南市中級(jí)人民法院（2017）魯01行初681號(hào)行政判決；

二、撤銷濟(jì)南市人民政府濟(jì)征協(xié)不字（2017）2號(hào)《告知書》；

三、責(zé)令濟(jì)南市人民政府于法定期限內(nèi)受理趙金國、孟慶常、孟慶成等三人的協(xié)調(diào)申請并依法作出處理。

一、二審案件受理費(fèi)各50元，由被上訴人濟(jì)南市人民政府負(fù)擔(dān)。

本判決為終審判決。

審 判  長    孫曉峰

審  判  員    山  瑩

審  判  員    張景凱

二○一八年六月十五日

書 記  員    王  璐