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規范性文件在案件審理中的審查適用

2023-06-06 17:19發布

規范性文件在案件審理中的審查適用

裁判要旨

規范性文件不是正式的法律淵源,在人民法院進行司法審查前,規范性文件對人民法院而言不具有法律規范意義上的約束力,但對行政機關而言,規范性文件是行政行為的依據,行政機關應予遵從。人民法院經審查后認為規范性文件合法、適當,不與上位法沖突的,并有益于糾紛的化解,應承認其效力,并作為審查行政行為合法性的依據。

山東省高級人民法院

 

行   政   判   決   書

(2017)魯行終2095號

 

上訴人(原審原告)趙金國。

上訴人(原審原告)孟慶常。

委托代理人龐繼香。

上訴人(原審原告)孟慶成。

被上訴人(原審被告)濟南市人民政府,住所地濟南市歷下區龍鼎大道1號龍奧大廈。

法定代表人孫述濤,市長。

委托代理人蘇永剛。

委托代理人李文宇。

趙金國、孟慶常、孟慶成因訴濟南市人民政府(以下簡稱市政府)行政告知書一案,不服濟南市中級人民法院于2017年8月25日作出的(2017)魯01行初681號行政判決,向本院提起上訴。本院受理后,依法組成合議庭進行了審理。本案現已審理終結。

原審法院經審理查明,原告孟慶成、趙金國、孟慶常于2016年11月20日向被告提交《協調申請書》,請求被告對于申請人的果樹實際棵數依法發放補償款。被告于2017年2月6日召開會議,組織三原告、濟南市國土資源局歷城分局、城投集團、歷城區唐冶街道辦事處各方參加會議,聽取了三原告與各方意見。2017年2月10日,被告作出濟征協不字(2017)2號《告知書》并送達原告,告知申請事項不屬于爭議協調的范圍。《告知書》載明:“為妥善處置你們的《關于對被征收土地果樹補償標準進行爭議協調》的申請,本機關于2017年2月6日召開爭議協調會。會上,你們陳述征地部門沒有按照果樹的實際棵樹進行清點并予以補償,沒有履行法定職責,要求清點果樹棵樹后按照魯價費發(2008)178號文件進行補償;歷城分局及城投集團工作人員陳述此次土地的征收工作是嚴格按照《濟南市土地征收管理辦法》之規定并依據魯價費發(2008)178號文件進行了合法、足額補償。基于上述情況,此次爭議的焦點在于是否存有果樹,是否進行清點,而對按照魯價費發(2008)178號進行補償標準沒有異議。根據《中華人民共和國土地管理法實施條例》第二十五條規定,你們的申請事項不屬于爭議協調的范圍,特此告知。如對本告知書不服,可自收到本告知書之日起15日向山東省人民政府申請裁決。”原告對《告知書》不服,認為被告應當對申請事項進行協調,遂訴至法院。

原審法院認為,《中華人民共和國土地管理法實施條例》第二十五條規定第三款規定:“市、縣人民政府土地行政主管部門根據經批準的征收土地方案,會同有關部門擬訂征地補償、安置方案,在被征收土地所在地的鄉(鎮)、村予以公告,聽取被征收土地的農村集體經濟組織和農民的意見。征地補償、安置方案報市、縣人民政府批準后,由市、縣人民政府土地行政主管部門組織實施。對補償標準有爭議的,由縣級以上地方人民政府協調;協調不成的,由批準征收土地的人民政府裁決。征地補償、安置爭議不影響征收土地方案的實施。”該法規定對于補償標準有爭議的,由縣級以上人民政府協調。本案中,三原告對于補償標準并無異議,其爭議的事項為地上果樹種類及數量。對于該爭議事項是否應由被告進行協調,上述法律并未有明確規定。原告認為,對于該爭議事項應屬于被告協調范圍,其依據為《山東省征地補償安置標準爭議協調裁決暫行辦法》,該辦法第十條規定:“下列征地補償安置標準爭議可以申請協調或裁決:……因青苗和地上附著物的種類、數量的認定引起的爭議,由設區的市人民政府處理。”該辦法規定“附著物的種類、數量的認定引起的爭議”可以申請政府協調或裁決。但是,《中華人民共和國行政訴訟法》第六十三條規定:“人民法院審理行政案件,以法律和行政法規、地方性法規為依據。地方性法規適用于本行政區域內發生的行政案件。……人民法院審理行政案件,參照規章。”即法律、法規和規章是人民法院審理行政案件的法律依據,但是,《山東省征地補償安置標準爭議協調裁決暫行辦法》系山東省人民政府辦公廳發布的規范性文件,并非法律、法規或規章,不可以作為人民法院裁判行政案件的依據。綜上所述,三原告要求被告對本案爭議事項進行協調,缺乏法律、法規或規章依據,被告告知其申請事項不屬于爭議協調范圍不違反法律規定,原告相應的訴訟請求不予支持。另外,當事人對于政府協調結果不服的,申請由批準征收土地的人民政府裁決,本案被告并未對爭議事項進行協調并出具協調結果,故被告在《告知書》中的申請裁決權利告知適用法律確有不當,應予糾正。綜上,依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十九條之規定,判決駁回原告趙金國、孟慶成、孟慶常的訴訟請求。案件受理費50元,由原告趙金國、孟慶成、孟慶常負擔。

上訴人趙金國、孟慶常、孟慶成不服原審法院判決,上訴請求撤銷原審法院判決,改判支持上訴人的訴訟請求。理由:一、原審法院適用法律錯誤,上訴人申請協調的事項有據可依,被上訴人應當作出協調處理。《山東省征地補償安置標準爭議協調暫行辦法》系山東省人民政府辦公廳根據本行政區域的具體行政管理事項經過法定程序發布的規范性文件,在山東省內具有普遍的法律效力。該辦法第十條第二款明確規定涉案問題由被上訴人處理。根據《最高人民法院關于裁判文書引用法律、法規等規范性法律文件的規定》第五條、第六條之規定,《山東省征地補償安置標準爭議協調暫行辦法》可以作為裁判說理的依據。二、我國現行法律、地方政府規章都設定了被上訴人有協調處理義務。根據《中華人民共和國土地管理法實施條例》第二十五條第一款、《山東省土地征收管理辦法》第五條均規定市縣級人民政府是征地實施主體,負責土地征收的整體實施工作,土地征收過程中出現了任何問題,市縣級人民政府都有義務進行處理。因涉案土地征收報批前行為違法導致后期地上附著物的補償無事實依據,上訴人至今未取得補償款。被上訴人對此有義務作出處理。三、上訴人申請協調處理的事項并非土地征收補償標準爭議,被上訴人依據《中華人民共和國土地管理法實施條例》第二十五條第三款之規定作出處理,適用法律錯誤。原審法院駁回上訴人訴訟請求,根據《中華人民共和國行政訴訟法》第七十條之規定,原審法院適用法律錯誤。

被上訴人市政府未向本院提交書面答辯意見。

各方當事人提交的證據已隨卷移送本案。本院同意原審法院對證據的認定及據此確定的案件事實。

本院認為,本案的審理重點是市政府作出的濟征協不字(2017)2號《告知書》是否合法正確。

本案中,上訴人趙金國、孟慶常、孟慶成因對地上附著物的種類及數量認定有異議申請濟南市國土資源局、濟南市國土資源歷城分局進行協調,2017年2月10日,被上訴人市政府作出濟征協不字(2017)2號《告知書》認為,根據《中華人民共和國土地管理法實施條例》第二十五條規定,上訴人的申請事項不屬于爭議協調的范圍。對此,本院認為,雖然《中華人民共和國土地管理法實施條例》、《山東省土地征收管理辦法》對補償標準有爭議的可以申請協調、裁決作出了規定,但目前尚無法律、法規及規章對因地上附著物的種類、數量認定引起的爭議是否屬于人民政府的協調處理范疇作出規定。山東省人民政府關于《山東省征地補償安置標準爭議協調裁決暫行辦法》第十條規定:“下列征地補償安置標準爭議可以申請協調或裁決:……因青苗和地上附著物的種類、數量的認定引起的爭議,由設區的市人民政府處理。”該規定明確了政府在土地征收過程中因地上附著物種類、數量認定引發爭議的調處職責,規范了政府的征地補償安置標準爭議協調裁決行為,有利于解決征收人與被征收人因地上附著物種類、數量的認定引發的爭議。《山東省征地補償安置標準爭議協調裁決暫行辦法》雖系規范性文件,但該項規定是對上位法中未規定部分的補充和細化,其與上位法的規定并不沖突,應予適用。本案中,上訴人因對地上附著物的種類及數量認定有異議申請政府處理,被上訴人作為設區的市人民政府應當履行《山東省征地補償安置標準爭議協調裁決暫行辦法》第十條規定的調處職責,被上訴人作出濟征協不字(2017)2號《告知書》認為上訴人的申請不屬于其協調范圍錯誤,應予撤銷。被上訴人應受理上訴人的協調申請并作出處理。上訴人的上訴理由成立,本院予以支持。

另外,規范性文件不是正式的法律淵源,在人民法院進行司法審查前,規范性文件對人民法院而言不具有法律規范意義上的約束力,但對行政機關而言,規范性文件是行政行為的依據,行政機關應予遵從。原審法院認為《山東省征地補償安置標準爭議協調裁決暫行辦法》系山東省人民政府辦公廳發布的規范性文件,不能作為人民法院裁判行政案件的依據,不予適用錯誤,本院予以糾正。

綜上,原審法院判決認定事實清楚,但適用法律錯誤,本院予以糾正。市政府作出濟征協不字(2017)2號《告知書》錯誤,應予撤銷。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第七十條第(二)項、第八十九條第一款第(二)項之規定,判決如下:

一、撤銷濟南市中級人民法院(2017)魯01行初681號行政判決;

二、撤銷濟南市人民政府濟征協不字(2017)2號《告知書》;

三、責令濟南市人民政府于法定期限內受理趙金國、孟慶常、孟慶成等三人的協調申請并依法作出處理。

一、二審案件受理費各50元,由被上訴人濟南市人民政府負擔。

本判決為終審判決。

 

審 判  長    孫曉峰

審  判  員    山  瑩

審  判  員    張景凱

 

二○一八年六月十五日

書 記  員    王  璐


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