【裁判要點】

行政協議雖然與行政機關單方作出的行政行為一樣，都是為了實現公共利益或者行政管理目標，但與單方行政行為不同的是，它是一種雙方行為，是行政機關和行政相對人通過平等協商，以協議方式設立、變更或者消滅某種行政法上的權利義務的行為。行政協議既保留了行政行為的屬性，又采用了合同的方式，由這種雙重混合特征所決定，一方面，行政機關應當與協議相對方平等協商訂立協議；協議一旦訂立，雙方都要依照協議的約定履行各自的義務；當出現糾紛時，也要首先根據協議的約定在《合同法》的框架內主張權利。另一方面，“協商訂立”不代表行政相對人與行政機關是一種完全平等的法律關系。法律雖然允許行政機關與行政相對人締結協議，但仍應堅持依法行政，不能借由行政協議擴大法定的活動空間。法律也允許行政機關享有一定的行政優益權，當繼續履行協議會影響公共利益或者行政管理目標實現時，行政機關可以單方變更、解除行政協議，不必經過雙方的意思合致。

行政機關既然選擇以締結行政協議的方式“替代”單方行政行為，則應于締結協議后，切實避免再以單方行政行為徑令協議相對方無條件接受權利義務變動。如果出爾反爾，不僅顯失公平，亦違背雙方當初以行政協議而不是單方行政行為來形塑當事人之間法律關系的合意基礎。固然，基于行政協議和行政管理的公共利益目的，應當賦予行政機關一定的單方變更權或解除權，但這種行政優益權的行使，通常須受到嚴格限制。首先，必須是為了防止或除去對于公共利益的重大危害；其次，當作出單方調整或者單方解除時，應當對公共利益的具體情形作出釋明；再次，單方調整須符合比例原則，將由此帶來的副作用降到最低；最后，應當對相對人由此造成的損失依法或者依約給予相應補償。尤為關鍵的是，行政優益權是行政機關在《合同法》的框架之外作出的單方處置，也就是說，行政協議本來能夠依照約定繼續履行，只是出于公共利益考慮才人為地予以變更或解除。如果是因為相對方違約致使合同目的不能實現，行政機關完全可以依照《合同法》的規定或者合同的約定采取相應的措施，尚無行使行政優益權的必要。

【裁判文書】

中華人民共和國最高人民法院

行 政 裁 定 書

（2017）最高法行申3564號

再審申請人（一審原告、二審上訴人）湖北草本工房飲料有限公司，住所地湖北省荊州市功能二路與新華路交匯處。

法定代表人謝勇，該公司董事長。

委托代理人胡進。

委托代理人彭榮。

再審被申請人（一審被告、二審被上訴人）荊州經濟技術開發區管理委員會，住所地湖北省荊州市豉湖路58號。

法定代表人蔣鴻，該管理委員會主任。

一審被告荊州市人民政府，住所地湖北省荊州市江津西路262號。

法定代表人崔永輝，該市人民政府市長。

再審申請人湖北草本工房飲料有限公司（以下簡稱草本工房有限公司）因訴荊州經濟技術開發區管理委員會（以下簡稱荊州開發區管委會）、荊州市人民政府（以下簡稱荊州市政府）行政協議糾紛一案，不服湖北省高級人民法院（2016）鄂行終684號行政判決，向本院申請再審。本院依法組成由審判員李廣宇、審判員劉慧卓、審判員劉京川參加的合議庭，對本案進行了審查，現已審查終結。

湖北省荊州市中級人民法院一審查明：2009年8月31日，荊州開發區管委會（甲方）與草本工房有限公司（乙方）簽訂《招商項目投資合同》，對乙方投資項目及產品等基本情況、乙方以出讓方式獲取投資項目所需土地（使用權）的坐落范圍、面積和價格、甲乙雙方的承諾、獎罰和違約責任予以約定。其中約定：“乙方投資總額3億元人民幣，其中一期投資1.5億元，二期投資7500萬元，三期投資7500萬元。”“乙方在開發區依照法定程序以出讓方式取得國有土地（使用權）289.5畝……土地出讓方式及價格按荊土資發〔2008〕12號，以招拍掛后確定價為準。”“（甲方）為乙方提供生產、生活所用水源、電源。上下水、蒸汽、天然氣及生產用電源接口處在廠區附近。”“項目固定資產投資額度為2.5億元，投資強度、容積率、建筑系數、綠化率等按照國家及省、市標準執行。”“甲、乙雙方必須認真履行本合同的各項承諾。如一方違約或未實現承諾，給對方造成經濟損失應負賠償責任；如因違約或不適當履行承諾可能給對方造成重大損失，或者致合同無法繼續履行時，對方有權解除合同，并追究賠償責任。”當日，甲乙雙方又簽訂了一份《補充合同》，約定：“一、甲乙雙方協商，該項目實際用地共300畝，首期供地辦證289.5畝，另10.5畝土地證后期補辦。土地實際價款按每畝3萬元計算共計900萬元。二、甲方承諾，該宗土地首筆土地款與土地拍賣價之間的差價，三年內由甲方財政獎勵給乙方，用于乙方項目基礎設施配套及建設。三、乙方首筆土地款分兩次付清，簽字之日起7日內付100萬元，余款2016年元月31日前結清，收到首付款后，甲方積極為乙方辦理土地證。四、乙方一期項目投產后，2011年實現年度稅收1000萬元，二期投產后，2013年實現年度稅收2000萬元，三期投產后，2015年實現年度稅收5000萬元。若乙方實現上述稅收目標，甲方對乙方實行財政獎勵800萬元；若乙方未實現上述稅收目標，乙方不享受甲方的財政獎勵，并在2016年元月31日前用現金付清首筆土地款剩余部分或稅收差額部分（采取何種方式，雙方另行協商）……”合同簽訂后，草本工房有限公司向荊州開發區管委會支付了首筆土地款100萬元，并通過出讓方式取得了129408.07平方米（約194.11畝）的《國有建設用地使用權證》。2010年7月4日，草本工房有限公司與華神建設集團有限公司（以下簡稱華神公司）簽訂了《建設工程施工合同》（補充條款），約定由華神公司承建草本工房有限公司一期（廠房、宿舍）樁基礎、土建、鋼結構，給排水，電氣，廠區道路及排水。2011年元月25日，由于草本工房有限公司一期基建工程存在質量問題，荊州市建設工程質量監督站對華神公司下達了《建筑工程停工通知書》。此后，該建設工程項目一直處于停工狀態，草本工房有限公司對投資項目也再無后續資金投入，呈現停滯狀態。2015年3月23日，湖北省國土資源廳作出鄂土資函〔2015〕333號通知，要求下屬國土資源局報送專項督查發現的閑置土地整改臺賬，開展閑置土地整改工作。草本工房有限公司取得的13.94公頃（約194.11畝）土地閑置四年之久，屬于報送整改之列。2015年9月23日，荊州開發區管委會對草本工房有限公司作出《合同自行終止通知書》并予以送達。草本工房有限公司不服，提起訴訟，請求依法撤銷荊州開發區管委會作出的《合同自行終止通知書》，判令荊州開發區管委會、荊州市政府繼續履行《招商項目投資合同》和《補充合同》約定的義務，交付土地105.88畝，為草本工房有限公司開工建設創造條件；本案的訴訟及相關費用由荊州開發區管委會、荊州市政府承擔。

湖北省荊州市中級人民法院一審認為：荊州開發區管委會是荊州市政府的派出機構，根據《湖北省經濟開發區管理條例》授權代表荊州市政府對開發區實行統一管理，行使相應職權，具有獨立的訴訟主體資格。本案中，被訴行政合同的相對方為荊州開發區管委會，荊州市政府不應為本案的適格被告。荊州開發區管委會在開發區范圍內具有行使一級政府的行政管理職能，其以土地、稅收優惠政策吸引民間資本投資建廠，屬于行使行政權力的行為。荊州開發區管委會與草本工房有限公司簽訂的《招商項目投資合同》及《補充合同》為行政合同，其特征之一就是必須貫徹行政優益性原則，即行政合同當事人的地位不完全平等，行政主體享有合同履行的指揮權、監督權，可以根據國家管理和社會共同利益的需要單方行使合同變更權和解除權。根據本案查明事實，草本工房有限公司在前期投入一部分資金后無后續資金投入，使得已經取得的約194.11畝土地長期處于閑置狀態，投資項目也一直未予啟動，已構成對合同的違約。荊州開發區管委會為了更好地實現投資開發目的以及社會公共利益的需要，作出《合同自行終止通知書》，單方終止與草本工房有限公司所簽訂的《招商項目投資合同》及《補充合同》，是行使行政優益權的行為，合法有效，合同至此依法予以解除。根據《中華人民共和國合同法》（以下簡稱《合同法》）第九十七條的規定，“合同解除后，尚未履行的，終止履行；……”草本工房有限公司亦無權要求荊州開發區管委會繼續履行合同約定的義務。但是，行政優益性原則要求行政主體在行使單方解除權造成合同相對人財產損失時，應予以賠償或補償，荊州開發區管委會應做好合同解除后的善后工作。綜上，依照《合同法》第九十七條、《中華人民共和國行政訴訟法》第六十九條的規定，作出（2015）鄂荊州中行初字第00056號行政判決，駁回草本工房有限公司的訴訟請求。

草本工房有限公司不服，提起上訴。

湖北省高級人民法院二審認為：《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第十一條規定：“行政機關為實現公共利益或者行政管理目標，在法定職責范圍內，與公民、法人或者其他組織協商訂立的具有行政法上權利義務內容的協議，屬于行政訴訟法第十二條第一款第十一項規定的行政協議。”荊州開發區管委會與草本工房有限公司簽訂的《招商項目投資合同》及《補充合同》，為荊州開發區管委會出于行使行政管理職能、完成行政管理目標而簽訂，屬于行政協議。在行政協議的履行過程中，行政機關享有優益權，可以基于行政管理和公共利益的需要變更或解除協議，不必征得合同相對方的同意。本案中，草本工房有限公司在前期投入一部分資金后無后續資金投入，使已經取得的約194.11畝土地長期處于閑置狀態，投資項目也一直未予啟動，雙方簽訂《招商項目投資合同》及《補充合同》的投資開發目的長期沒有實現。草本工房有限公司主張因其與華神公司建設工程合同糾紛造成無法繼續投資開發，與本案無關，不能成為雙方簽訂的行政協議可以繼續履行的理由。荊州開發區管委會為了更好地實現投資開發目的以及行政管理的需要，行使行政優益權作出《合同自行終止通知書》，單方終止與草本工房有限公司所簽訂的《招商項目投資合同》及《補充合同》，該行為合法有效，雙方簽訂的行政協議至此依法予以解除。草本工房有限公司在二審期間撤回對荊州市政府的起訴，沒有法律依據。綜上，一審判決認定事實清楚，適用法律正確，審判程序合法。草本工房有限公司的上訴請求缺乏事實和法律依據，不予支持。判決駁回上訴，維持原判。

草本工房有限公司向本院申請再審稱:1.荊州開發區管委會作出的《合同自行終止通知書》沒有法律依據。荊州開發區管委會與其簽訂的《招商項目投資合同》及《補充合同》屬于行政協議，如果荊州開發區管委會基于行政管理需要或為實現公共利益而單方解除合同，應當對如何基于行政管理需要或者公共利益的具體內容做出說明，但荊州開發區管委會從頭至尾都沒有明確說明。2.荊州開發區管委會作出《合同自行終止通知書》的行為，其目的不是民事合同守約方為維護自身權益而進行的自我救濟，而是行使行政優益權單方解除協議，卻沒有告知并給予草本工房有限公司陳述、申辯等權益，屬程序違法。3.《合同自行終止通知書》所依據的事實錯誤。項目未投產的原因是再審申請人與華神公司發生建設施工合同糾紛，導致工程被責令停工整改。再審申請人多次向荊州開發區管委會相關部門提交開工報告，但一直未辦理。4.荊州開發區管委會無權代表國土資源管理部門收回國有土地使用權，其在《合同自行終止通知書》中明確告知收回，超出法定職責范圍。5.二審程序嚴重違法。再審申請人以荊州市政府和荊州開發區管委會為被告提起訴訟，后不服一審判決，以荊州開發區管委會為被上訴人提起上訴，同時申請撤回對荊州市政府的起訴。二審法院認為撤回起訴沒有法律依據，因此一審被告荊州市政府仍然是二審程序的當事人，二審法院未通知荊州市政府參加庭審調查，遺漏了應參加訴訟的當事人，二審程序嚴重違法。綜上，請求：1.撤銷二審行政判決；2.確認荊州開發區管委會作出的《合同自行終止通知書》違法；3.案件受理費由荊州開發區管委會承擔。

本院認為：《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第十一條第一款規定：“行政機關為實現公共利益或者行政管理目標，在法定職責范圍內，與公民、法人或者其他組織協商訂立的具有行政法上權利義務內容的協議，屬于行政訴訟法第十二條第一款第十一項規定的行政協議。”由此可知，行政協議雖然與行政機關單方作出的行政行為一樣，都是為了實現公共利益或者行政管理目標，但與單方行政行為不同的是，它是一種雙方行為，是行政機關和行政相對人通過平等協商，以協議方式設立、變更或者消滅某種行政法上的權利義務的行為。行政協議既保留了行政行為的屬性，又采用了合同的方式，由這種雙重混合特征所決定，一方面，行政機關應當與協議相對方平等協商訂立協議；協議一旦訂立，雙方都要依照協議的約定履行各自的義務；當出現糾紛時，也要首先根據協議的約定在《合同法》的框架內主張權利。另一方面，“協商訂立”不代表行政相對人與行政機關是一種完全平等的法律關系。法律雖然允許行政機關與行政相對人締結協議，但仍應堅持依法行政，不能借由行政協議擴大法定的活動空間。法律也允許行政機關享有一定的行政優益權，當繼續履行協議會影響公共利益或者行政管理目標實現時，行政機關可以單方變更、解除行政協議，不必經過雙方的意思合致。

具體到本案，再審被申請人荊州開發區管委會與再審申請人草本工房有限公司簽訂《招商項目投資合同》及《補充合同》，系行政管理機關以土地、稅收優惠政策吸引民間資本投資建廠，屬于以行政協議的方式行使行政權力的行為。在行政協議的訂立、履行過程中，不僅行政機關應當恪守法定權限，不違背法律、法規的強制性規定，履行協議約定的各項義務，行政協議的相對方也應嚴格遵守相關法律、法規的規定和協議的約定，否則行政機關有權依照《合同法》的相關規定以及合同的約定，行使解除合同的權利。《合同法》第九十三條第二款規定：“當事人可以約定一方解除合同的條件。解除合同的條件成就時，解除權人可以解除合同。”草本工房有限公司與荊州開發區管委會簽訂的《招商項目投資合同》第六條約定：“甲、乙雙方必須認真履行本合同的各項承諾。如一方違約或未實現承諾，給對方造成經濟損失應負賠償責任；如因違約或不適當履行承諾可能給對方造成重大損失，或者致合同無法繼續履行時，對方有權解除本合同，并追究賠償責任。”根據原審法院查明的事實，在合同簽訂六年之后，草本工房有限公司項目既未投產，也未按約定繳納相應稅收，致使合同目的不能實現；在這同時，草本工房有限公司取得的13.94公頃（約194.11畝）土地也閑置四年之久。草本工房有限公司的行為已符合合同約定解除條件，荊州開發區管委會據此作出《合同自行終止通知書》，符合《合同法》第九十三條第二款的規定，也符合《招商項目投資合同》第六條的約定。

一審和二審法院的裁判結果雖無不當，但其一方面認定草本工房有限公司的行為已符合合同約定解除條件，另一方面又以行政優益權肯認荊州開發區管委會作出的單方終止行為，既無必要，也一定程度上存在對于行政優益權的不當理解。通說認為，行政機關既然選擇以締結行政協議的方式“替代”單方行政行為，則應于締結協議后，切實避免再以單方行政行為徑令協議相對方無條件接受權利義務變動。如果出爾反爾，不僅顯失公平，亦違背雙方當初以行政協議而不是單方行政行為來形塑當事人之間法律關系的合意基礎。固然，基于行政協議和行政管理的公共利益目的，應當賦予行政機關一定的單方變更權或解除權，但這種行政優益權的行使，通常須受到嚴格限制。首先，必須是為了防止或除去對于公共利益的重大危害；其次，當作出單方調整或者單方解除時，應當對公共利益的具體情形作出釋明；再次，單方調整須符合比例原則，將由此帶來的副作用降到最低；最后，應當對相對人由此造成的損失依法或者依約給予相應補償。尤為關鍵的是，行政優益權是行政機關在《合同法》的框架之外作出的單方處置，也就是說，行政協議本來能夠依照約定繼續履行，只是出于公共利益考慮才人為地予以變更或解除。如果是因為相對方違約致使合同目的不能實現，行政機關完全可以依照《合同法》的規定或者合同的約定采取相應的措施，尚無行使行政優益權的必要。

我們進行以上討論，是因為再審申請人認為，“如果荊州開發區管委會基于行政管理需要或為實現公共利益而單方解除合同，應當對如何基于行政管理需要或者公共利益的具體內容做出說明，但荊州開發區管委會從頭至尾都沒有明確說明。”“荊州開發區管委會作出《合同自行終止通知書》的行為，其目的不是民事合同守約方為維護自身權益而進行的自我救濟，而是行使行政優益權單方解除協議，卻沒有告知并給予草本工房有限公司陳述、申辯等權益，屬程序違法。”但本院注意到，荊州開發區管委會作出《合同自行終止通知書》，并非基于行政優益權，仍是在《合同法》規定和合同約定的框架內行事。《合同法》第九十六條第一款規定：“當事人一方依照本法第九十三條第二款、第九十四條的規定主張解除合同的，應當通知對方。合同自通知到達對方時解除。對方有異議的，可以請求人民法院或者仲裁機構確認解除合同的效力。”再審申請人與荊州開發區管委會簽訂的《招商項目投資合同》及《補充合同》中亦未約定一方在解除合同之前要聽取對方的陳述和申辯。本院還注意到，荊州開發區管委會在《合同自行終止通知書》中告知再審申請人：“請貴公司收到告知書后7日內安排人員處理合同終止后的相關事宜。”這也說明，荊州開發區管委會有意對后續事宜進行處理。至于再審申請人認為，“荊州開發區管委會無權代表國土部門收回土地”，但根據一審查明的事實，草本工房有限公司取得的13.94公頃（約194.11畝）土地閑置四年之久，為國土資源系統專項督查發現，屬于報送整改之列。荊州開發區管委會在《合同自行終止通知書》中僅是表示“已履行的土地將依法予以收回”，并未實際實施“代表國土部門收回土地”的行為。

再審申請人還認為，“二審法院未通知荊州市政府參加二審程序，遺漏應參加訴訟的當事人，程序嚴重違法。”本院經審查認為，當事人對由國務院、省級人民政府批準設立的開發區管理機構作出的行政行為不服提起訴訟的，應當以該開發區管理機構作為被告。荊州開發區管委會作為荊州市政府的派出機構，根據《湖北省經濟開發區管理條例》授權，代表荊州市政府對開發區實行統一管理，行使相應職權，具有獨立的訴訟主體資格。《招商項目投資合同》、《補充合同》以及《合同自行終止通知書》，也是荊州開發區管委會以自己的名義作出。無論是基于“誰行為，誰為被告”的原則，還是基于合同相對性原則，荊州市政府都不是本案的適格被告。一審法院對此雖然明確作出認定，但正確的做法應當是裁定駁回針對荊州市政府的起訴。考慮到一審法院未予駁回起訴、二審法院未通知其參加二審程序，并不對再審申請人的訴訟權利產生影響，也不會影響公正審判，因此并不屬于《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條第五項規定的再審事由，對再審申請人的該項再審理由亦不予采納。

綜上，再審申請人草本工房有限公司的再審申請不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條規定的情形。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第一百零一條、《中華人民共和國民事訴訟法》第二百零四條第一款之規定，裁定如下：

駁回再審申請人湖北草本工房飲料有限公司的再審申請。

審 判 長　李廣宇

審 判 員　劉慧卓

審 判 員　劉京川

二〇一八年一月三十日

法官助理　駱芳菲

書 記 員　張　蘭

轉自行政涉法研究