2012年2月，申請(qǐng)人郭某不服某縣人民政府作出的注銷其國(guó)有土地使用權(quán)證并認(rèn)定申請(qǐng)人與案外人劉某不存在權(quán)屬爭(zhēng)議的行政決定，向某市人民政府申請(qǐng)行政復(fù)議。2012年8月20日，該市人民政府作出行政復(fù)議決定，撤銷了某縣人民政府作出的行政決定，限某縣人民政府在法定期限內(nèi)重新作出具體行政行為。行政復(fù)議決定生效后，申請(qǐng)人多次到被申請(qǐng)人處要求履行，均被以各種理由拒絕。申請(qǐng)人遂以被申請(qǐng)人不履行行政復(fù)議決定為由，向鄒城市人民法院提起行政訴訟。

【分歧】

對(duì)該案是否屬行政訴訟的受案范圍，存在兩種意見：

一種意見認(rèn)為，《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》第三十二條第二款規(guī)定：“被申請(qǐng)人不履行或者無正當(dāng)理由拖延履行行政復(fù)議決定的，行政復(fù)議機(jī)關(guān)或者有關(guān)上級(jí)行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)責(zé)令其限期履行”。本案中，某縣人民政府在不履行其上級(jí)行政機(jī)關(guān)的復(fù)議決定的情況下，當(dāng)事人應(yīng)向行政復(fù)議機(jī)關(guān)或者有關(guān)上級(jí)行政機(jī)關(guān)反映，要求行政復(fù)議機(jī)關(guān)或者有關(guān)上級(jí)行政機(jī)關(guān)責(zé)令其限期履行，尋求行政救濟(jì)，而不能提起行政訴訟，該案不屬行政訴訟的受案范圍，應(yīng)裁定駁回其起訴。

第二種意見認(rèn)為，某縣人民政府不履行復(fù)議決定是一種典型的行政不作為，屬于行政訴訟的受案范圍。當(dāng)事人既可以通過行政程序要求復(fù)議機(jī)關(guān)督促被復(fù)議機(jī)關(guān)履行復(fù)議決定，也可以提起行政訴訟，尋求司法救濟(jì)。

【評(píng)析】

筆者同意第二種意見。理由如下：

一、行政復(fù)議決定具有行政行為的屬性

從我國(guó)行政復(fù)議的相關(guān)法律法規(guī)可以看出，行政復(fù)議決定對(duì)復(fù)議申請(qǐng)人拘束力的內(nèi)容與一般具體行政行為相同，對(duì)被申請(qǐng)人的拘束力則具有行政裁決的效力，充分反映出行政復(fù)議決定既具有行政裁決的屬性，也具有具體行政行為的屬性，其目的是為了保證行政復(fù)議決定的實(shí)際效果得以實(shí)現(xiàn)。為確保行政復(fù)議決定的履行，行政復(fù)議法規(guī)定了一系列行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的“糾錯(cuò)”機(jī)制，但這種機(jī)制有無強(qiáng)制力、如何體現(xiàn)并沒有予以規(guī)定，同時(shí)，也沒有賦予申請(qǐng)人有申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行的權(quán)利。行政復(fù)議法規(guī)定，行政復(fù)議決定書一經(jīng)送達(dá)，即發(fā)生法律效力，但對(duì)拒不執(zhí)行行政復(fù)議決定的行為，目前法律上缺少一個(gè)啟動(dòng)強(qiáng)制執(zhí)行的具體程序和渠道。因此，在如何啟動(dòng)強(qiáng)制執(zhí)行程序的法律規(guī)定缺位的情況下，應(yīng)賦予申請(qǐng)人提起行政訴訟的權(quán)利，通過對(duì)行政裁判文書的執(zhí)行來維護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益。

二、履行行政復(fù)議決定是行政機(jī)關(guān)的法定職責(zé)

無論從土地管理法還是地方政府組織法都可看出，縣人民政府依照行政復(fù)議決定對(duì)訴爭(zhēng)的土地重新作出處理，是其應(yīng)履行的法定職責(zé)。本案的行政復(fù)議決定撤銷了原具體行政行為后，從法律上看，行政機(jī)關(guān)對(duì)訴爭(zhēng)的土地權(quán)屬已沒有作出任何的具體行政行為。縣人民政府的行政不作為影響了起訴人的合法權(quán)益，起訴人以此為由，要求縣人民政府履行法定職責(zé)，屬于行政訴訟受案范圍。同時(shí)，其申請(qǐng)超過兩個(gè)月未見答復(fù)，也符合行政訴訟立案條件。

三、行政救濟(jì)并不排斥司法救濟(jì)

行政復(fù)議法規(guī)定對(duì)被申請(qǐng)人不履行復(fù)議決定的，行政復(fù)議機(jī)關(guān)或者有關(guān)上級(jí)行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)責(zé)令其限期履行。這一規(guī)定，意在強(qiáng)化行政復(fù)議機(jī)關(guān)或者有關(guān)上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)被復(fù)議機(jī)關(guān)的行政監(jiān)督，是行政機(jī)關(guān)體系內(nèi)的一種監(jiān)督方式，而并非是針對(duì)申請(qǐng)人作出的必須如此選擇的程序規(guī)定。復(fù)議決定書一經(jīng)送達(dá)給被復(fù)議機(jī)關(guān)，就對(duì)被復(fù)議機(jī)關(guān)具有法律效力，被復(fù)議機(jī)關(guān)必須堅(jiān)決服從和執(zhí)行，這也是行政關(guān)系的性質(zhì)所決定的。

本案中，某縣人民政府不履行復(fù)議決定是一種典型的不履行法定職責(zé)的行政不作為，屬于行政訴訟的受案范圍。當(dāng)事人既可以通過行政程序要求復(fù)議機(jī)關(guān)采取行政手段促使被復(fù)議機(jī)關(guān)履行復(fù)議決定，也可以提起行政訴訟，尋求司法救濟(jì)。因此，原告的起訴符合法律規(guī)定，應(yīng)予支持。同時(shí)，對(duì)某縣人民政府不履行復(fù)議決定的行為，人民法院可向復(fù)議機(jī)關(guān)或者有關(guān)上級(jí)行政機(jī)關(guān)發(fā)出司法建議，根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》第三十七條的規(guī)定追究有關(guān)人員的行政責(zé)任。