行政復議證明責任怎么分擔

對于如何妥善處理該案，辦案人員分別持有以下兩種的觀點：

第一種觀點：自復議機構收到申請之日起五個工作日內不予補正的，視為沒有收到申請，將材料退回申請代理人并說明理由。

第二種觀點：應依照《行政復議法》第十七條規定，做出不予受理決定，并書面告知申請代理人。

筆者贊成第二種觀點。如何處理該案，應當弄清三個問題：

第一、行政復議證明責任的分擔問題

一般地講，解決當事人間的民事爭議，應遵循“誰主張、誰舉證”的原則。而在行政復議或者行政訴訟中，公認的舉證原則是“舉證責任倒置”，即行政機關應對其行為的合法性、合理性予以舉證。這是不是說申請人就沒有舉證責任呢?當然不是。無論是從情理上。還是從法律規定上，申請人均應當承擔適當的舉證責任。行政復議申請能被受理，根據《行政復議法》規定應當滿足以下條件：1、屬于復議范圍;2、在規定的復議期限內;3、受理機關有復議管轄權;4申請人沒有提起訴訟，或者未向其他有管轄權的復議機關提出復議申請;5、申請人資格符合法律規定;6、有明確的復議請求。據此，所謂“適當”的舉證責任。就是指申請人應對其申請是否滿足上述六項條件分別舉證，盡可能證明其復議申請成立。如果申請人不能證明或者拒絕證明復議申請符合法律規定的條件，則將要承擔舉證不能的法律后果。本案中，第一種觀點是基于對“舉證責任倒置”在一般意義上的認識，而忽略了申請人的適當舉證責任。本案中某公司拒不提供有關證明，使復議機關無法做出申請人“適格”的判斷，應當承擔不利的法律后果，即復議申請將做不予受理處理。

第二、行政復議機構的形式審查責任問題

根據《行政復議法》第三條、第十七條規定，負責復議工作的法制機構負有接受行政復議申請，并在法定的五個工作日內進行形式審查即初審的責任。這一點是非常明確的。但是，具體到形式審查的內容到底包括哪些方面，法律沒有明確規定，不同的辦案人員也存在不同的理解和認識。《行政復議法》第二章規定了復議范圍，第三章規定了管轄權限劃分、復議期限、復議的限制等，但該法對于申請的資格、申請文書的完備等兩項沒有明確。那是否就意味著法制機構可以不審查或者審查后可以對這兩項做出任意處理呢?本人認為，申請人資格在原來的《行政復議條例》中有明確規定，但《行政復議法》僅作了原則性的規定。按照一般的認識，如果申請人不適格或者說申請書中沒有明確的請求，即便是其他方面均符合《行政復議法》規定，也不能判斷該復議申請成立。所以，法制機構的形式審查內容不能僅限于復議的范圍、管轄權限、復議期限、復議的限制等四個方面，而是應當對申請行政復議的六項條件均進行審查。該六項條件在前面已經討論，不再贅述。可見本案當中，法制機構要求甲請人及委托代理人提供身份等證明文件，是符合法律規定的精神而且也是必要的。

第三、受理與不受的界限問題

對具體的行政復議案件，經過形式審查之后，復議機構應當做出必要的判斷，建議復議機關做出處理決定。根據《行政復議法》第十七條規定，復議機關對經過形式審查的復議申請，有三種處理方式：一是受理，二是決定不予受理，三是告知向有關行政復議機關提出。依此前所述進行分析：首先，符合“六項條件”的則應受理。按照法律規定，復議機關受理復議申請的不需要向申請人送達通知，而且是自法制機構收到申請之日起即為受理。當然，一般情況下，大多數的復議機關均向申請人送達了受理通知書。其次，對于符合除管轄權以外的全部或部分條件的申請，應當告知申請人向有關行政復議機關提出，而且告知期限也應當在五個工作日內。至于告知的形式法律沒有明確規定，可以是口頭的，也可以是書面的。再次，在滿足“管轄權”條件的情況下，凡有不符合其他五項條件之一的申請，且申請人已窮盡其舉證責任仍不能使其申請均符合“六項條件”，或者怠于舉證的，復議機關應當決定不予受理。

可見，本案中所謂“視為沒有收到申請”的做法是不夠妥當的。實踐當中，法制機構對于類似于申請人不提交身份證明、已提起行政訴訟或者向其他有權機關提出復議的申請，普遍的做法是退回申請人。從法律角度來看，這種做法是不規范的。