【案情】

　　再審申請人(一審起訴人、二審上訴人)：王某某。

　　王某某訴稱：吉林省四平市鐵西區主要街路存在違法牌匾廣告條幅亂涂亂畫現象。原告王某某多次舉報到四平市鐵西區市容環衛監察隊，四平市鐵西區市容環衛監察大隊一直不處理，存在不作為行為。

【審判】

　　吉林省四平市鐵西區人民法院一審審查認為：行政訴訟法第二十五條第一款規定：“行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關系的公民、法人或者其他組織，有權提起訴訟。”最高人民法院《關于執行行政訴訟法若干問題的解釋》第13條規定：“有下列情形之一的，公民、法人或者其他組織可以依法提起行政訴訟：(一)被訴的具體行政行為涉及其相鄰權或者公平競爭權的；(二)與被訴的行政復議決定有法律上利害關系或者在復議程序中被追加為第三人的；(三)要求主管行政機關依法追究加害人法律責任的；(四)與撤銷或者變更具體行政行為有法律上利害關系的。”起訴人王某某非行政行為的相對人，亦與行政行為無利害關系，且行政行為是否做出對起訴人的權利義務不產生實際影響，因此，王某某的起訴不符合起訴條件。依照行政訴訟法第五十一條第二款規定，一審法院裁定：對起訴人王某某的起訴不予立案。

　　起訴人王某某不服一審法院不予立案裁定，向吉林省四平市中級人民法院提起上訴。

　　吉林省四平市中級人民法院二審審查認為：王某某提起本次訴訟，不符合行政訴訟法第二十五條第一款關于起訴的規定以及最高人民法院《關于執行行政訴訟法若干問題的解釋》第13條規定，行政機關的行政行為同王某某之間并不存在利害關系。王某某引用的《吉林省城市市容和環境衛生管理條例》，雖規定了單位和個人都“有維護城市市容和環境衛生的義務，對破壞城市市容和環境衛生行為有權勸阻和舉報。”但并不能證明王某某的訴請同其有利害關系。所以，王某某的起訴，不符合起訴條件。綜上，一審法院作出不予立案裁定，認定事實清楚，適用法律正確。依照行政訴訟法第八十九條第一款第(一)項規定，一審法院裁定：駁回上訴，維持原裁定。

　　王某某不服二審裁定，向吉林省高級人民法院申請再審。

　　王某某申請再審稱，不服二審裁定，其有權向國家機關提出申訴控告或檢舉。四平市鐵西區住房和城鄉建設局的不作為行為侵害了王某某利益，與其存在利害關系。

　　吉林省高級人民法院再審審查認為：行政訴訟法第三十八條規定：“在起訴被告不履行法定職責的案件中，原告應當提供其向被告提出申請的證據”，最高人民法院《關于執行行政訴訟法若干問題的解釋》第27條規定：“原告對下列事項承擔舉證責任：……(二)在起訴被告不作為的案件中，證明其提出申請的事實”，最高人民法院《關于行政訴訟證據若干問題的規定》第4條第2款規定：“在起訴被告不作為的案件中，原告應當提供其在行政程序中曾經提出申請的證據材料。”本案王某某在一審起訴、二審上訴、申請再審過程中均未提供充分有效證據證明其行為處于行政程序中并曾經提出過申請，故王某某的再審請求沒有事實和法律依據，法院不予支持。綜上，王某某的再審申請不符合行政訴訟法第九十一條規定的情形。依照最高人民法院《關于執行行政訴訟法若干問題的解釋》第74條規定，裁定：駁回王某某的再審申請。

【評析】

　　一、向行政機關舉報的行為性質

　　本案中，起訴人是因行政機關對其舉報事項不處理，舉報人(起訴人)認為行政機關存在不作為情形，而提起行政訴訟。在行政案件的立案審查過程中，首先需要厘清舉報行為的性質。行政法范疇的舉報行為根據舉報事項的不同大體可分為公益舉報行為和私益舉報行為兩類。1.公益舉報行為。該行為的目的單純是為監督行政機關履行職責，行政機關就其舉報事項的處理或者不作為，不會對其合法權益產生實際損害和不利影響，該行為性質可以認定是一種監督行為。2.私益舉報行為。舉報人是為維護自身合法權益而舉報違法行為人，要求相關行政機關予以查處，該行為性質可以認定是一種權利救濟行為。本案中，起訴人提起行政訴訟的原因行為，是其舉報主要街路存在違法牌匾廣告條幅亂涂亂畫現象，行政機關不予查處。該舉報行為即屬于公益舉報行為。該舉報行為要求解決的問題或實現的目的，從司法實踐的角度考慮，更理想的狀態是應由公益訴訟方式進行處理。對于公益舉報行為引起的行政訴訟，起訴人一般都缺乏請求權基礎，因此不宜賦予該類起訴人訴訟權利，即應當不予立案或駁回起訴。

　　二、利害關系標準的適用

　　行政訴訟法第二十五條第一款規定：“行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關系的公民、法人或者其他組織，有權提起訴訟。”

　　起訴人是否與行政行為有利害關系的判斷標準，應該更傾向于適用具有法律上的利害關系。該標準的表述，應是以法律規定為前提，即有具體法律規定的權利義務，才能認定為有利害關系。本案中，起訴人在上訴時主張，《吉林省城市市容和環境衛生管理條例》中規定了單位和個人都有維護城市市容和環境衛生的義務，對破壞城市市容和環境衛生行為有權勸阻和舉報起訴人主張的內容實質是表明其有權進行投訴舉報，但其進行的合法投訴舉報行為與行政機關是否實施查處行為之間缺少基于法律規定的必然的因果聯系，即沒有法律、法規規定行政機關作出或者不作出前述起訴人希望其作出的查處行為會對起訴人的投訴舉報權利或行政法上的權利義務產生任何實際影響。基于此判斷，本案起訴人與行政行為之間無利害關系。

　　三、行政機關作為義務的界定

　　本案中，行政機關對城市市容有監督管理職責，該職責是法律法規明確規定的職責，不是依申請產生的職責，不履行法定職責的含義應該是，有導致行政機關產生了法律上的作為義務的事實出現，基于該事實，行政機關應當履行作為義務而不履行的情況。關于本案起訴人的舉報行為能否引起行政機關作為義務的問題。如前所述，舉報行為本身只是公民的訴求權利主張表達方式，并不具有啟動行政程序和引起行政行為權利義務產生的原因行為性質，舉報行為無法被納入行政程序中。行政機關法定作為義務的產生是基于某項事實的出現，舉報行為不是申請行為，其行為本身不能要求行政機關實施某種法律規定的行為或履行某種法定義務。即舉報人可實施舉報行為，但無權干涉行政機關行使法定職權和履行法定職責。行政機關的作為義務，基于事實的界定范圍中，應當排除舉報行為。因舉報行為產生的請求行政機關履行作為義務的起訴行為，因無請求權基礎，進而也就無訴訟權利。

　　四、舉證責任的承擔

　　舉證責任，是法律規定由特定的當事人對特定的事項所承擔的提供證據證明其訴訟主張成立的責任，負有舉證責任的一方不能證明其訴訟主張成立的，將承擔敗訴或不利后果的法律制度。[1]行政訴訟法及相關司法解釋對起訴時起訴人應該提供相關證據有明確規定。本案中，起訴人在一審起訴、二審上訴、申請再審過程中均未提供充分有效證據證明其主張，即起訴人在法律規定負有舉證責任的前提下，未按法律規定合法有效提供證據，應當承擔相應的不利后果。起訴人向人民法院起訴時，應當提供其符合起訴條件的相應的證據材料，這是法律規定起訴人提起訴訟的基本條件，即起訴人在行使訴訟權利時應履行的基本義務，但有一部分行政訴訟的起訴人在起訴時不能充分認識到其應承擔的舉證責任，在人民法院進行審查起訴過程中，由于未能充分提供證據材料證明其起訴符合起訴條件，最終導致不予立案或駁回起訴的法律后果。

　　五、對濫用訴權行為的規制

　　2017年8月31日，最高人民法院下發了《關于進一步保護和規范當事人依法行使行政訴權的若干意見》(法發〔2017〕25號)，強調指出，新行政訴訟法和立案登記制同步實施以來，各級人民法院堅持司法為民的工作宗旨，進一步強化訴權保護意識，對依法應當受理的案件有案必立、有訴必理，人民群眾的行政訴權得到了充分保護，立案渠道全面暢通，新行政訴訟法實施和立案登記制改革取得了重大成果。但與此同時，阻礙當事人依法行使訴權的現象尚未完全消除；一些當事人濫用訴權，浪費司法資源的現象日益增多。要正確引導當事人依法行使訴權，嚴格規制惡意訴訟和無理纏訴等濫訴行為。要正確理解立案登記制的精神實質，在防止過度審查的同時，也要注意堅持必要審查。起訴人與行政行為之間確實沒有利害關系等明顯不符合法定起訴條件的，人民法院依法不予立案。要依法制止濫用訴權、惡意訴訟等行為。濫用訴權、惡意訴訟消耗行政資源，擠占司法資源，影響公民、法人和其他組織訴權的正常行使，損害司法權威，阻礙法治進步。對于極個別當事人不以保護合法權益為目的，長期、反復提起大量訴訟，滋擾行政機關，擾亂訴訟秩序的，人民法院依法不予立案。

　　在行政案件審理過程中，應該按照最高人民法院的要求，在認定濫用訴權、惡意訴訟的情形時，應當從嚴掌握標準，要從當事人提起訴訟的數量、周期、目的以及是否具有正當利益等角度，審查其是否具有濫用訴權、惡意訴訟的主觀故意。對于屬于濫用訴權、惡意訴訟的當事人，要探索建立有效機制，依法及時有效制止。本案通過審查起訴程序，對濫用訴權行為進行甄別，區分情況，有效裁判，對司法實踐有一定的參考價值和借鑒意義。

【注釋】

[1]蔡小雪、梁鳳云、段小京編著：《現行有效行政訴訟司法解釋解讀應用》，人民法院出版社2014年8月，第43頁。

作者︱于淞合 杜宏權 杜鵑

作者單位︱吉林省高級人民法院

原載︱《人民司法（案例）》2017年第35期