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裁判要旨

在房屋征收過程中，對因歷史原因造成的沒有建設審批手續和產權證照的房屋，行政機關應當依法予以甄別，綜合考慮房屋來源、房屋建設的時間和動機、使用情況、居住利益、當時的立法狀況等因素作出調查、認定和處理，不能簡單將無證房屋一律認定為違法建筑。違法拆除歷史形成的無證房屋造成損失的，也不能簡單以無證房屋即為違法建筑為由，不予行政賠償。在行政機關沒有充分證據證明被拆除的無證房屋屬于違法建筑的情況下，應當將該房屋視為合法建筑，依法予以行政賠償。行政賠償的項目、數額不得少于被征收人通過合法征收補償程序獲得的行政補償項目、數額。本案中，容可南的涉案房屋處于《房屋征收決定》確定的征收范圍內，沒有建設審批手續和產權證照，因未能在征收補償安置方案確定的簽約期限內達成補償協議，被按照違法建設進行處理認定并強制拆除。但是，房屋是公民安身立命之本，家庭唯一住房涉及基本人權保護，公民安居利益高于建設規劃利益。南寧市政府應當查明無證房屋是否因歷史原因形成，是否屬于家庭唯一住房，建設面積是否合法合理，是否存在加建、擴建、搶建等情況，并根據查明認定的結果及征收補償安置方案，對同一征收范圍內同等條件房屋，堅持同等條件同等對待的原則給予公平的補償。雙方可就補償問題自行協商，協商不成的，應當及時作出征收補償決定。

裁判文書廣西壯族自治區高級人民法院行 政 判 決 書（2020）桂行終710號上訴人（一審被告）南寧市人民政府。住所地：南寧市青秀區嘉賓路1號。法定代表人周紅波，市長。委托代理人胡承曦，南寧市住房和城鄉建設局工作人員。委托代理人雷水娟，廣西冠益律師事務所律師。被上訴人（一審原告）容可南，男，漢族，1945年7月16日出生，住南寧市興寧區。委托代理人壽和平，廣西佳豐律師事務所律師。一審第三人南寧市興寧區人民政府。住所地：南寧市廂竹大道63號。法定代表人林濤，區長。委托代理人農宇瑩，南寧市興寧區司法局工作人員。委托代理人梁耐光，廣西金益律師事務所律師。一審第三人南寧市住房和城鄉建設局。住所地：南寧市金湖路59-1號。法定代表人寧世朝，局長。委托代理人楊梅，南寧市住房和城鄉建設局工作人員。

委托代理人雷水娟，廣西冠益律師事務所律師。

上訴人南寧市人民政府（以下簡稱南寧市政府）因被上訴人容可南訴其及一審第三人南寧市興寧區人民政府（以下簡稱興寧區政府）、南寧市住房和城鄉建設局（以下簡稱南寧市住建局）要求履行補償安置職責一案，不服南寧市中級人民法院于2020年3月25日作出的（2019）桂01行初121號行政判決，向本院提起上訴。本院依法組成合議庭，并于2020年7月6日組織各方當事人進行詢問。上訴人南寧市政府委托代理人胡承曦、雷水娟，被上訴人容可南及委托代理人壽和平，一審第三人興寧區政府委托代理人農宇瑩、梁耐光，一審第三人南寧市住建局委托代理人楊梅、雷水娟，到庭參加詢問活動。根據《中華人民共和國行政訴訟法》第八十六條規定，本院決定不開庭審理。本案現已審理終結。

南寧市中級人民法院一審認為，《國有土地上房屋征收與補償條例》第二十六條規定：“房屋征收部門與被征收人在征收補償方案確定的簽約期限內達不成補償協議，或者被征收房屋所有權人不明確的，由房屋征收部門報請作出房屋征收決定的市、縣級人民政府依照本條例的規定，按照征收補償方案作出補償決定，并在房屋征收范圍內予以公告。”本案中，《房屋征收決定》已經明確容可南屬于房屋征收范圍內的住戶，而容可南在征收補償方案確定的簽約期限內未能與房屋征收部門達成補償協議，按照上述條例的規定，房屋征收部門應當主動報請作出房屋征收決定的市、縣級人民政府按照征收補償方案作出補償決定，即南寧市住建局應當報請南寧市政府作出補償決定。但作為房屋征收部門的南寧市住建局并未進行報請，南寧市政府亦未作出補償決定。該條并未規定市、縣人民政府作出補償決定先由當事人申請，南寧市政府以容可南未向其申請作出補償決定的理由作出的抗辯不成立，不予支持。即便上述條例沒有規定當事人有先行申請的義務，但實際上，容可南也已經向有關部門提出過申請。容可南先向原南寧市建委申請作出補償決定，原南寧市建委告知應先向興寧區政府申請，容可南亦根據告知向興寧區政府提交了申請，但到目前為止南寧市政府未作出補償決定，屬于不履行法定職責。

需要指出的是，根據現有證據，容可南的房屋狀況并不清楚明確。從南寧市規劃管理局2007年5月9日對容可南作出的427號處罰決定看，容可南在廣西藥用植物園有一棟123.75平方米的房屋被作出限期拆除的行政處罰決定；從征收過程中，評估機構的評估報告來看，容可南房屋為330.42平方米；從2015年4月23日興寧區執法局作出限期拆除決定前所作的現場檢查（勘驗）筆錄來看，容可南的房屋面積為850平方米。根據《國有土地上房屋征收與補償條例》第二十四條第二款的規定：“市、縣級人民政府作出房屋征收決定前，應當組織有關部門依法對征收范圍內未經登記的建筑進行調查、認定和處理。對認定為合法建筑和未超過批準期限的臨時建筑的，應當給予補償；對認定為違法建筑和超過批準期限的臨時建筑的，不予補償。”本案中，南寧市政府發布房屋征收決定公告時，已將容可南納入征收范圍內的住房，應當依據上述條例的規定組織有關部門依法對容可南的房屋進行調查、認定，并依法及時作出補償決定。

綜上所述，依照《中華人民共和國行政訴訟法》第七十二條的規定，判決：由南寧市政府依法對容可南作出補償決定。

上訴人南寧市政府上訴稱：一、一審判決認定事實不清，涉案房屋已被認定為違法建設，并已依法強制拆除，不存在房屋狀況不清楚、不明確的情形。二、南寧市政府不具有對容可南作出補償決定的職責。根據《中華人民共和國城鄉規劃法》第六十四條、《國有土地上房屋征收與補償條例》第二十四條規定，違法建筑不予補償。容可南在涉案項目征收范圍內沒有合法被征收房屋，不是被征收人，南寧市政府不具有對其作出補償決定的職責。綜上，一審判決認定事實不清，判決錯誤，應予以撤銷。上訴請求：撤銷一審判決，改判駁回容可南的訴訟請求。

本院認為，《國有土地上房屋征收與補償條例》第二十六條規定：“房屋征收部門與被征收人在征收補償方案確定的簽約期限內達不成補償協議，或者被征收房屋所有權人不明確的，由房屋征收部門報請作出房屋征收決定的市、縣級人民政府依照本條例的規定，按照征收補償方案作出補償決定，并在房屋征收范圍內予以公告。”第二十四條第二款規定：“市、縣級人民政府作出房屋征收決定前，應當組織有關部門依法對征收范圍內未經登記的建筑進行調查、認定和處理。對認定為合法建筑和未超過批準期限的臨時建筑的，應當給予補償；對認定為違法建筑和超過批準期限的臨時建筑的，不予補償。”在房屋征收過程中，對因歷史原因造成的沒有建設審批手續和產權證照的房屋，行政機關應當依法予以甄別，綜合考慮房屋來源、房屋建設的時間和動機、使用情況、居住利益、當時的立法狀況等因素作出調查、認定和處理，不能簡單將無證房屋一律認定為違法建筑。違法拆除歷史形成的無證房屋造成損失的，也不能簡單以無證房屋即為違法建筑為由，不予行政賠償。在行政機關沒有充分證據證明被拆除的無證房屋屬于違法建筑的情況下，應當將該房屋視為合法建筑，依法予以行政賠償。行政賠償的項目、數額不得少于被征收人通過合法征收補償程序獲得的行政補償項目、數額。本案中，容可南的涉案房屋處于《房屋征收決定》確定的征收范圍內，沒有建設審批手續和產權證照，因未能在征收補償安置方案確定的簽約期限內達成補償協議，被按照違法建設進行處理認定并強制拆除。但是，房屋是公民安身立命之本，家庭唯一住房涉及基本人權保護，公民安居利益高于建設規劃利益。南寧市政府應當查明無證房屋是否因歷史原因形成，是否屬于家庭唯一住房，建設面積是否合法合理，是否存在加建、擴建、搶建等情況，并根據查明認定的結果及征收補償安置方案，對同一征收范圍內同等條件房屋，堅持同等條件同等對待的原則給予公平的補償。雙方可就補償問題自行協商，協商不成的，應當及時作出征收補償決定。

容可南的涉案房屋面積大小以及是否存在加建、擴建、搶建等情況不夠清楚明確。本院詢問過程中，南寧市政府、興寧區政府均認可容可南確實存在約300平方米房屋不屬于南寧市規劃管理局427號處罰決定的違法建設處罰范圍，征收過程政府委托評估機構所作評估報告認定容可南房屋為330.42平方米，2015年4月23日興寧區執法局作出限期拆除決定前所作的現場檢查（勘驗）筆錄認定容可南房屋面積為850平方米。在作出補償決定過程中，南寧市政府應當依法作出調查認定，及時、依法、充分保障容可南的基本居住權利，同時，超出合法合理范圍的建設面積依法不應補償。

綜上所述，一審判決認定事實清楚，判決結果正確，本院予以維持。上訴人南寧市政府的上訴理由不成立，本院不予支持。經對補償問題協商調解不成，依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第一項之規定，判決如下：

駁回上訴，維持原判。

二審案件受理費50元，由上訴人南寧市人民政府負擔。

本判決為終審判決。

審 判 長　周善能審 判 員　葉　堅審 判 員　陳　惠二〇二〇年九月十六日法官助理　杜翰洋書 記 員　許　青